Canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 17 octobre 1994
sur le recours interjeté par Gilbert et Bernard DEVAUD, à Chavannes-sur-Moudon, représentés par Me Patrice Girardet, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon, représentée par Georges Vuichoud, agent d'affaires breveté à Moudon, du 30 novembre 1993, accordant à Francis Bovet l'autorisation d'exploiter une fosse à purin construite sur la parcelle no 77 du cadastre communal pour le compte de son fils Gérald Bovet.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président J. Widmer, assesseur A. Matthey, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait :
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A. Gérald Bovet exploite avec l'aide de son père un domaine agricole de 18,6 hectares, dont 5,6 hectares en terres ouvertes et treize hectares en prairies destinées au pacage de la quarantaine de têtes de bétail qu'il détient actuellement. Son père, Francis Bovet, est propriétaire de la parcelle no 77 du cadastre de la Commune de Chavannes-sur-Moudon, au lieu dit "En la Croix". D'une surface de 25'779 mètres carrés, ce bien-fonds accueille le centre d'exploitation, composé de la maison d'habitation des exploitants (bâtiment ECA n° 119), du rural (bâtiment ECA n° 120) qui comprend notamment une étable et une chambre à lait, d'un silo en bois d'une capacité de 160 mètres cubes, d'un creux à purin et d'une fumière de 190 mètres carrés, le solde étant en nature de pré-champ. L'ensemble de ces bâtiments et installations est regroupé à proximité de la route cantonale reliant Moudon à Montêt-sur-Glâne.
Gilbert et Bernard Devaud sont copropriétaires de la parcelle voisine au nord, qui comporte un café-restaurant avec terrasse orientée à l'est, une remise-atelier et une seconde dépendance.
B. La parcelle des recourants est classée en zone commerciale du plan des zones de la Commune de Chavannes-sur-Moudon approuvé le 17 août 1988 par le Conseil d'Etat. La parcelle de Francis Bovet est classée pour sa partie bâtie en zone agricole et pour le solde en zone de site naturel d'intérêt général et scientifique.
C. Francis Bovet a déposé en date du 30 juin 1993 une demande de permis de construire une fosse à purin en aval du bâtiment ECA no 120, en lieu et place de l'ancien creux à purin. D'un diamètre extérieur de 10 mètres pour une profondeur de quatre mètres, l'ouvrage projeté devait s'inscrire dans la zone de site naturel d'intérêt général et scientifique. Le volume de la fosse à purin arrêté à 300 mètres cubes résultait d'un calcul fondé sur la production mensuelle de purin et d'eaux usées à évacuer en provenance de l'exploitation et la durée de stockage. Le projet a été mis en consultation auprès des services concernés de l'Etat qui ont délivré en date du 17 août 1993 les autorisations spéciales et autres décisions ressortissant à leur compétence. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a notamment entériné le projet en précisant que la fosse à purin litigieuse serait autorisée à recevoir le lisier d'étable, les jus provenant de l'aire à fumier, les eaux résiduaires de lavage de l'installation de traite directe et les eaux résiduaires provenant du lavage de la chambre à lait. Soumis à l'enquête publique du 16 juillet au 15 août 1993, le projet n'a suscité aucune opposition et la municipalité a délivré le permis de construire sollicité le 2 septembre 1993.
D. Par pli recommandé du 27 septembre 1993, Gilbert et Bernard Devaud ont invité la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon à vérifier si la fosse à purin avait été exécutée conformément aux plans d'enquête et, le cas échéant, à exiger de leur voisin qu'il soumette l'ouvrage à une enquête publique de régularisation. Ils sont également intervenus auprès du Service de l'aménagement du territoire en exprimant leur crainte que le volume supplémentaire de la fosse à purin ne soit utilisé pour stocker le purin en provenance de la porcherie industrielle que le frère de Francis Bovet exploite sur la commune voisine de Montet-sur-Glâne, avec les nuisances supplémentaires qu'engendrerait inévitablement ce trafic de purin pour leur établissement public.
La municipalité a mandaté l'ingénieur géomètre Pierre-André Nicod pour effectuer un contrôle d'implantation de la fosse à purin exécutée par Francis Bovet. Il ressort du contrôle effectué le 12 octobre 1993 que la fosse à purin présente un diamètre de douze mètres, pour un volume utile de 396 mètres cubes, dans une orientation décalée d'environ trois mètres au nord-ouest par rapport à l'implantation autorisée.
La municipalité a entendu les frères Devaud et les exploitants lors d'une séance de conciliation sur le contenu duquel les parties divergent. A la suite de cet entretien, elle a délivré à Francis Bovet le permis d'exploiter, assorti de la condition d'utilisation selon laquelle la fosse devait être réservée "au purin d'exploitation ECA no 119 et 120 et ses annexes". C'est contre cette décision, datée du 30 novembre 1993, qu'est dirigé le présent recours de Gilbert et Bernard Devaud, dont les moyens seront examinés plus loin dans la mesure utile.
E. A la demande des recourants, l'Office cantonal de l'environnement du canton de Fribourg a produit le dossier complet de la procédure qui l'a amené à délivrer à Robert Bovet l'autorisation d'exploiter une porcherie industrielle de 300 têtes de bétail sur la Commune de Montet. Il ressort de ces différentes pièces que, dans un premier temps, après avoir constaté que Robert Bovet ne disposait pas de fosse à purin suffisante pour stocker le purin provenant de sa porcherie, l'Office de la protection de l'environnement du canton de Fribourg lui a imparti en date du 23 juin 1993 un délai au 31 octobre 1993 pour diminuer son effectif de bétail de 300 à 30 unités. A titre de solution transitoire, Robert Bovet a proposé à l'office de stocker chez des agriculteurs disposant d'un volume de fosse libre suffisant l'excédent de lisier en provenance de son exploitation. C'est ainsi qu'il a passé le 1er septembre 1993 avec son neveu Gérald Bovet une convention aux termes de laquelle ce dernier s'engageait à transporter et à stocker le lisier provenant de la porcherie industrielle de son oncle à raison d'un volume utile de 160 mètres cubes moyennant le versement par Robert Bovet d'une somme de Fr. 6'000.-- correspondant à sa participation à la construction de la fosse à lisier aujourd'hui litigieuse, un volume de 90 mètres cubes étant par ailleurs directement épandu sur ses terres. Robert Bovet a également conclu des contrats de prise en charge d'engrais de ferme analogues avec d'autres agriculteurs de la région. Fondés sur ces faits nouveaux, l'Office de la protection de l'environnement a, sous diverses conditions, admis le principe du stockage du purin de la porcherie de Robert Bovet chez des agriculteurs ayant une réserve de volume de stockage et a délivré l'autorisation d'exploiter sollicitée.
F. Par décision du 25 janvier 1994, l'effet suspensif accordé provisoirement au recours a été partiellement levé en ce sens que les exploitants Francis et Gérald Bovet ont été autorisés à déverser dans la fosse litigieuse uniquement le purin provenant de leur exploitation, à l'exclusion du purin de la porcherie industrielle de Robert Bovet.
La Municipalité de Chavannes-sur-Moudon s'est déterminée le 28 janvier 1994 en concluant au rejet du recours. Francis et Gérald Bovet ont pris des conclusions semblables dans leurs déterminations du 25 février 1994. Ils font valoir en substance que la prise en charge du purin provenant de la porcherie de Robert Bovet n'aura lieu que durant la mauvaise saison, les déjections de porcs étant épandues le reste de l'année directement sur leurs champs; ils contestent de ce fait toute nuisance supplémentaire due au stockage de lisier porcin.
G. Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 mai 1994 à Chavannes-sur-Moudon en présence des recourants et de leur conseil, de Francis et Gérald Bovet, assistés de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV et des représentants de la municipalité, assistés de leur mandataire.
A cette occasion, les recourants ont produit un exemplaire des Instructions pratiques pour la protection des eaux dans l'agriculture édictées en décembre 1979 par le Service fédéral des améliorations foncières fixant à 300 mètres cubes le volume maximal admissible des fosses à purin en zone A de protection des eaux. Ils ont également versé au dossier une copie des Directives émises par le Département cantonal de protection des eaux le 1er avril 1979 précisant que "la pollution engendrée par le purin porcin est très dangereuse" et qu'"une porcherie ne peut pas être construite en zone sourcière exploitée ou exploitable". Enfin, ils ont produit une copie d'un bulletin de livraison des différents matériaux ayant servi à l'édification de la fosse litigieuse, daté du 2 septembre 1993, dont ils déduisent que les exploitants avaient déjà l'intention de réaliser la fosse à purin dans sa capacité actuelle lors de la délivrance du permis de construire.
Considère en droit :
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1. Les constructeurs dénient aux recourants la qualité pour recourir contre le permis d'exploiter qui leur a été délivré. Ils se fondent en ce sens sur une jurisprudence rendue par la Commission cantonale de recours en matière de constructions et publiée à la RDAF 1986, p. 189.
Selon ce prononcé, qui traduit la jurisprudence constante de la commission en la matière, "l'octroi d'un permis d'habiter - qu'aucune enquête publique ne précède - n'intéresse en principe pas les tiers, auxquels on ne doit reconnaître la qualité pour recourir qu'à titre exceptionnel, soit lorsqu'ils justifient d'un intérêt légitime perceptible suffisant. L'institution du permis d'habiter est en effet destinée à permettre à la municipalité de vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux conditions posées dans le permis de construire et que l'achèvement des travaux extérieurs et intérieurs assure la sécurité et la santé des habitants; elle permet ainsi à l'autorité d'intervenir contre le propriétaire qui n'aurait pas respecté les plans et les conditions posées par le permis de construire". Le Tribunal administratif a repris cette jurisprudence à son compte et a dénié la qualité pour recourir contre l'octroi d'un permis d'habiter à un propriétaire voisin qui entendait remettre en cause un projet sanctionné par un permis de construire dans sa conception du stationnement et son affectation (arrêt AC 6975, du 2 juin 1993).
Dans le cas particulier, les recourants s'en prennent essentiellement à l'augmentation du volume utile de la fosse à purin par rapport aux plans d'enquête en tant qu'elle permettrait le stockage de purin de porc en provenance de l'exploitation de Robert Bovet, redoutant les nuisances accrues liées à une telle substance. Ils ont produit à cet égard une copie des directives émises par le Département cantonal de protection des eaux le 1er avril 1979 qui mettent en évidence le caractère plus prononcé des nuisances dues au lisier porcin qu'au lisier bovin. En leur qualité d'exploitants du café-restaurant situé à proximité de la construction litigieuse, les recourants démontrent un intérêt légitime perceptible suffisant pour attaquer une décision qui permettrait à leur sens une aggravation de l'utilisation autorisée de la fosse et des nuisances liées à une telle installation. Par conséquent, la qualité pour recourir contre l'octroi du permis d'exploiter la fosse à purin litigieuse doit leur être reconnue.
On peut d'ailleurs se demander si la qualité pour agir des frères Devaud ne devrait pas être examinée au regard de l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). En effet, les recourants pouvaient de bonne foi interpréter la délivrance du permis d'exploiter comme un refus de donner suite à la requête qu'ils avaient adressée à la municipalité tendant à la mise en oeuvre d'une enquête de régularisation, respectivement à la démolition de l'ouvrage. Dans cette mesure, la décision attaquée peut être assimilée à une décision négative susceptible d'un recours devant le Tribunal administratif au sens des art. 30 et 34 LJPA (cf Tribunal administratif, arrêt AC 92/418, du 24 septembre 1993). Les recourants se plaignent essentiellement des nuisances que le transport et le stockage de lisier porcin rendu possible par l'augmentation de la capacité de la fosse pourrait occasionner; ils possèdent dès lors, en leur qualité de voisins et d'exploitants d'un café-restaurant dont les clients pourraient être incommodés par les nuisances liées à cette installation, un intérêt spécial, direct et actuel à s'opposer à l'augmentation du volume de stockage de la fosse par rapport au permis de construire (art. 37 LJPA; RDAF 1992, 207). Pour cette raison également, la qualité pour agir des frères Devaud ne saurait être contestée.
2. Bernard et Gilbert Devaud concluent à titre principal à la démolition pure et simple de la fosse à purin exécutée par Francis Bovet pour le compte de son fils Gérald au motif qu'elle s'inscrirait dans une zone de site naturel d'intérêt général et scientifique inconstructible.
L'argumentation des recourants ne saurait être admise. Le projet initial a suivi une procédure parfaitement conforme aux exigences des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et des art. 68 ss du règlement d'application du 19 septembre 1986 dedite loi (RATC); en particulier, une enquête publique de vingt jours a été ouverte (art. 109 LATC), durant laquelle aucune opposition n'a été enregistrée. Quant au permis de construire du 2 septembre 1993, il n'a fait l'objet d'aucun recours. Dans ces conditions, il ne saurait être question de remettre aujourd'hui en cause le principe même du projet: toute autre solution porterait en effet une sérieuse atteinte au principe de la sécurité des relations juridiques et à celui de la force de chose décidée (v. notamment, Tribunal administratif, arrêt AC 94/087, du 28 juillet 1994; v. aussi B. Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., n° 1116 ss).
Le tribunal limitera donc son examen aux seules modifications du projet initial, à savoir l'augmentation en surface et en volume de la fosse à purin et la modification de son implantation à environ trois mètres de l'emplacement autorisé.
3. a) Sur le plan formel tout d'abord, force est de constater que les conditions extrêmement restrictives d'une dispense d'enquête publique au sens de l'art. 111 LATC n'étaient pas réunies ici. De par leur importance et au regard de la destination nouvelle à laquelle les exploitants entendaient affecter le volume supplémentaire de l'ouvrage, ces modifications nécessitaient à tout le moins l'ouverture d'une enquête publique complémentaire à teneur de l'art. 72b RATC. Cette inobservation des règles de police des constructions ne suffit toutefois pas encore à faire admettre les conclusions du recours, qui tendent à l'annulation du permis d'utiliser et à la mise en conformité de l'ouvrage contesté aux plans d'enquête. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet en principe pas d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1994, p. 54; 1992, p. 415; 1979, p. 231). Pour juger si des travaux réalisés sans enquête publique ou en non-conformité de plans régulièrement mis à l'enquête et approuvés par la municipalité sont conformes aux dispositions légales et réglementaires, il ne se justifie pas nécessairement de les soumettre après coup à une telle enquête, lorsque cette mesure apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts des tiers et n'est pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux (RDAF 1992, p. 488).
En l'occurrence, l'absence d'enquête n'a pas empêché les principaux intéressés de faire valoir leurs droits; les seuls voisins directs de l'installation sont intervenus par le dépôt du présent recours. Interpellé dans le cadre de la procédure d'opposition, le département compétent pour délivrer les autorisations hors des zones à bâtir n'a soulevé aucune objection au maintien de la fosse dans son implantation et son volume actuels. Certes, le Service des eaux et de la protection de l'environnement n'a pas été consulté dans le cadre de la procédure de recours alors même que l'utilisation de la capacité de la fosse aux fins de stocker du lisier porcin en provenance d'une tierce exploitation aurait été de nature à modifier de son préavis. Dans la mesure toutefois où, on le verra, la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon a assorti le permis d'exploiter à une condition d'utilisation limitant le stockage de la fosse litigieuse au seul purin de l'exploitation de Gérald Bovet, une telle autorisation paraît superflue. Pour le surplus, on ne saurait attendre d'une enquête publique qu'elle soulève d'autres questions que celles qui sont évoquées dans la présente procédure. Ainsi, tout en admettant le grief invoqué dans son principe, il convient de renoncer à l'ouverture d'une enquête a posteriori, vu l'absence d'intérêt actuel à une telle mesure.
b) Sur le fond, force est de constater que les modifications apportées en cours d'exécution à la fosse à purin ne contreviennent à aucune disposition légale ou réglementaire. D'une part, elles n'ont suscité aucune objection de la part du Service de l'aménagement du territoire et ne remettent pas en cause la conformité de l'ouvrage à la destination de la zone de site naturel d'intérêt général et scientifique qui a été reconnue dans la procédure d'autorisation de construire initiale. D'autre part, la présence d'une zone A de protection des eaux ne fait pas obstacle aux modifications apportées à la fosse à purin litigieuse. Renseignements pris, les Instructions pratiques pour la protection des eaux dans l'agriculture édictées en décembre 1979 par le Service fédéral des améliorations foncières, auxquelles se réfèrent les recourants pour s'opposer à l'augmentation du volume de la fosse, ont été modifiées en date du 31 octobre 1985 et fixent à 600 mètres cubes la capacité maximale des réservoirs destinés au stockage du purin, seuls les réservoirs à purin enterrés, constitués d'éléments préfabriqués, étant proscrits dans les secteurs A de protection des eaux. Dans le cas particulier, le volume utile de la fosse telle qu'elle est actuellement réalisée est de 396 mètres cubes, de sorte qu'elle respecte les dispositions des instructions précitées. Pour le surplus, aucun intérêt public n'exige que la fosse soit ramenée aux dimensions nécessitées par les seuls besoins de l'exploitation. Comme le relève à juste titre la Municipalité, le volume supplémentaire disponible par rapport à ce qui est nécessaire dans les conditions actuelles de l'exploitation permettra aux exploitants d'augmenter le volume de purin stocké et de mieux adapter la vidange de la fosse aux conditions météorologiques.
Quant à la crainte des nuisances générées par un stockage du lisier de porcs en provenance de la porcherie industrielle qu'exploite le frère de Francis Bovet sur la Commune voisine de Montet-sur-Glâne, elle n'est pas fondée. Sur ce dernier point, force est de constater que la décision attaquée donne entière satisfaction aux recourants en limitant l'utilisation de la fosse au seul purin de l'exploitation de Gérald Bovet. Ni Francis Bovet ni son fils Gérald n'ont formellement contesté dans le délai imparti à cet effet la condition d'utilisation assortissant le permis d'exploiter. Certes, ils ont paru comprendre cette condition d'utilisation en ce sens qu'elle ne ferait pas obstacle au stockage de purin porcin en provenance de l'exploitation de Robert Bovet. A tort, le permis d'exploiter est en effet parfaitement clair lorsqu'il réserve l'utilisation de la fosse au "purin d'exploitation ECA nos 119 et 120 et ses annexes". On ne saurait interpréter ce dernier terme en ce sens qu'il autoriserait l'apport du purin de porc en provenance de l'exploitation d'un tiers, mais il vise au contraire la fumière et le silo qui sont reliés à la fosse à purin sans pour autant faire partie intégrante de l'un ou l'autre des bâtiments ECA nos 119 et 120. Toute autre interprétation de la condition d'utilisation attachée au permis de construire irait d'ailleurs à l'encontre des exigences du département qui limitent l'utilisation de la fosse pour le stockage au lisier d'étable, aux jus provenant de l'aire à fumier, aux eaux résiduaires de lavage de l'installation de traite directe et aux eaux résiduaires provenant du lavage de la chambre à lait.
Pour le reste, point n'est besoin d'un long développement pour s'assurer que les nuisances supplémentaires que les recourants subiront du fait de l'augmentation du temps de stockage du purin bovin de l'exploitation de Gérald Bovet seront supportables. La fosse à purin est située à plus de quarante mètres de la terrasse du restaurant exploité par les recourants, dont elle est séparée et cachée par l'important volume du rural. En raison de la distance qui sépare l'ouvrage litigieux de la terrasse des recourants, les nuisances supplémentaires engendrées par le stockage accru de lisier de vaches seront imperceptibles pour les recourants même dans l'hypothèse d'un agrandissement éventuel du restaurant ou de l'édification d'une construction sur le solde de la parcelle. Comparées au coût qu'une telle opération représenterait, elles ne justifient en tous les cas pas un retour de la fosse dans son volume et son implantation autorisés.
c) Dans ces conditions, les modifications apportées en cours d'exécution à l'ouvrage initialement autorisé ne contreviennent à aucune disposition légale ou réglementaire et c'est avec raison que la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon a délivré le permis d'exploiter assorti de la condition d'utilisation selon laquelle la fosse sera réservée au seul purin de l'exploitation de Gérald Bovet.
4. Les considérants qui précèdent conduisent en conséquence au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il se justifie de mettre à la charge des recourants qui succombent un émolument que le tribunal arrête à Fr. 1'800.-- et une indemnité de Fr. 500.-- à titre de dépens, solidairement entre eux, en faveur de la Commune de Chavannes-sur-Moudon, assistée d'un mandataire professionnel. Le litige ayant pour origine une exécution de l'ouvrage non conforme aux plans d'enquête, il se justifie de ne pas allouer aux constructeurs les dépens qu'ils ont requis.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 30 novembre 1993 par la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon est maintenue.
III. Un émolument de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge des recourants Gilbert et Bernard Devaud, solidairement entre eux.
IV. Une somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est allouée à la Municipalité de Chavannes-sur-Moudon, à titre de dépens, à la charge des recourants Gilbert et Bernard Devaud, solidairement entre eux.
V. Il n'est pas alloué de dépens aux constructeurs.
fo/Lausanne, le 17 octobre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :