canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 22 février 1995
sur le recours interjeté par Christophe et Sylvie VON DER MUHLL, à Villars-sur-Ollon, représentés par l'avocat Maurice Von der Mühll, case postale 1509, 1001 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'OLLON du 20 octobre 1993 autorisant Frank et Martine DIEM à entreprendre des travaux sans enquête publique.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président P. Richard, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle V. Leemann, ad hoc,
constate en fait :
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A. Frank et Martine Diem sont copropriétaires, à Villars-sur-Ollon, au chemin du Collège, d'une parcelle de 272 mètres carrés cadastrée sous no 1725; un chalet dans lequel ils vivent, comptant deux niveaux habitables, y est implanté, légèrement en retrait de la limite de propriété ouest. Ce bien-fonds, qui présente grosso modo la forme d'un rectangle, jouxte d'autres propriétés privées, au nombre desquelles, immédiatement à l'ouest, figurent les parcelles nos 1727 (Eric Duc), ainsi que 1728 et 1733 (Christophe et Sylvie Von der Mühll). La parcelle no 1727 est occupée par un bûcher aménagé le long de la limite de propriété, en contrebas du chalet susmentionné; une annexe, implantée sur la parcelle no 1728, y est accolée. La parcelle no 1733 supporte quant à elle un chalet situé en décrochement latéral et en contrebas du bien-fonds no 1725; les époux Von der Mühll y vivent.
B. La parcelle no 1725 est comprise à l'intérieur du périmètre du plan d'extension partiel E.C.V.A. Les Ecovets-Chesières-Villars-Arveyes, adopté par le Conseil communal dans ses séances des 25 juin et 10 décembre 1982, et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. A teneur de ce plan, les lieux font partie de la zone de village B, plus particulièrement régie par les art. 7 à 11 du règlement (ci-après règlement E.C.V.A.) lié à ce plan.
C. Le 1er juillet 1993, Frank et Martine Diem ont requis de la municipalité l'autorisation de transformer et d'agrandir (création d'une véranda et d'une terrasse) le bâtiment existant sur la parcelle no 1725. Une cheminée devait également être aménagée à l'étage supérieur, dans le séjour. Transmis à la centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après CAMAC), le dossier d'enquête a été mis en consultation auprès du Service de la protection civile et du voyer du 3ème arrondissement à Aigle, qui ont fait part de leurs déterminations par courrier du 20 juillet 1993. Mis à l'enquête du 13 juillet au 2 août 1993, ce projet a suscité l'opposition de plusieurs propriétaires voisins. Par courrier recommandé du 18 août, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle avait décidé de refuser le permis de construire sollicité: elle considérait notamment que le projet ne respectait pas l'art. 8 du règlement E.C.V.A. relatif aux distances jusqu'aux limites de propriété. Cette décision n'a fait l'objet d'aucun recours.
D. Par courrier du 31 août 1993, Frank Diem s'est adressé à la municipalité : il l'informait qu'il avait l'intention d'exécuter divers travaux d'entretien, consistant à substituer à deux fenêtres en bois des fenêtres en "PVC", à remplacer certains radiateurs, à refaire la maçonnerie extérieure du bâtiment et à entreprendre des réfections dans une salle de bain; il était également prévu de poser une antenne parabolique en façade sud et d'installer un poêle suédois à l'étage, dans le séjour, moyennant création d'un canal d'évacuation vertical débouchant sur une cheminée située grosso modo au centre du pan sud de la toiture, légèrement en retrait de l'arête. Le 23 septembre 1993, la municipalité a octroyé le permis de construire sollicité.
Le 30 septembre 1993, Frank Diem a informé la municipalité que, pour des raisons de sécurité, le poêle suédois ne pouvait être installé à l'endroit initialement prévu. En conséquence, il transmettait deux plans figurant le nouvel emplacement de cet ouvrage et de son canal de cheminée prévus à une distance de l'ordre de 2 mètres au nord-ouest du premier, à proximité immédiate du faîte de la toiture.
Par courriers des 8 et 11 octobre 1993, plusieurs propriétaires du quartier, au nombre desquels Christophe et Sylvie Von der Mühll, se sont adressés à la municipalité : en substance, ils se plaignaient de ce que l'aménagement de la cheminée n'ait pas fait l'objet d'une enquête publique.
Par lettre du 20 octobre 1993, la municipalité a informé le constructeur qu'elle avait décidé d'approuver le plan complémentaire remis. Le même jour, la municipalité a informé les intervenants que, compte tenu de l'importance limitée des modifications envisagées par les époux Diem, elle avait octroyé, le 23 septembre, après examen détaillé du projet, un permis de construire sans mise à l'enquête, en application de l'art. 111 LATC.
E. Par acte du 1er novembre 1993, Christophe et Sylvie Von der Mühll ont déféré cette décision au Tribunal, concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à l'ouverture d'une enquête publique; en substance, ils soutiennent que les conditions mises à l'octroi d'une dispense d'enquête ne seraient pas réunies. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé une avance de frais de Fr. 1'500.-.
Les constructeurs et la municipalité ont procédé respectivement les 18 novembre et 2 décembre 1993, concluant tous deux, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Le Tribunal a tenu séance à Villars-sur-Ollon, le 27 avril 1994, en présence de la recourante Sylvie Von der Mühll, assistée de l'avocat Maurice Von der Mühll, qui représentait également le recourant Christophe Von der Mühll; pour la municipalité, de Michel Dätwyler et Michel Renaud, conseillers municipaux, accompagnés de Gilbert Lenoir, chef du bureau technique, et assistés de l'avocat Jacques Haldy; des constructeurs, Frank et Martine Diem, assistés de l'avocat Jean Anex. Le Tribunal a procédé à une visite des lieux, en présence des parties et intéressés. Tentée, la conciliation a échoué.
Considère en droit :
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1. La première question à résoudre est celle de savoir si l'ouverture d'une enquête publique s'imposait. Et dans l'affirmative si, faute d'avoir été exigée par l'autorité municipale, elle doit encore être ordonnée.
a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions (TA AC 91/252, du 17 juin 1993; AC 92/049, du 26 mars 1993; AC 91/198, du 7 septembre 1992). L'art. 111 LATC permet à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol ou du bâtiment ou à sa destination, et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (TA AC 91/237, du 22 octobre 1992).
b) Les travaux exécutés ont consisté entre autres à installer une antenne parabolique en façade sud et à aménager une cheminée en toiture : ils ont modifié de façon relativement sensible l'aspect extérieur du bâtiment. La création d'une cheminée en toiture peut par ailleurs soulever des problèmes relevant tant de la protection de l'environnement que de l'esthétique. Dans ces circonstances, il est incontestable que les conditions d'une dispense d'enquête n'étaient pas réunies.
Une telle constatation ne doit cependant pas nécessairement conduire à un refus du permis sollicité. La violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire ne permet pas à elle seule d'ordonner la suppression de travaux qui, s'ils avaient fait l'objet d'une demande en bonne et due forme, auraient dû être autorisés (RDAF 1992, p. 488 ss; 1979, p. 231 ss). Il ne se justifie pas non plus de les soumettre dans tous les cas à une enquête de régularisation : indépendamment des conditions d'application de l'art. 111 LATC, cette mesure ne s'impose pas lorsqu'elle apparaît inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'est pas susceptible d'apporter des éléments nouveaux. Tel est en particulier le cas lorsque les travaux sont achevés et visibles pour les tiers (RDAF 1992, p. 488 ss; 1978, p. 332 ss).
En l'espèce, les travaux réalisés sont clairement exposés à la vue de tous et l'absence d'enquête n'a pas empêché les intéressés de faire valoir leurs droits. On ne saurait d'autre part attendre d'une enquête publique qu'elle soulève d'autres questions que celles évoquées à la faveur de la présente procédure. Ce serait donc faire preuve d'un formalisme excessif que d'exiger a posteriori l'ouverture d'une enquête publique.
2. a) Aux termes de l'art. 12 de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair), quiconque entend construire une installation émettant des polluants atmosphériques doit fournir à l'autorité des renseignements sur la nature et la quantité des émissions, ainsi que sur les caractéristiques du rejet. Les recourants se plaignent de l'absence au dossier d'une déclaration des émissions.
Le but de ces prescriptions est de renseigner l'autorité sur le type de polluants atmosphériques émis par l'installation en cause. Dans le cas particulier, s'agissant d'un simple poêle suédois, dont la puissance est de surcroît nettement inférieure à 70 kW (entre 7 et 10 kW), la municipalité pouvait manifestement se dispenser d'exiger qu'une déclaration des émissions soit présentée et transmise pour examen au Service cantonal de lutte contre les nuisances. Au demeurant, le premier projet des constructeurs, qui prévoyait déjà la création d'un ouvrage de ce type et qui avait fait l'objet d'une synthèse de la CAMAC, n'avait pas non plus été soumis à l'examen de ce service.
b) Mais plus important pour les recourants paraît être le respect de l'art. 6 al. 2 Opair. Selon cette disposition, le rejet des émissions doit en général s'effectuer au-dessus des toits, par une cheminée ou un conduit d'évacuation. Le but de cette norme est d'ordre préventif : il s'agit d'éviter des immissions excessives autour des bâtiments par une trop grande concentration d'émanations qui ne pourraient s'échapper librement dans l'air. A cet égard, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a édicté le 15 décembre 1989 des recommandations sur la hauteur minimale des cheminées sur toit. Celles-ci prévoient notamment que, sur les toits à deux pans, les cheminées seront autant que possible placées au faîte ou à proximité immédiate du faîte (ch. 23) et que, s'agissant de petites installations de chauffage alimentées au bois, dont la puissance calorifique n'est pas supérieure à 70 kW, l'orifice de la cheminée doit dépasser de 0,5 mètre au moins la partie la plus élevée du bâtiment (ch. 31 et 32).
Le Tribunal a pu constater, à l'occasion de la visite des lieux, que ces recommandations sont respectées par l'installation incriminée: la cheminée en cause a en effet été aménagée à proximité du faîte de la toiture et dépasse manifestement ce dernier de 0,5 mètre à tout le moins. Or, on l'a dit, les prescriptions précitées tendent avant tout à éviter les immissions incommodantes ou nuisibles pour le voisinage. Si des immissions excessives devaient néanmoins être constatées lors du fonctionnement de l'ouvrage en cause, il appartiendrait à l'autorité compétente de prendre les mesures nécessaires.
c) Ainsi, ce grief se révèle mal fondé.
3. A l'audience, les recourants ont fait allusion à un éventuel risque d'incendie, qu'ils motivent par l'absence au dossier d'une autorisation spéciale émanant de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ci-après ECA).
Aux termes de l'art. 5 de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (ci-après LPI), l'ECA exerce les attributions qui sont conférées au Département de la prévoyance sociale et des assurances par la LATC : c'est donc à l'ECA qu'il incombe de délivrer les autorisations spéciales requises par l'art. 120 LATC. Or l'installation incriminée, qui consiste en une cheminée reliée à un poêle suédois, ne fait pas partie des ouvrages ou installations qui doivent faire l'objet d'une autorisation spéciale cantonale. Au demeurant, le premier projet des constructeurs, qui prévoyait lui aussi la création d'une cheminée et qui avait fait l'objet d'une synthèse de la CAMAC, n'avait pas non plus été soumis à l'ECA.
C'est à la municipalité, qui peut recourir aux services du maître ramoneur officiel, qu'il appartient de veiller au respect de la législation destinée à prévenir les dangers d'incendie (art. 6 LPI; art. 4 du règlement d'application de la LPI du 28 septembre 1990). Le constructeur a affirmé, à l'audience, qu'un ramoneur était venu contrôler les lieux et qu'il avait constaté que les travaux étaient conformes aux règles de l'art : le Tribunal n'a aucune raison d'en douter. D'ailleurs, à ce défaut, la municipalité et l'ECA en auraient été avisés et des mesures adéquates ordonnées (voir art. 14 du règlement d'application de la LPI).
Pour le surplus, si tant est que les recourants aient qualité pour invoquer une éventuelle violation des prescriptions sur la protection contre les incendies, on aurait pu attendre d'eux qu'ils développent quelque peu ce grief, plutôt que de se contenter d'évoquer le risque d'incendie in abstracto à l'audience. Quoi qu'il en soit, ce moyen doit être écarté, en tant que recevable.
4. En réalité, les recourants critiquent essentiellement l'ouvrage litigieux sous l'angle de l'esthétique. La municipalité estime cependant qu'ils n'auraient pas qualité pour soulever ce grief.
a) Fidèle à sa jurisprudence en matière de qualité pour agir, l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions avait pour pratique constante d'entrer en matière sur tous les moyens soulevés par un tiers, pour autant que celui-ci soit propriétaire foncier ou titulaire d'un droit réel sur le territoire communal et, bien sûr, que les griefs invoqués aient trait à la police des constructions (voir Droit vaudois de la construction, 2ème édition, Payot Lausanne, 1994, note 1.1 ad art. 37 LJPA). Pour sa part, le Tribunal administratif exige du tiers recourant qu'il justifie à tout le moins d'un intérêt digne de protection (RDAF 1992, 207); à la faveur de la présente cause, le tribunal entend examiner si, à lui seul, un simple intérêt de fait suffit pour pouvoir utilement se plaindre de la violation des prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des constructions.
b) L'art. 37 LJPA a la teneur suivante :
"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir;
b) les dispositions du droit fédéral".
En vertu de l'art. 33 al. 2 LAT, le droit cantonal prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la loi fédérale sur l'aménagement du territoire ainsi que sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution; aux termes de l'art. 33 al. 3 lit. a LAT, la qualité pour recourir doit alors être reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (art. 103 OJ). Dans un arrêt récent (ATF 118 Ib 26 consid. 4b), le Tribunal fédéral a précisé la notion de "dispositions d'exécution" au sens de l'art. 33 al. 2 LAT : il s'agit des prescriptions en matière de construction qui donnent un contenu concret à la réglementation des zones notamment, en règle générale, des normes sur le volume et la densité des constructions, sur les distances à observer entre les bâtiments et les limites de propriété, sur le type de bâtiments - mais cette notion ne recouvre pas, selon l'arrêt précité, les normes techniques concernant la sécurité, la salubrité ou la solidité des constructions ou les prescriptions sur la protection contre l'incendie, l'esthétique, l'aménagement des locaux ou encore la sécurité du trafic. Lorsqu'une autorité applique de telles règles, le droit fédéral ne pose pas d'exigences particulières quant à la définition de la qualité pour recourir devant la juridiction cantonale; la réserve de l'art. 37 al. 2 lit. b LJPA - en relation avec les art. 33 LAT et 2 disp. trans. Cst. n'entre alors pas en considération.
Il résulte de ce qui précède que, pour pouvoir utilement se plaindre d'une violation des dispositions régissant l'esthétique des constructions, il faut justifier d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA. Or, au même titre que celles régissant par exemple la protection de la nature, des monuments et des sites (voir RDAF 1994, 48), les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des constructions ont été instituées dans l'intérêt public (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume II, p. 710), dont seules les autorités sont les gardiennes : autrement dit, un propriétaire voisin - fût-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur champ de protection.
c) Force est donc de déclarer ce moyen de recours irrecevable, pour défaut de légitimation active. Soit dit par surabondance, le tribunal n'aurait sans doute même pas admis ici l'existence d'un simple intérêt de fait : en effet, de l'aveu même des recourants, l'installation litigieuse est absolument invisible depuis leur bien-fonds, en sorte qu'ils ne seront pas atteints dans leurs droits.
5. En résumé, le recours doit être rejeté en tant que recevable. En application de l'art. 55 LJPA, il convient de mettre un émolument de justice à la charge des recourants, qui succombent. De même, ceux-ci verseront des dépens à la municipalité et aux constructeurs, qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'hommes de loi.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté en tant que recevable.
II. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Christophe et Sylvie Von der Mühll, solidairement entre eux.
III. Christophe et Sylvie Von der Mühll sont les débiteurs solidaires de la Commune d'Ollon de la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
IV. Christophe et Sylvie Von der Mühll sont les débiteurs solidaires des constructeurs Frank et Martine Diem de la somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 22 février 1995
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :