canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 19 avril 1995
sur le recours interjeté par la société Michel DELEVAUX SA, à Prilly, dont le conseil est l'avocat Yves Hofstetter, à Lausanne,
contre
la décision du Service des eaux et de la protection de l'environnement du 28 mars 1994, lui impartissant un délai au 30 juin 1994 pour démolir un mur érigé sur le domaine public cantonal, à Allaman, et remettre les lieux dans leur état antérieur.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président P. Richard, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt.
constate en fait :
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A. La société Michel Delévaux SA est propriétaire de la parcelle n° 203 du cadastre de la Commune d'Allaman au lieu dit "A la Pêcherie". Ce bien-fonds de 306 mètres carrés, bâti d'une villa, est limité au sud par une bande de terrain de trois mètres qui le sépare de la grève du lac Léman; cette bande de terrain fait partie de la parcelle n° 204, propriété de la Commune d'Allaman, qui la loue à la recourante. La parcelle n° 203 est frappée d'une servitude de restriction au droit de bâtir en faveur de l'Etat de Vaud qui emporte l'interdiction de construire à moins de trois mètres de la limite du lac.
La société Michel Delévaux SA a obtenu le 11 mai 1993 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports l'autorisation d'utiliser le domaine public pour la construction d'une passerelle d'embarquement et pour la pose d'un corps-mort avec bouée d'amarrage. Un môle réalisé dans les années cinquante est érigé sur la grève en face de la villa. Selon les explications de l'ancien propriétaire de la parcelle n° 203, Pierre Giavina, il existait sur la grève un enrochement en pierres sèches d'une hauteur d'une vingtaine de centimètres qui rejoignait le môle et qui se prolonge encore actuellement à l'ouest au droit de la parcelle n° 411. Ce mur était caché par la végétation qui le recouvrait. Bien que contestée par le Service de l'aménagement du territoire, l'existence d'un enrochement résulte d'un examen attentif des photographies des lieux prises avant l'exécution des travaux litigieux et produites à l'audience de jugement.
B. Les lieux en cause sont compris à l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel cantonal "Rives du lac" N° 402 approuvé par le Conseil d'Etat, avec le règlement qui lui est lié (RPEP), le 6 mai 1983. A teneur de ce plan, qui a abrogé l'ancien PEC N° 5, du 31 mars 1944, la parcelle n° 203 est colloquée en zone de constructions destinée aux résidences secondaires et aux bâtiments d'habitation et d'exploitation des pêcheurs. La parcelle communale qui la sépare de la grève est classée en zone de verdure A inconstructible, plus particulièrement destinée à accueillir un cheminement piétonnier public en ce qui concerne le tronçon en cause (art. 23 RPEP). Pour le surplus, cette portion du territoire communal est régie par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 17 juin 1977. Actuellement, un plan directeur des rives du lac Léman est à l'étude qui prévoit la création d'un cheminement piétonnier sur la rive du lac, ainsi que le maintien dans son état d'un site d'intérêt prioritaire pour les milieux naturels.
C. Dans le cadre de la réfection de la propriété entreprise en automne 1993, la société recourante a érigé sur l'enrochement en pierres sèches existant un mur en béton armé de quelque huitante centimètres sur une longueur de 12,50 mètres et a prolongé ce dernier sur environ 3,50 mètres en angle droit en limite de propriété est jusqu'au portail donnant l'accès à la parcelle communale. La recourante a remblayé et engazonné la surface comprise entre le mur et la villa et élagué de manière drastique le saule qui y était planté. Elle a également aménagé trois marches d'escalier de part et d'autre du môle de manière à permettre le passage du public sur la grève.
D. Ayant constaté la présence du mur litigieux, la Municipalité d'Allaman a, par décision du 4 novembre 1993, imparti à la société Michel Delévaux SA un délai de cinq jours pour procéder à la démolition intégrale de cet ouvrage et restituer la parcelle communale dans son état originel. Elle réservait également une décision future relative à l'élagage du saule implanté sur la propriété communale. La société Michel Delévaux SA est intervenue le 9 novembre 1993 pour préciser que le mur litigieux avait été réalisé sur le domaine public et qu'elle considérait la mise en demeure communale comme inopérante.
A l'occasion d'une séance sur place tenue le 22 décembre 1993 en présence d'une délégation de la Commission d'étude du plan directeur des rives du lac Léman, de la Municipalité d'Allaman, de l'administrateur de la société recourante et de son conseil, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après, le Service des eaux) a constaté que le mur érigé sans autorisation par la société Michel Delévaux SA n'avait aucun rôle de défense contre l'érosion et que les conditions d'octroi d'une concession qui aurait permis de régulariser l'ouvrage n'étaient pas réalisées. C'est ainsi qu'il a ordonné en date du 23 décembre 1993 la démolition du mur et exigé la remise en état des lieux par évacuation de la terre végétale mise en place derrière le mur. Il acceptait en revanche l'installation d'un cordon d'enrochements formé d'une rangée de blocs de granit enfouis partiellement dans le terrain naturel et ne dépassant pas le profil de la berge de plus de trente centimètres à la limite du domaine public du lac pour briser le mouvement des vagues. En cas d'acceptation de ces conditions, il proposait d'établir une convention tripartite associant la Commune d'Allaman, le département et la recourante, fixant les modalités détaillées de la remise en état. Un délai au 15 janvier 1994, prolongé au 25 février 1994, était imparti aux parties concernées pour faire part de leurs remarques ou oppositions éventuelles.
Dans sa réponse du 30 décembre 1993, la Municipalité d'Allaman a ordonné à la société Michel Delévaux SA "de démolir le muret construit sur le domaine public et de rendre cette surface, ainsi qu'à la parcelle communale, leur aspect initial"; elle contestait pour le surplus l'utilité de la pose d'un enrochement et se montrait défavorable au principe d'une convention à signer en ce sens. Par plis des 14 janvier et 25 février 1994, la société recourante a accepté le principe de la remise en état des lieux dans leur état antérieur; elle contestait en revanche la nécessité de détruire l'entier du mur et de le remplacer par un enrochement, proposant, dans sa dernière correspondance, de "descendre la hauteur du mur jusqu'au niveau acceptable pour votre service, d'y mettre des roches pour cacher le socle et d'évacuer la terre végétale".
Au vu des positions respectives de la Municipalité d'Allaman et de la recourante, le département a décidé de renoncer à la mise sur pied d'une convention tripartite et a, par décision du 28 mars 1994, imparti à la société Michel Delévaux SA un délai au 30 juin 1994 pour procéder à la démolition du mur et de ses fondations, au remplacement de ce mur par un cordon d'enrochement dans la mesure décrite dans sa décision du 23 décembre 1993, à l'évacuation des remblais mis en place derrière le mur et au reprofilage du terrain selon son état antérieur.
E. La société Michel Delévaux SA s'est pourvue le 12 avril 1994 contre cette décision, qu'elle estime disproportionnée; elle considère la proposition faite dans sa lettre du 14 janvier 1994 de détruire le mur jusqu'à l'enrochement préexistant comme suffisante à rétablir l'aspect esthétique des lieux. Elle conclut de ce fait, avec dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée en ce sens que :
"a) la recourante démolit jusqu'à une hauteur de 30 centimètres le mur construit en limite de la rive du Léman. b) le dit mur aura l'aspect d'un cordon d'enrochement. c) les remblais sis derrière le mur sont évacués et le terrain est reprofilé selon l'état antérieur. d) un délai de six mois dès décision définitive et exécutoire est imparti à la recourante pour effectuer les dits travaux."
Elle conclut subsidiairement à l'octroi d'une concession au sens de l'art. 26 de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LVU) pour édifier un mur de 50 centimètres en limite de la rive du Léman, ledit mur ayant le même aspect que le mur actuel existant, dont simplement la hauteur sera rabaissée.
La Municipalité d'Allaman s'est déterminée le 5 mai 1994 en concluant, avec dépens, au rejet du pourvoi. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement et le Service de l'aménagement du territoire ont pris des conclusions semblables dans leurs déterminations respectives des 30 mai et 24 juin 1994, le service intimé refusant d'entrer en matière sur l'octroi éventuel d'une concession.
F. Par pli du 11 octobre 1994, la société recourante a produit un devis de l'entreprise Jean Chiavazza SA, à Saint-Prex, établi le 20 septembre 1994 sur mandat de l'entreprise Zschokke SA, fixant à Fr. 12'132.50 le coût de la démolition totale du mur de soutènement et de ses fondations. Un lot de trois photographies des lieux prises en cours de travaux de construction du mur était joint à cet envoi.
G. Le tribunal a tenu audience à Allaman le 31 octobre 1994 en présence de Michel Delévaux, accompagné de l'architecte Daniel Fuchs et assisté de son conseil, de représentants du service intimé et du Service de l'aménagement du territoire, ainsi que de deux représentants de la municipalité, assistés de l'avocat Alexandre Bonnard. Le tribunal a effectué une visite des lieux en présence des parties et entendu le précédent propriétaire de la parcelle n° 203, M. Pierre Giavina, en qualité de témoin. A cette occasion, le tribunal a constaté qu'un muret en pierres sèches d'une hauteur d'une vingtaine de centimètres existait sur la parcelle voisine n° 411, qui était précédemment rattachée la parcelle n° 203, et qu'aucun signe d'érosion n'était visible sur cette portion de grève; il a également constaté la présence de deux escaliers flanquant le môle existant de manière à permettre le passage du public; le service intimé a précisé que ces ouvrages devaient également être compris dans l'ordre de démolition litigieux.
Considère en droit :
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1. a) Le mur litigieux est érigé dans son intégralité sur la grève du lac Léman. Or, dans le canton de Vaud, les grèves du lac font partie des biens dépendant du domaine public au sens des art. 138a de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse et 6 al. 1 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier. Le propriétaire qui entend construire sur la grève d'un lac doit requérir l'autorisation préalable du département (art. 12 al. 1 lit. a de la loi vaudoise du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public et 2 LVU) qui est délivrée sous la forme d'une autorisation à bien plaire ou, selon l'importance de la construction, d'une concession (voir en ce sens, art. 4 LVU et 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur les plans riverains; LM). Elle est précédée d'une enquête publique administrative qui donne l'occasion aux tiers de faire des oppositions (art. 25 LVU; B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 51 ss). En l'espèce, vu les dimensions de l'ouvrage et son impact sur l'environnement naturel du site, celui-ci ne peut être assimilé à une construction de très faible importance au sens de l'art. 4 al. 2 LVU et faire l'objet d'une simple autorisation à bien plaire, au terme d'une procédure simplifiée. C'est donc bien une concession que la recourante devait demander avant de procéder aux travaux aujourd'hui contestés. En plus d'une concession pour usage privatif du domaine public, les travaux litigieux nécessitaient un permis de construire communal, ainsi qu'une autorisation du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports en tant qu'ils postulent des terrassements sur une parcelle classée hors des zones à bâtir, en vertu des art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et 81 al. 1 LATC.
En érigeant sans autorisation le mur litigieux et en remblayant le terrain communal, la recourante a donc violé les règles précitées exigeant une autorisation municipale et cantonale précédée d'une enquête publique et une concession. La recourante ne le conteste d'ailleurs pas. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet cependant pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1992, 488; 1979, 231). En pareil cas, le principe de proportionnalité commande d'examiner si les travaux litigieux, bien qu'irréguliers en la forme, respectent le droit de fond auquel cas l'ordre de démolition serait caduc (sur tous ces points, Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2è éd., Payot Lausanne 1988, p. 201). Il convient dès lors d'examiner si les conditions d'octroi d'une concession, respectivement de l'autorisation spéciale requise en matière de constructions hors des zones à bâtir sont réunies; dans cette hypothèse, l'obligation de démolir le mur litigieux et de remettre les lieux dans leur état antérieur serait caduque.
b) L'autorité compétente dispose d'un important pouvoir d'appréciation en matière d'utilisation commune accrue du domaine public. De son côté, l'administré ne peut pas faire valoir un droit subjectif à se voir délivrer l'autorisation sollicitée. Tout au plus peut-il exiger de l'autorité qu'elle tienne compte de ses libertés constitutionnelles, qu'elle mette en balance suivant des critères objectifs et pertinents ses intérêts privés et ceux de la collectivité et qu'elle prenne en considération le principe de la proportionnalité (ATF 108 Ia 137; v. ég. André Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 556 et Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, p. 304). Appelé à revoir une telle décision, le Tribunal administratif observe une certaine retenue lorsque sont en causes des questions techniques ou relevant de circonstances locales (en ce sens, arrêts AC 91/255, du 8 juin 1993 et AC 93/061, du 28 décembre 1993).
Dans le cas particulier, le Service des eaux a exclu toute possibilité de régulariser l'ouvrage litigieux par l'octroi d'une concession, que ce soit dans son état actuel ou dans une version réduite à une hauteur de cinquante centimètres. Il se prévaut essentiellement de l'entrave constituée par l'ouvrage au cheminement piétonnier prévu par le futur plan directeur cantonal des rives du lac Léman et de l'atteinte à l'esthétique des rives.
c) Ces arguments sont pertinents. La collectivité publique doit en effet veiller à préserver l'usage commun du domaine public, avec lequel l'ouvrage contesté entre en conflit. Elle doit aussi tenir compte des autres intérêts publics en cause, tels que la protection de la nature et du paysage. Il est indéniable que le passage du public se trouvera affecté par l'ouvrage litigieux. L'enrochement en pierres sèches préexistant permettait aisément au public de passer sur l'entier de la grève. Tel n'est plus le cas actuellement avec le mur litigieux qui, par sa hauteur et sa prolongation en angle droit en limite de propriété est, ferme l'accès au public d'une partie de la grève en le contraignant à longer le mur et à passer par le môle. Même s'il est praticable, le passage sur la grève n'offre, dans les conditions actuelles, aucune protection contre l'érosion ni aucune sécurité par mauvais temps. Or, les rives doivent demeurer en tout temps accessibles au public, indépendamment des effets de l'érosion et de la variation du niveau des eaux. En ce sens, le mur litigieux représente incontestablement un obstacle au passage du public que le plan directeur des rives tend précisément à préserver. En outre, le mur n'a aucune fonction protectrice contre l'érosion qui permettrait de justifier l'octroi d'une concession au sens de l'art. 16 al. 2 LM. Comme l'inspection locale l'a démontré, la grève ne présente aucun signe d'érosion sur les parcelles voisines et notamment sur la parcelle voisine n° 411, qui est exposée dans les mêmes conditions que celle de la recourante. Enfin, le matériau utilisé confère à l'ouvrage un impact visuel désastreux qui est renforcé par la hauteur et qui dépare à l'évidence le site en violation de l'interdiction faite à l'art. 13 al. 2 LM. Pour les raisons qui précèdent, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'octroyer à la recourante une concession pour l'ouvrage en cause, fût-il réduit dans ces dimensions. Ce dernier n'étant pas susceptible d'être régularisé par l'octroi d'une concession, point n'est besoin d'examiner si le recourant aurait pu obtenir l'autorisation exceptionnelle hors des zones à bâtir au sens de l'art. 24 LAT pour procéder aux terrassements et au remblayage de la parcelle communale classée en zone de verdure. Se pose dès lors la question de la remise en état des lieux, expressément requise par l'autorité intimée et la municipalité.
2. La non-conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas dans tous les cas, un ordre de démolition en application des art. 105 et 130 al. 2 et 3 LATC. Cette question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. Plus précisément, l'autorité renoncera à une telle mesure lorsque les infractions à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et arrêts cités).
La recourante ne conteste pas le principe même de l'ordre de démolition et de remise en état qui lui a été signifié. Le point qui divise les parties est l'étendue de l'ordre de démolition. Selon la recourante, l'enlèvement du mur en béton jusqu'à l'enrochement en pierres sèches préexistant serait suffisant à rétablir l'aspect esthétique des lieux sans porter excessivement atteinte à ses intérêts. L'autorité intimée va plus loin en exigeant également la disparition du socle en béton.
a) On observera, d'une manière générale, qu'il y a un intérêt public évident à ne pas tolérer des constructions édifiées de manière illicite sur le domaine public. Par ailleurs, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148, JT 1991 I 450; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT). Le mur litigieux présente des dimensions qui ne sont pas négligeables dans un secteur qui est soustrait à la construction. Il apparaît comme une sérieuse entorse de ces règles. L'ouvrage litigieux porte également une atteinte sensible à l'esthétique des rives du lac puisqu'à l'enrochement initial relativement discret, la recourante a substitué un mur en béton d'une hauteur et d'une longueur qui le rendent visible loin à la ronde. Les rives du lac présentent une valeur particulière pour le paysage qui méritent une protection sévère que lui reconnaissent d'ailleurs tant le plan directeur des rives du lac Léman en cours d'adoption que l'art. 13 LM. De ce point de vue, l'intérêt public à sa disparition se révèle particulièrement important. Enfin, l'aménagement d'un passage public le long des rives du lac praticable en tout temps répond également à un intérêt public important.
b) L'offre faite par la recourante de démolir le mur jusqu'à une hauteur de trente centimètres et de lui donner l'aspect d'un cordon d'enrochement permettrait certes de rétablir l'esthétique des lieux, mais elle postulerait le maintien d'un élément de construction artificiel qui ne peut être légalisé par la voie d'une concession, sur un site dont le plan directeur des rives du lac Léman entend conserver intact le caractère naturel. En comparaison des intérêts publics décrits ci-dessus plaidant en faveur de la disparition intégrale de l'ouvrage, seul un intérêt privé particulièrement important pourrait s'opposer à la démolition intégrale de l'ouvrage. Tel pourrait notamment être le cas si la recourante était de bonne foi et que cette exigence l'exposait à des frais disproportionnés à l'intérêt public en cause. Ces conditions ne sont pas réunies en l'espèce. La société recourante ne pouvait en effet pas ignorer, pour avoir dû demander une telle autorisation pour la réalisation d'un corps mort et d'une passerelle, que l'autorisation du département était indispensable pour procéder aux travaux incriminés et qu'elle n'était pas accordée automatiquement. Elle a agi avec d'autant plus de légèreté qu'elle construisait sur le fonds d'autrui, ce qui suffit à exclure sa bonne foi. Enfin, si l'on déduit du montant de Fr. 12'000.-- indiqué dans le devis produit par la recourante les frais que la recourante a accepté d'engager pour l'enlèvement de la partie non contestée du mur (frais d'installation du chantier, transports des matériaux démolis, location des bennes de stockage, réfection et mise en ordre de la berge), le surcoût dû à l'enlèvement des fondations du mur reste relativement modéré. A titre de comparaison, on relèvera que le Tribunal fédéral a confirmé un ordre de démolition portant sur une somme de l'ordre de Fr. 100'000.-- (ATF non publié R. c/Lausanne, du 25 février 1992). Dans ces conditions, aucune raison ne s'oppose à la démolition intégrale de l'ouvrage.
c) Le rejet du recours sur ce point implique également l'évacuation des remblais mis en place derrière le mur et le reprofilage du terrain selon l'état antérieur, mesures auxquelles la recourante ne s'opposait d'ailleurs pas. La décision attaquée doit être confirmée sur ce point également. Le service intimé a exigé en remplacement du mur litigieux la mise en place d'un enrochement formé d'une rangée de blocs de granit d'un volume d'environ 200 litres par pièce enfouis partiellement dans le terrain naturel et ne dépassant pas le profil de la berge de plus de 30 centimètres. Cet aménagement peut également être maintenu en tant qu'il assure une continuité avec le muret en pierres sèches existant sur la parcelle voisine, propriété de Pierre Giavina. Dans la mesure où les éléments de l'enrochement en pierres sèches préexistant peuvent être récupérés sans dommage et qu'ils puissent effectivement assurer le rôle de protection contre l'érosion dévolu à l'enrochement exigé par le département, il pourra être renoncé à cette exigence. Si tel devait ne pas être le cas, cette exigence devra également être respectée. Moyennant cette précision, la décision attaquée doit être intégralement confirmée.
d) La société recourante a sollicité un délai de six mois pour s'exécuter. Un tel délai est manifestement exagéré s'agissant de travaux certes importants, mais qui ne présentent pas de difficultés techniques particulières. Un délai de deux mois dès la notification du présent arrêt sera imparti à la recourante pour procéder à la démolition du mur érigé sur le domaine public et à la remise en état des lieux dans la mesure décrite ci-dessus. A défaut d'une exécution dans ces délais, l'autorité sera fondée à procéder aux travaux par substitution.
3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours formé par la société Michel Delévaux SA. Vu l'issue du pourvoi, il sied de mettre un émolument de Fr. 2'000.-- à la charge de la recourante déboutée qui versera un montant de Fr. 1'500.- à la Municipalité d'Allaman à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 28 mars 1994 par le Service des eaux et de la protection de l'environnement est maintenue.
III. Un délai au 20 juin 1995 est imparti à la société Michel Delévaux SA pour se soumettre à l'ordre de démolition du 23 décembre 1993 sous menace des peines d'arrêts et d'amende prévues à l'art. 292 CPS.
IV. Un émolument de Fr. 2'000.- (deux milles francs) est mis à la charge de la société Michel Delévaux SA.
V. La société Michel Delévaux SA est la débitrice de la Commune d'Allaman d'un montant de Fr. 1'500.- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 avril 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :