canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 3 août 1994
sur le recours interjeté par Michel RIGHETTI, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne,
contre
1) la décision de la Municipalité d'Avenches, du 26 mai 1992, refusant le permis de construire pour l'aménagement d'un dépôt pour matériel d'entreprise sur sa parcelle no 1981;
2) la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, refusant l'autorisation spéciale nécessaire pour l'objet susmentionné.
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Statuant dans sa séance du 15 juin 1994,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge A. Chauvy, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
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A. Michel Righetti est propriétaire, à Avenches, d'une parcelle de 5102 mètres carrés cadastrée sous no 1981 et classée en zone agricole par le plan des zones communal approuvé le 15 octobre 1986 par le Conseil d'Etat. Ce bien-fonds est situé en bordure de la route cantonale Avenches-Oleyres qui le jouxte au sud; il est entouré de parcelles non bâties, à l'exception de celles cadastrées sous nos 2240 et 1282 qui touchent sa limite nord. La propriété Righetti supporte un important bâtiment, en nature de hangar-dépôt, construit en 1968 et occupant la partie est de la parcelle no 1981. Cette construction, d'une surface de l'ordre de 336 mètres carrés, a été réalisée en 1968; elle est utilisée actuellement comme halle de stockage par l'entreprise Michel Righetti SA, société de génie civil et de maçonnerie, qui a repris en 1987 les activités de la société Righetti et Facchinetti SA. Une aire aplanie et ballastée entoure une partie du hangar susmentionné; elle est utilisée également comme dépôt de matériel de chantier. Selon les dires de Michel Righetti, cette affectation remonte à la construction du hangar. Le reste de la parcelle, soit sa plus grande partie, situé à l'ouest du hangar et légèrement en amont de celui-ci, est constitué d'un pré sur lequel sont plantés quelques arbres fruitiers. Ce terrain est en outre occupé par divers matériaux, outils, voire machines de chantier, la plupart de ces objets étant regroupés à proximité de la route cantonale.
B. L'entreprise Michel Righetti SA a connu un essor réjouissant à la fin des années 1980, ce qui a eu pour conséquence que le hangar et le dépôt à ciel ouvert, constitué par la place ballastée, sont devenus trop exigus. Pour remédier à cette situation, l'entreprise a présenté à la municipalité, en date du 6 avril 1992, un projet d'extension de la surface de son dépôt extérieur. Selon les plans accompagnant la demande, le projet comporte deux étapes : la première consiste dans la création, à l'ouest du dépôt existant, d'une surface de stockage à ciel ouvert d'environ 1200 mètres carrés, le solde de la surface, plus à l'ouest, étant utilisé comme dépôt de terre végétale; la deuxième consiste dans le remplacement du dépôt de terre végétale par une nouvelle aire de stockage d'environ 600 mètres carrés.
L'enquête publique s'est déroulée du 24 avril au 13 mai 1992. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) ayant refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire (voir lettre de la CAMAC à la municipalité du 12 mai 1992), la municipalité s'est vue contrainte de refuser le permis sollicité. Elle a notifié sa décision, en même temps que celle du SAT, par envoi recommandé du 26 mai 1992.
C. C'est cette décision que Michel Righetti a déférée au Tribunal administratif par lettre du 3 juin 1992, complétée par un mémoire motivé déposé par son conseil, l'avocat Benoît Bovay, le 15 juin 1992. Dans cette écriture, le recourant soutient en substance que le projet doit être considéré comme une transformation partielle du dépôt existant et qu'il devrait être autorisé, à tout le moins pour ce qui est de la première étape, sur la base de l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT).
Le Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé par lettre du 15 juin 1992. Il soutient pour l'essentiel que le dépôt de matériel projeté représente une surface beaucoup trop importante pour pouvoir être admis au titre de transformation partielle. Il relève également que le projet porterait atteinte au caractère agricole du site et de ses abords.
La municipalité a transmis ses observations par lettre du 23 juin 1992. Elle ne se prononce pas sur le fond.
D. Une séance d'audition préalable s'est tenue le 21 octobre 1992, à Avenches, en présence du recourant, de deux représentants du SAT et du syndic de la commune. D'entente entre les parties, il a été décidé de suspendre l'instruction de la cause afin de permettre au recourant de présenter au SAT des plans détaillés figurant l'utilisation des espaces extérieurs et intérieurs, ce dans la perspective de la poursuite de pourparlers transactionnels.
E. Le 19 mars 1993, Michel Righetti a soumis au SAT le plan d'un projet réduit figurant une aire de stockage occupant une surface de 985 mètres carrés. En vain.
Au mois de janvier 1994, le recourant a adressé une nouvelle proposition transactionnelle au service compétent. Selon le plan établi à cet effet, daté du 11 janvier 1994, la surface supplémentaire de rangement à l'extérieur de la halle se limiterait à 445 mètres carrés. Le SAT a également jugé ce projet excessif.
F. Vu l'échec des pourparlers transactionnels, l'instruction de la cause a été reprise. Le Tribunal administratif a tenu séance le 15 juin 1994, à Avenches, en présence des parties et intéressés.
Le tribunal a procédé à une inspection locale au cours de laquelle Michel Righetti a expliqué que la surface ballastée entourant le dépôt avait été aménagée en 1968, en même temps que cette construction. Le syndic, M. Ginggen et le secrétaire municipal, M. Streit, ont confirmé cette version des faits en précisant qu'ils avaient de tout temps vu du matériel entreposé autour du hangar.
Le recourant a produit les deux plans (des 5 mars 1993 et 11 janvier 1994) figurant les projets réduits. Il a expressément requis le tribunal de statuer sur la variante réduite du 11 janvier 1994, cela à titre de conclusion subsidiaire. Le représentant du SAT s'y est opposé, faisant remarquer que la seule décision formelle attaquée était celle contenue dans le document de la CAMAC du 12 mai 1992.
Me Bovay a plaidé pour le recourant; M. Zürcher s'est exprimé au nom du service intimé et M. Ginggen au nom de la municipalité.
Considérant en droit :
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1. Le recourant requiert, à titre de conclusion subsidiaire, que le tribunal statue sur la variante faisant l'objet du plan du 11 janvier 1994 produit à l'audience. Cette demande ne saurait être accueillie favorablement. Le seul projet dont le tribunal est saisi est celui décrit dans les plans mis à l'enquête du 24 avril au 13 mai 1992. La décision consécutive à cette procédure est en effet la seule qui soit frappée d'un recours. Les autres variantes (plans du 5 mars 1993 et du 11 janvier 1994) ont été établies pendant la suspension de la procédure à des fins transactionnelles. Même si le SAT s'est déterminé clairement de manière négative sur ces variantes, elles n'ont ni été soumises à une procédure d'enquête ordinaire, ni fait l'objet d'une décision formelle du SAT, encore moins donné lieu à un recours de la part de Michel Righetti. Dès lors, conformément à ce qu'a soutenu le service intimé à l'audience, le tribunal ne peut formellement statuer que sur le projet initial et son dispositif ne peut porter que sur les décisions attaquées (décision municipale du 26 mai 1992 et décision du SAT contenue dans la lettre de la CAMAC du 12 mai 1992). A cet égard, le tribunal ne fait preuve d'aucun formalisme excessif, dans la mesure où la variante du 11 janvier 1994 est nettement différente du projet initial (v. dans le même sens, Tribunal administratif, arrêt AC 91/125 du 7 avril 1994, cons. 4). Au contraire, s'il admettait la requête du recourant formulée à l'audience, le tribunal n'échapperait certainement pas au grief d'éluder la procédure relevant de l'instance inférieure (dans ce sens, voir ATF non publié du 24 novembre 1993 en la cause dame Heinzen c/ Commune de Lutry, cons. 4, où le Tribunal fédéral a reproché au Tribunal administratif - qui avait constaté que les conditions matérielles de l'autorisation étaient remplies - de ne pas avoir retourné le dossier à l'instance inférieure pour qu'elle statue formellement).
Cela étant, par souci d'économie de procédure et pour répondre à la demande du recourant, le tribunal se prononcera sur le point de savoir si les conditions matérielles d'une autorisations seraient remplies s'agissant de la variante du 11 janvier 1994. Son avis ne pourra toutefois pas être compris dans le dispositif et il ne liera ni les parties, ni le tribunal.
2. Avant d'examiner le projet, il convient de clarifier certaines questions de fait et de définir le statut juridique de la construction et des aménagements existants.
Il ressort clairement du dossier produit par la municipalité à l'audience que l'autorisation donnée en 1968 pour le hangar ne portait que sur cette construction et non sur l'aire extérieure de stockage. Toutefois, Michel Righetti a expliqué à l'audience que la surface ballastée entourant le hangar avait été aménagée en 1968 déjà et qu'elle avait été utilisée pour l'entreposage de matériel. Cette version des faits a été confirmée par le syndic et le secrétaire municipal, et le représentant du SAT ne l'a finalement pas mise en cause. Le tribunal juge par conséquent qu'elle peut être considérée comme établie.
Si le hangar a été dûment autorisé, tel n'est pas le cas, on l'a vu, de l'aire de stockage à ciel ouvert située à proximité du bâtiment. Ce vice n'a toutefois qu'un caractère formel. En 1968, la Commune d'Avenches ne disposait pas de plan de zones et la parcelle no 1981 n'était pas colloquée en zone agricole. Il ne fait dès lors aucun doute qu'un dépôt de matériel était admissible à l'endroit en cause et que, si une autorisation avait été demandée à cette fin, elle aurait dû être délivrée. Dans l'intervalle, les édiles municipaux n'ont jamais formulé de remarques au propriétaire au sujet du matériel entreposé sur la place ballastée. Dans la mesure où cette situation dure depuis plus d'un quart de siècle, il faut considérer que le dépôt extérieur a été implicitement autorisé. Du point de vue juridique, la situation est donc la même que si ce dépôt avait fait l'objet d'une procédure d'autorisation régulière. Il va de soi qu'on ne pourrait tenir le même raisonnement s'il avait été aménagé après l'entrée en vigueur des règles sur la zone agricole.
3. Il n'est pas contesté que le projet du recourant est sans rapport avec une activité agricole. Il ne saurait donc être autorisé au bénéfice de l'art. 22 LAT et c'est exclusivement sur la base de l'art. 24 LAT qu'il convient de statuer. L'al. 1 de cette disposition n'entre pas en ligne de compte car le dépôt envisagé n'est pas imposé par sa destination à l'endroit incriminé. Reste l'art. 24 al. 2 LAT qui traite la question de l'admissibilité de travaux sur un bâtiment ou une installation devenu non conforme, à la suite de l'entrée en vigueur de la LAT, à l'affectation de la zone dans laquelle il se trouve. Cette disposition délègue aux cantons la faculté d'autoriser "la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire". Le législateur vaudois a fait usage de cette compétence en édictant l'art. 81 al. 4 LATC dont la teneur est la suivante :
"Le département peut autoriser la rénovation de constructions ou d'installations non conformes à l'affectation de la zone, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux sont compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Une transformation est partielle lorsqu'elle ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effet notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement."
Le projet litigieux peut être envisagé en principe comme une transformation partielle de l'état existant. Le service intimé l'a contesté dans sa détermination du 15 juillet 1992 en faisant valoir que la place de dépôt prévue est physiquement distincte du hangar existant. A tort, car le hangar et l'aire de stockage à ciel ouvert qui lui est attenante forment indiscutablement un tout fonctionnellement. Dès lors, le projet, qui se situe dans le prolongement de l'aire ballastée, peut sans doute être considéré comme une extension de l'état existant. La situation est donc différente du cas - cité par le service intimé - des piscines ou cabanons projetés en zone agricole.
La surface cumulée du hangar et du dépôt à ciel ouvert s'élève à environ 974 mètres carrés (environ 336 mètres carrés pour la halle et environ 638 mètres carrés pour la place ballastée). Si l'on ne prend en compte que la première étape du projet, l'extension envisagée représente environ 1200 mètres carrés. Il s'agit d'une surface largement supérieure à celle pouvant être admise au titre de transformation partielle selon l'art. 24 al. 2 LAT. De manière générale, la jurisprudence n'a jamais admis des agrandissements dépassant une proportion d'un tiers de la surface existante; elle a souvent été plus sévère pour tenir compte également de l'augmentation de volume, ainsi que des autres facteurs à prendre en considération en vertu des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC (aspect architectural, exigences majeures de l'aménagement du territoire; pour plusieurs exemples, voir Jean-Michel Henny, Rénovation, transformation et reconstruction d'installations ou de constructions hors de la zone à bâtir, in RDAF 1988, p. 377 ss, spéc. p. 384 ss). Pour le surplus, comme on le verra encore plus en détail ci-après, l'extension prévue se heurterait à des impératifs de protection du paysage.
4. Il résulte du plan du 11 janvier 1994 que la variante "légère" impliquerait un agrandissement de 445 mètres carrés. Comparé à la surface existante, de l'ordre de 974 mètres carrés, cet agrandissement dépasserait encore largement la proportion d'un tiers. Le problème ne se limite toutefois pas à une question de surface. En effet, même si le constructeur devait réduire encore sa dernière variante pour présenter un projet de l'ordre du tiers de la surface de 974 mètres carrés, le tribunal le refuserait également pour les motifs suivants.
Comme on l'a vu plus haut, l'art. 24 al. 2 LAT, repris en cela par l'art. 81 al. 4 LATC, n'impose pas qu'une restriction quantitative, mais postule également que la transformation partielle soit compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Ces exigences doivent être recherchées dans les buts et principes généraux de l'aménagement du territoire définis aux art. 1er et 3 LAT (ATF 112 Ib 119; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, note 18 ad art. 3). L'art. 1er al. 2 mentionne, parmi les buts que doit poursuivre l'aménagement du territoire, la protection de la forêt et du paysage (lit. a). Quant à l'art. 3, il définit les principes qui doivent régir un aménagement rationnel du territoire au sens de l'art. 22 quater Cst. Ces principes consistent, entre autres, dans le maintien de bonnes terres cultivables réservées à l'agriculture (al. 2 lit. a) et dans la préservation du paysage par une intégration optimale dans celui-ci des constructions et des installations (al. 2 lit. b). La protection découlant de l'art. 3 al. 2 lit. b LAT ne se limite pas aux paysages classés dans un inventaire, mais s'étend également aux paysages dont la beauté ou les particularités n'ont rien d'exceptionnel, mais dont l'équilibre risque d'être compromis par l'implantation malencontreuse de constructions ou d'installations (DFJP/OFAT, op. cit., note 29 ad art. 3, p. 96). Une construction ou une installation s'intègre au paysage si son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques, ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité.
La parcelle litigieuse domine la ville d'Avenches dont elle est distante d'environ un kilomètre; exception faite de quelques maisons implantées à l'est, elle est en pleine nature. Même si l'on fait abstraction des objets ou machines en tous genres qui jonchent de manière sauvage la partie herbeuse du bien-fonds du recourant, il n'est pas exagéré de considérer que le hangar et le dépôt extérieur de matériaux occupant l'aire ballastée forment une "tache" dans le paysage. S'il n'y a pas lieu de remettre en cause la situation acquise du recourant, il n'est en revanche pas souhaitable, du point de vue de la protection du paysage, que le dépôt à ciel ouvert soit agrandi. L'intérêt privé du recourant au maintien de son entreprise ne l'emporte pas sur cette considération. Celui-ci a d'ailleurs expliqué à l'audience que la variante du 11 janvier 1994 constituait l'extension minimale nécessaire pour une exploitation rationnelle de son entreprise. Par conséquent, si une autorisation pour une extension moindre lui était donnée, il y aurait tout lieu de craindre que la situation actuelle, concrétisée par des dépôts sauvages, ne se perpétue.
5. Vu ce qui précède, il convient encore d'ordonner l'évacuation des matériaux entreposés illicitement sur la parcelle du recourant. Même si l'autorité intimée n'a pas formellement statué sur ce point, le tribunal a cette compétence en vertu de l'art. 130 al. 3 LATC. Un délai de l'ordre de six mois paraissant raisonnable, le recourant devra évacuer les objets entreposés sur la partie herbeuse de son bien-fonds jusqu'au 31 décembre 1994.
6. En application de l'art. 55 LJPA, il sied de mettre un émolument de justice à la charge du recourant qui succombe.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté; la décision de la Municipalité d'Avenches du 26 mai 1992 et la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, contenue dans la synthèse de la CAMAC du 12 mai 1992, sont confirmées.
II. Ordre est donné à Michel Righetti d'évacuer tous les matériaux ou machines déposés sur la partie herbeuse de sa parcelle no 1981 du cadastre d'Avenches jusqu'au 31 décembre 1994.
III. Un émolument de justice de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge du recourant, Michel Righetti.
Lausanne, le 3 août 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).