CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 septembre 1996
sur le recours interjeté par la Société immobilière LES TATTES D'OIES NYON SA, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des finances du 27 janvier 1993 autorisant la Commune de Nyon à exproprier les terrains et les droits nécessaires à la constitution d'une servitude de passage public à pied, pour tous véhicules et toutes canalisations, dans le cadre de la réalisation du plan de quartier "Les Fontaines".
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; Mme D.-A. Thalmann et M. O. Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le 5 juillet 1989 le Conseil d'Etat du canton de Vaud a approuvé le plan de quartier "Les Fontaines" adopté par le Conseil communal de Nyon le 24 avril de la même année. Ce plan fixe le régime des constructions dans un vaste quadrilatère de plus de six hectares délimité au nord-ouest par la route de la Gravette (RC no 100c), au nord-est par le chemin de la Fontaine, au sud-est par le chemin d'Eysins et au sud-ouest par la route de Divonne (RC 11c). Il englobe onze parcelles privées, dont une propriété de la SI Les Tattes d'Oies SA (no 1522). Il prévoit notamment l'aménagement de voies de desserte internes débouchant sur le chemin de la Fontaine et le chemin d'Eysins, l'une perpendiculaire à ce dernier, l'autre longeant la route de la Gravette et le chemin de la Fontaine, en périphérie des espaces constructibles. Ces voies seraient entièrement implantées sur diverses parcelles privées comprises dans le périmètre du plan, dont celle de la SI Les Tattes d'Oies Nyon SA.
B. Du 4 avril au 6 mai 1992 la Commune de Nyon a mis à l'enquête publique un projet d'expropriation pour l'acquisition d'une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules, ainsi que pour toutes canalisations, en vue de la réalisation des voies de desserte prévues par le plan de quartier. Préalablement elle avait passé avec les propriétaires des diverses parcelles concernées, à l'exception de la SI Les Tattes d'Oies Nyon SA, une convention aux termes de laquelle ceux-ci s'engagent à constituer à titre gratuit en faveur de la Commune de Nyon la servitude de passage nécessaire à la réalisation des voies de desserte; ils s'engagent également à dédommager la commune de tous les frais qu'elle pourrait avoir à supporter au cas où une procédure d'expropriation serait nécessaire à la réalisation des voies de desserte sur l'une ou l'autre des parcelles, ainsi qu'à prendre en charge les frais de construction et d'entretien de ces voies.
L'enquête a suscité l'opposition de la SI Les Tattes d'Oies Nyon SA, dont la parcelle no 1522 serait traversée sur une surface de 224 mètres carrés par la servitude de passage à acquérir par voie d'expropriation. Par décision du 27 janvier 1993 le Département des finances a levé cette opposition et autorisé la Commune de Nyon "à exproprier les terrains et les droits nécessaires à l'exécution du projet mis à l'enquête publique pour la constitution d'une servitude de passage public à pied, pour tous véhicules et canalisations/plan de quartier "Les Fontaines"."
C. La SI Les Tattes d'Oies Nyon SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par déclaration du 12 février 1993, complétée par un mémoire motivé du 19 février 1993.
Dans ses observations du 1er mars 1993, le Service du cadastre et du registre foncier conclut implicitement au rejet du recours. Après une suspension de cause pour permettre aux parties de rechercher une solution transactionnelle, la Commune de Nyon a déposé ses observations le 26 octobre 1993, en concluant également au rejet du recours. A l'issue d'une séance d'audition préalable tenue à Lausanne le 20 avril 1994, la procédure a de nouveau été suspendue jusqu'au 30 juin 1994. A la requête de la recourante, la commune a produit un plan indiquant l'état d'avancement des constructions dans le périmètre du plan de quartier "Les Fontaines". La recourante et la commune ont encore déposé d'ultimes écritures, respectivement les 11 janvier et 6 février 1995.
Les parties ayant renoncé à la fixation d'une audience publique, le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Datée du 27 janvier 1993, la décision attaquée a été communiquée à l'avocat de la SI Les Tattes d'Oies Nyon SA par pli recommandé du 2 février 1993. Le recours a ainsi été déposé, puis validé, dans les délais de dix et de vingt jours prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 (LJPA), dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996. Il est au surplus recevable en la forme.
2. Aux termes de l'art. 3 de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE), une expropriation ne peut être ordonnée qu'en application d'une loi prévoyant expressément ce mode d'acquisition. Tel est le cas de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR - RSV 7.4), dont l'art. 14 dispose que les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation. Selon la recourante, cette loi ne serait toutefois pas applicable, les voies de desserte prévues par le plan de quartier constituant selon elle des voies privées, et la commune agissant non pas dans l'intérêt public, mais dans celui des propriétaires signataires de la convention du 9 mars 1992. Cette opinion est erronée :
a) Les voies de desserte prévues par le plan de quartier "Les Fontaines" font incontestablement partie de l'équipement de la zone à bâtir, plus précisément de l'équipement de raccordement au sens de l'art. 4 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de logement (LCPL - RS 843), qui définit de manière plus détaillée que la LAT l'équipement pour les zones réservées à l'habitation, ainsi que la portée de l'obligation d'équiper. Selon l'art. 4 al. 1 LCPL, l'équipement général consiste à pourvoir une zone à bâtir des principaux éléments des installations d'équipement, en particulier des conduites d'eau et d'énergie et des canalisations d'égout, ainsi que des routes et chemins desservant directement la zone à équiper; selon l'alinéa 2, l'équipement de raccordement relie les divers biens-fonds aux éléments principaux des installations d'équipement, y compris les routes de quartier et les canalisations publiques. Tant l'équipement général que l'équipement de raccordement doivent être réalisés par les collectivités publiques (art. 5 al. 2 LCPL; art. 19 al. 2 LAT). On se trouve donc bien en présence de voies publiques. Le fait que tous les propriétaires concernés, à l'exception de la recourante, se soient engagés à céder gratuitement à la commune les droits nécessaires et à supporter les frais de construction et d'entretien des futures voies de desserte n'y change rien. Ni le droit fédéral, ni le droit cantonal ne s'opposent à ce que les frais de raccordement soient entièrement supportés par les propriétaires fonciers concernés (art. 6 al. 2 LCPL; art. 19 al. 3 LAT; art. 50 LATC). L'art. 1 al. 1 de l'ordonnance relative à la LCPL dispose d'ailleurs que l'ensemble des propriétaires fonciers doivent supporter au moins le 70 % des frais de l'équipement de raccordement. L'art. 50 LATC rappelle quant à lui, à son alinéa 1, l'obligation faite aux propriétaires de contribuer aux frais d'équipement, tout en précisant qu'ils doivent en outre assumer les frais d'équipement de leurs parcelles jusqu'au point de raccordement avec les équipements publics (al. 2).
b) D'autre part le fait que la commune n'acquiert pas la propriété du terrain sur lequel les voies de desserte doivent être édifiées, mais seulement une servitude personnelle de passage public, ne fait pas obstacle à l'application de la loi sur les routes. Tout d'abord l'art. 1er al. 1 de cette loi, lorsqu'il dispose qu'elle régit les "routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal", ne signifie pas que la route doit être préalablement cadastrée au domaine public, ni même nécessairement destinée à l'être un jour. L'affectation de l'ouvrage au domaine public n'implique pas obligatoirement l'acquisition de la propriété du sol par la collectivité publique concernée; celle-ci peut se contenter selon les cas d'un droit réel restreint, telle qu'une servitude personnelle (v. Grisel, Traité de droit administratif, p. 529-530; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, ch. 3.2.1, p. 270). L'opinion contraire de M. Denis Piotet (v. Le droit privé vaudois de la propriété foncière, no 417, p. 252, et no 487, p. 287) résultait d'une interprétation littérale de l'art. 1er de la loi du 25 mai 1964 sur les routes; elle n'est plus en accord avec l'art. 1er de la loi actuelle, dont le second alinéa étend expressément le champ d'application aux servitudes de passage public et aux sentiers publics. Il ne fait ainsi pas de doute que les voies de desserte prévues sont régies par la loi sur les routes.
3. La dévestiture de terrains à bâtir représente une tâche d'intérêt public, quand bien même elle favorise également les intérêts privés des propriétaires riverains, pour autant que ceux-ci n'apparaissent pas prépondérants (ATF 88 I 252-253). Lors de la construction de routes, l'intérêt public reste en général prédominant aussi longtemps qu'il s'agit de raccorder plusieurs fonds ou de créer un plus grand nombre d'habitations ou de lieux de travail (ATF 90 I 322 = JT 1965 I 508). Si l'on ne saurait reconnaître le caractère d'intérêt public - propre à justifier l'octroi du droit d'expropriation - à un projet de transformation d'une voie privée en une route publique qui ne desservirait que deux parcelles, il n'en va en revanche pas de même lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de desservir tout un quartier (cf. ATF 114 Ia 341). La réalisation des voies de circulation internes prévue par le plan de quartier "Les Fontaines" est un élément primordial de l'équipement de ce secteur. A ce titre il représente à l'évidence une tâche d'intérêt public; il constitue même - comme on l'a vu plus haut - une obligation pour la commune.
L'argument selon lequel la procédure d'expropriation serait prématurée, compte tenu de l'échelonnement des constructions prévues par le plan de quartier, est en outre sans pertinence : la "circulation périphérique interne" doit être réalisée simultanément avec les bâtiments de la première étape (v. art. 4 du règlement du plan de quartier).
On observera en outre, sous l'angle du principe de la proportionnalité, que la servitude de passage objet de la procédure d'expropriation n'occasionnera à la recourante aucune restriction de ses droits de bâtir qui ne résulterait pas déjà du plan de quartier.
4. La recourante prétend que si la loi sur les routes est applicable - ce qui est le cas, ainsi qu'on vient de le voir - l'enquête publique relative à l'expropriation ne pouvait pas avoir lieu avant celle exigée par l'art. 13 LR pour le projet de construction routière lui-même. Cet argument n'est pas fondé. L'art. 14 ch. 2 LE dispose certes que le projet désigne "le but et l'objet de l'expropriation, au moyen d'un plan parcellaire dressé à l'échelle du plan cadastral et précisant les emprises, et le cas échéant d'un plan des travaux avec les profils en long et en travers nécessaires". Elle ne contraint toutefois pas l'expropriant à mettre dans tous les cas les plans des travaux à l'enquête avant l'expropriation ou en même temps qu'elle. Comme le rappelait le Conseil d'Etat dans son exposé des motifs et projet de nouvelle loi sur les routes, "[l]a juxtaposition des procédures d'expropriation et d'enquête publique sur le projet est rarement concevable. [...] Une solution souple et aussi efficace que possible du point de vue de l'intérêt public et des particuliers doit être recherchée de cas en cas, selon les situations existantes et les problèmes spécifiques qu'elles soulèvent" (BGC aut. 1991, p. 745). L'art. 14 al. 2 LR précise d'ailleurs que les expropriations nécessaires à la réalisation de l'ouvrage font l'objet d'une procédure distincte. L'essentiel est que le projet soit défini avec suffisamment de précision pour que sa justification et son emprise puissent être correctement appréciés au stade de la déclaration d'intérêt public. Tel est le cas ici. Le plan de quartier du 5 juillet 1989 définit de manière précise le tracé et la largeur (5 mètres 50) des routes de desserte. Même s'il ne figure pas séparément la voie de circulation et les surfaces de parking y attenantes, il ne laisse pratiquement aucune marge pour un éventuel déplacement de l'assiette de la chaussée. Quant au plan mis à l'enquête dans le cadre de la procédure d'expropriation, il est rigoureusement conforme au plan de quartier et fixe de manière précise l'assiette de la servitude de passage à constituer. On ne voit pas ce qu'un plan de construction routière, comportant des profils en long et en travers, aurait apporté à la recourante, qui était parfaitement en mesure de mesurer l'atteinte qui risque d'être portée à son droit de propriété et de défendre ses intérêts en l'état actuel du dossier.
5. La recourante objecte enfin que l'enquête en vue de l'expropriation serait viciée dès lors que le tableau des terrains et des droits à exproprier ne mentionnait pas, pour chacune des parcelles, les surfaces pouvant être grevées de la servitude de passage. Toutefois, comme l'a relevé la municipalité dans ses observations au Département des finances, il ne s'agit pas en l'espèce d'une expropriation partielle de terrain, ce qui aurait effectivement impliqué l'indication aussi précise que possible des surfaces expropriées (art. 14 ch. 3 LE), mais seulement de constituer par le biais de l'expropriation une servitude personnelle de passage. L'inscription d'un tel droit réel restreint ne suppose pas que la surface grevée soit chiffrée dans l'acte constitutif; elle peut parfaitement résulter du simple renvoi à un plan. Il n'en va pas autrement lorsque la constitution du droit résulte d'une expropriation.
6. Conformément à l'art. 55 LJPA il y a lieu de mettre à la charge de la recourante déboutée un émolument de justice, ainsi que les dépens alloués à la Commune de Nyon, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des finances du 27 janvier 1993 autorisant la Commune de Nyon à exproprier les droits nécessaires à l'exécution du projet mis à l'enquête publique pour la constitution d'une servitude de passage public à pied, pour tous véhicules et canalisations, dans le cadre du plan de quartier "Les Fontaines", est confirmée.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Société immobilière Les Tattes d'Oies Nyon SA.
IV. La Société immobilière Les Tattes d'Oies Nyon SA versera à la Commune de Nyon une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 9 septembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.