CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 1995
sur le recours formé par les hoirs de Paul GILLIERON, dont le conseil est l'avocat Pierre Pache, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 7 février 1994 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, leur ordonnant de procéder à des travaux de remise en état, sur le territoire de la Commune de Cronay.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. B. Dufour et M. V. Pelet, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Le 28 mars 1952, le Conseil d'Etat a autorisé les trois enfants de Robert Decorges à utiliser comme force motrice les eaux de la Menthue, au lieu-dit "Au Moulin", sur le territoire de la Commune de Cronay; l'acte de concession Yverdon no 5 (ci-après concession) était valable du 1er janvier 1952 au 31 décembre 1991. Grâce à un barrage construit en 1889, il était prévu de dériver l'eau jusqu'à une usine puis de la restituer à la Menthue après usage; la redevance annuelle était fixée à 144 francs.
En date du 25 octobre 1955, la concession a été transférée à Paul Gilliéron, devenu propriétaire des lieux. Paul Gilliéron est décédé le 10 mars 1987, quelques mois après avoir cessé toute exploitation. En mars 1992, les parcelles dont il était propriétaire au lieu-dit "Le Moulin" ont été vendues; auparavant, soit le 16 octobre 1991, les hoirs de Paul Gilliéron avaient signé un engagement de prise en charge des éventuels frais de remise en état des lieux qui pourraient résulter de la fin de la concession.
B. Le 10 novembre 1992, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) a communiqué aux hoirs Gilliéron la liste des travaux de remise en état qu'il attendait d'eux, compte tenu de l'échéance de la concession. Les intéressés ne s'étant pas exécutés, le SEPE leur a notifié le 7 février 1994 une décision de remise en état : en substance, étaient ordonnés - avec délai d'exécution au 30 septembre 1994 - le cancellement du canal d'amenée, la reconstruction totale des fondations de l'aile droite du barrage, la consolidation des fondations existantes du solde du barrage, la reconstruction totale de la dalle horizontale et de la dalle verticale du dispositif de brise chute, et enfin le contrôle général du barrage et le colmatage de brèches éventuelles.
C. Par actes des 11/28 février 1994, les hoirs Gilliéron (à savoir Ginette Burkhard-Gilliéron, Denise, Marguerite et Roland Gilliéron) ont recouru : ils concluent, avec suite de frais et dépens, à la réforme de la décision du 7 février 1994 en ce sens qu'ils sont dispensés, totalement ou partiellement, de l'exécution des travaux ordonnés. Le SEPE propose le rejet du recours. Ont également été associés à la procédure le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature, la Conservation cantonale de la faune, le Service cantonal de l'aménagement du territoire, les municipalités de Cronay et de Donneloye, et enfin la Société vaudoise des pêcheurs en rivières : sans toujours prendre de conclusions formelles, la plupart soutiennent la décision attaquée.
Le tribunal a tenu séance le 5 juillet 1995, en présence de représentants des parties et intéressés; il a procédé à une visite des lieux. Tentée, la conciliation a échoué.
Considérant en droit:
1. Personne ne conteste la compétence du Tribunal administratif pour connaître du présent litige; il appartient toutefois à toute autorité saisie d'un recours de vérifier d'office sa compétence et, le cas échéant, de transmettre à l'autorité compétente les causes qui lui échappent (art. 6 al. 1er LJPA). A cet égard, la principale question qui se pose ici est celle de savoir si l'autorité intimée n'est pas en réalité le Conseil d'Etat, dont le SEPE n'aurait été que le délégataire; auquel cas le Tribunal administratif devrait décliner sa compétence (art. 4 al. 2 LJPA).
Il est vrai que la concession du 28 mars 1952 a été délivrée aux enfants de Robert Decorges par le Conseil d'Etat lui-même, sous la signature du président et du chancelier; à son art. 1er toutefois, la concession se réfère notamment aux dispositions de la loi fédérale du 22 décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LUFH), de la loi vaudoise du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eaux dépendant du domaine public (ci-après LVU) et du règlement du 17 juillet 1953 d'application de la LVU (ci-après RVU). Or, une analyse systématique de la LVU permet de se convaincre que le législateur de 1944 a entendu charger le Conseil d'Etat lui-même des actes de disposition du domaine public, par exemple de statuer sur les demandes de concession (art. 9 al. 2 LVU) ou les demandes de renouvellement de concession (art. 23 al. 1er LVU); en revanche, c'est bien au DTPAT (à l'époque Département des travaux publics) qu'il a directement confié certaines décisions d'exécution, comme en matière de mise en service (art. 12 LVU) ou encore de gestion de la fin d'une concession (art. 19 al. 1er LVU).
Autrement dit, en prenant la mesure attaquée (qui précisément se fonde sur l'art. 19 al. 1er LVU), le SEPE n'a pas agi au nom de l'autorité concédante : il a bel et bien fait usage d'une attribution qu'il tient du législateur. Comme de surcroît le droit cantonal n'habilite aucune autorité pour connaître des décisions prises dans ce domaine (art. 4 al. 1er LJPA), rien ne s'oppose à ce que le Tribunal administratif entre en matière.
2. La première question de fond qui se pose - ou tout au moins qui se posait, puisqu'en procédure les recourants se sont ralliés sur ce point à la position de l'autorité intimée touche au sort de la concession. En substance, les recourants avaient soutenu dans leur acte initial que, n'ayant pas requis le transfert de la concession au décès de Paul Gilliéron, ils n'étaient en réalité jamais devenus eux-mêmes concessionnaires; argument d'emblée contesté par le SEPE, à juste titre comme on va le voir.
L'art. 42 LUFH envisage le principe d'un transfert de concession; c'est d'ailleurs précisément dans ce cadre que, en 1955, Paul Gilliéron avait succédé aux enfants de Robert Decorges. Certes l'art. 46 RVU impose-t-il certaines formalités de transfert lorsque l'usine change de propriétaire par voie d'héritage (al. 1er) ou en cas d'acquisition à titre onéreux (al. 2). Mais il serait vain de vouloir déduire de cette prescription d'ordre la moindre conséquence de droit matériel : le sort d'une relation juridique fondée - dans l'intérêt de l'autorité concédante comme dans celui du concessionnaire - sur la durée, faisant naître d'importantes obligations réciproques, ne saurait évidemment dépendre d'une règle de nature purement formelle.
Le droit fédéral distingue plusieurs cas de fin d'une concession : il s'agira le plus souvent soit du rachat (art. 63 LUFH), soit de l'expiration (art. 64 lit. a LUFH), soit de la renonciation (art. 64 lit. b LUFH), soit encore de la caducité (art. 65 LUFH). Les recourants auraient éventuellement pu renoncer à la concession au décès de Paul Gilliéron (qui de son vivant avait déjà cessé d'exploiter), encore qu'un tel acte entraîne lui aussi certaines obligations réciproques (voir notamment art. 69 LUFH); mais ils n'en ont rien fait. Dans ces conditions, c'est par l'écoulement du temps (art. 64 lit. a LUFH) que la concession s'est éteinte le 31 décembre 1991. Au demeurant, il est significatif - sinon juridiquement décisif - de constater que, dans les faits, les recourants se sont bien comportés comme des concessionnaires après le décès de Paul Gilliéron : ils se sont acquittés de la redevance de 1987 à 1991 puis, en octobre 1991, se sont déclarés prêts à répondre d'éventuels frais de remise en état.
3. En réalité, la seule question qui divise les parties est celle des effets que déploie l'expiration de la concession. Les recourants contestent jusque dans son principe l'obligation qui leur est faite de remettre les lieux en état; pour sa part, le SEPE soutient que la légalité d'une telle mesure ne saurait se discuter.
a) L'art. 69 LUFH a la teneur suivante :
"1Si la concession prend fin par suite d'expiration sans faire retour à la communauté, ou par suite de caducité ou de renonciation, les installations établies sur le domaine privé restent la propriété du concessionnaire et les installations établies sur le domaine public deviennent la propriété de la communauté concédante. Demeurent réservées les dispositions contraires de la concession.
2Si les installations établies sur le domaine public continuent à être utilisées, la communauté payera une indemnité équitable au concessionnaire.
3Si le concessionnaire perd ses droits par suite de déchéance ou de renonciation, la communauté conserve la faculté de reprendre l'usine en vertu des dispositions de la concession sur le rachat ou le retour. Il sera tenu compte de l'exercice anticipé de ces droits."
Initialement, les recourants avaient invoqué de l'art. 69 al. 3 LUFH; ils ont toutefois été bien inspirés de renoncer à cet argument puisque la disposition en cause vise exclusivement la perte des droits du concessionnaire par suite de déchéance ou de renonciation, hypothèses non réalisées ici comme on l'a vu. Aujourd'hui en revanche, c'est de l'art. 69 al. 2 LUFH que les recourants tirent leur moyen principal : selon eux, dès lors que l'autorité intimée n'exige pas un démantèlement du barrage, l'installation continuerait en réalité à être utilisée en sorte que, loin de devoir financer des travaux de remise en état, ils pourraient au contraire prétendre à une indemnisation.
Mais l'argumentation des recourants ne résiste pas un instant à l'examen. Il est vrai que, au nom de plusieurs intérêts publics, le SEPE a imposé une remise en état des lieux plutôt qu'une suppression du barrage : outre la relative valeur historique acquis par l'ouvrage avec le temps et son intégration au paysage, il importait en effet d'éviter une érosion et une instabilisation des berges préjudiciables aux équipements et à la végétation, comme aussi de ménager la faune aquatique. On ne saurait toutefois tirer parti de cette solution - au demeurant conforme au principe de la proportionnalité, comme on le verra au considérant 4 ci-après - pour conclure à une poursuite de l'installation : en effet, comme toute production d'énergie hydraulique a d'ores et déjà cessé et qu'une reprise n'est pas envisagée, l'art. 69 al. 2 LUFH ne trouve nulle application, ce que relèvent avec pertinence l'autorité intimée, le Service de l'aménagement du territoire ainsi que la Municipalité de Cronay.
b) Aux termes de l'art. 66 LUFH, le concessionnaire dont les installations cessent d'être utilisées par suite de l'extinction de la concession est tenu d'exécuter les travaux nécessaires pour prévenir les dangers résultant de la cessation de l'exploitation. L'art. 19 al. 1er LVU dispose que le concessionnaire dont la concession s'éteint est tenu de canceler sa prise d'eau, de faire disparaître celles de ses installations sises sur le domaine public qui ont perdu toute utilité, et de remettre en bon état celles utiles à la conservation du cours d'eau qui doivent subsister, le tout conformément aux directions du département. Enfin, l'art. 59 RVU prévoit qu'à l'expiration de la concession, le concessionnaire doit remettre en bon état d'entretien tous les ouvrages et installations repris par l'Etat.
Ces différentes dispositions ne font que consacrer un principe très généralement admis, selon lequel le concessionnaire doit remettre les lieux en état lorsqu'une concession s'éteint, comme en l'espèce, par l'écoulement du temps (voir Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., ch. 1434; M. Hanhardt, "La concession de service public", thèse Lausanne, 1977, ch. 712). L'autorité intimée en a expressément fait application, et la légalité de la décision contestée ne fait aucun doute.
c) Le principal moyen invoqué par les recourants se révèle dès lors infondé.
4. Il reste à examiner la décision attaquée au regard du principe de la proportionnalité. Encore que, là encore, les recourants ne se plaignent plus d'une violation de cette règle; à juste titre, comme on va le voir.
a) Le Tribunal fédéral a précisé la signification du principe de proportionnalité en émettant une double exigence : d'une part, le moyen utilisé doit être propre à atteindre la fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés individuelles; d'autre part, le résultat recherché doit se relier raisonnablement aux limitations de libertés qu'il nécessite (ATF 113 Ia 362, 115 Ia 27).
b) A lire le devis établi en novembre 1994 par le bureau Perret-Gentil, Rey et associés SA, ingénieurs civils, à Yverdon-les-Bains, le coût total des travaux ordonnés par le SEPE se monterait à 93'000 francs; étant précisé que, de son côté, l'autorité intimée prendrait à sa charge la réfection des parties métalliques de l'ouvrage et des passerelles. Une telle somme n'apparaît pas excessive si l'on songe que, moyennant une modeste redevance, le concessionnaire a pu utiliser grâce au barrage les eaux publiques durant plus de trente ans. Au surplus, l'instruction a établi que la mesure critiquée serait certainement plus avantageuse qu'un démontage total ou même partiel, peut-être moins coûteux a priori, mais qui inéluctablement induirait aux abords de la rivière des bouleversements dont l'impact financier pourrait se révéler considérable : un ouvrage ancré à cet endroit depuis plus d'un siècle ne disparaîtrait pas sans de multiples conséquences, dont certaines n'apparaîtraient sans doute pas immédiatement. Soit encore dit à l'intention des recourants, qui se plaignent de la vétusté initiale et des conditions de réception de l'ouvrage, c'est apparemment sans réserve aucune que, en 1955, Paul Gilliéron avait repris la concession; au demeurant, visite des lieux faite, l'ouvrage en cause paraît avoir été quelque peu laissé à lui-même (voir art. 17 LVU et art. 42 al. 1er RVU), abstraction faite de travaux de réfection récents exigés par une crue de la Menthue survenue postérieurement à la décision attaquée.
c) En définitive, l'autorité intimée n'a pas violé le principe de la proportionnalité en ordonnant une remise en état des lieux plutôt qu'une démolition partielle ou qu'un démantèlement du barrage.
5. Comme le note à raison le Service de l'aménagement du territoire, il serait prématuré de vouloir d'ores et déjà définir à quel type d'enquête publique (art. 7 et ss LVU ou art. 103 et ss LATC) il y aura lieu, le moment venu, de soumettre les travaux projetés. Tout au plus peut-on relever à ce stade que, au regard des nombreux intérêts à prendre en considération ici, il ne faudra pas perdre de vue les exigences du principe de la coordination.
6. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du pourvoi. Le délai d'exécution imparti par le SEPE étant parvenu à échéance en cours de procédure, il y a lieu de le reporter au 31 août 1996 : il importe en effet que les travaux puissent avoir lieu à une période techniquement et écologiquement favorable.
Vu le sort du recours, il se justifie de mettre à la charge des recourants, solidairement entre eux, un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. Seule parmi les autorités ayant défendu la décision critiquée, la Municipalité de Cronay - appelée d'office en cause - a consulté un homme de loi : quand bien même elle n'a pas conclu à des dépens, il convient donc de lui en allouer, par 1'000 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est maintenue. Un nouveau délai au 31 août 1996 est imparti aux recourants pour s'y conformer.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants hoirs de Paul Gilliéron, solidairement entre eux.
IV. Les recourants hoirs de Paul Gilliéron, solidairement entre eux, verseront à la Commune de Cronay un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 31 octobre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)