canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
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du 29 juin 1993
sur le recours interjeté par Jacques MARDELLE, à Epalinges,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Inspecteur des forêts du 17e arrondissement, du 20 décembre 1991, lui impartissant un délai au 31 mars 1992 pour enlever une clôture située dans l'aire forestière.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président J.-J. Boy de la Tour, assesseur G. Matthey, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
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A. Jacques et Jacqueline Mardelle sont propriétaires de la parcelle no 1575 du cadastre de la Commune d'Epalinges. D'une surface totale de 1587 mètres carrés, ce bien-fonds comporte 287 mètres carrés en nature de forêt. Le 10 août 1981, Jacques Mardelle a obtenu l'autorisation de construire une villa familiale. A cette époque, il aurait clôturé la limite nord de sa parcelle comprise dans la surface boisée.
B. Par décision du 20 décembre 1991, l'Inspecteur des forêts du 17e arrondissement a imparti à Jacques Mardelle un délai au 31 mars 1992 pour démonter et évacuer hors forêt la clôture installée dans la forêt.
C. Le 29 décembre 1991, Jacques Mardelle a recouru contre cette décision. En substance, il relève qu'il a acheté cette surface forestière au prix du terrain à bâtir et que la clôture existe depuis plus de dix ans. Le Service des forêts et de la faune a produit ses observations le 28 février 1992; il conclut au rejet du recours. Son argumentation sera reprise plus loin, dans la mesure utile.
Le tribunal a tenu séance le 25 juin 1992 à Epalinges. Il a fait une visite des lieux en présence des parties et intéressés.
Considère en droit :
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1. a) La clôture litigieuse n'a pas fait l'objet d'une demande de permis de construire. En principe, lorsqu'une construction a été édifiée sans autorisation, sa conformité au droit s'apprécie - en vue d'une démolition éventuelle ou de la délivrance d'une autorisation a posteriori - non pas à la lumière du droit en vigueur au moment où l'autorité compétente fait cette appréciation, mais au moment où l'ouvrage a été exécuté ou au moment où il aurait normalement été statué sur la demande d'autorisation si celle-ci avait été régulièrement présentée. Le droit entré en vigueur dans l'intervalle est toutefois pris en considération s'il est plus favorable au propriétaire (ATF 104 Ib 303 consid. 5c; Claude Rouiller, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, rapport à la Société suisse des juristes, Bâle 1987, p. 339, publié in RDS 1987 II p. 339).
b) Le recourant a installé la clôture litigieuse en 1981. A cette époque la pose de clôtures en forêt était réglée, au niveau fédéral, par l'art. 699 du Code civil suisse (CCS) instaurant le principe du libre accès aux forêts et aux pâturages, par l'art. 31 de l'ancienne loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (LFor), abrogée le 1er janvier 1993, instaurant le principe de la conservation de l'aire forestière, ainsi que par l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération sur la police des forêts du 1er octobre 1965 (OFor), également abrogéele 1er janvier 1993. Sur le plan cantonal, c'est la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979, toujours en vigueur, qui régissait l'aménagement ou la construction d'installations dans l'aire forestière en précisant les compétences et la procédure à suivre.
c) La nouvelle loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), entrée en vigueur le 1er janvier 1993, consacre désormais à son art. 14 le principe du libre accès aux forêts (al. 1), des restrictions étant toutefois justifiées si la conservation des forêts ou un autre intérêt public, par exemple la protection de plantes ou d'animaux sauvages, l'exigent (al. 2). Tout en gardant sa portée sur le plan du droit privé, notamment en ce qui concerne la réglementation de l'usage local (message du Conseil fédéral, FF 1988 III p.182), la base légale de droit mixte existante (l'art. 699 CCS) se trouve renforcée par une base légale de droit public. Ainsi, la jurisprudence rendue en application de l'art 699 CCS et de la législation forestière fédérale abrogée (voir ci-dessous), conserve aujourd'hui toute sa validité. Le nouveau droit n'étant pas plus favorable au recourant, c'est la législation en vigueur au moment de l'installation de la clôture qui s'applique.
2. Le recourant requiert implicitement une autorisation a posteriori.
a) L'art. 699 CCS dispose que chacun a libre accès aux forêts et pâturages d'autrui et peut s'approprier baies, champignons et autres menus fruits sauvages, conformément à l'usage local, à moins que l'autorité compétente n'ait édicté, dans l'intérêt des cultures, des défenses spéciales limitées à certains fonds. L'art. 3 al 1 OFor précisait que la clôture de biens-fonds forestiers ou parties de ceux-ci n'était autorisée que dans l'intérêt de leur conservation (art. 31 LFor); les prescriptions du Code civil suisse relatives à l'accès aux forêts et pâturages (art. 699 CCS) étaient réservées. Quant à l'art. 5 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979, il reprend le principe selon lequel les forêts ne doivent pas être clôturées afin d'en garantir le libre accès. Cette disposition rappelle en outre que, exceptionnellement, le Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce (AIC) peut autoriser la clôture des forêts dans l'intérêt des cultures, conformément à l'art. 699 du Code civil.
Appelé à statuer sur un ordre d'enlèvement d'une clôture sise en forêt, le Tribunal fédéral a jugé que l'art. 3 al. 1 OFor constituait une base légale suffisante, dès lors qu'elle trouvait son fondement dans les dispositions des art. 699 CCS et 31 LFor; il a estimé que le libre accès aux forêts se justifiait par un intérêt public prépondérant par rapport aux intérêts privés du propriétaire foncier (ATF 105 Ib 273, consid. 2 b et e). La question de savoir si l'art. 699 CCS présentait des aspects de droit privé et de droit public a été laissée ouverte. Dans un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral a néanmoins confirmé une jurisprudence antérieure (ATF 96 I 102), considérant que l'art. 699 CCS constituait une règle de droit mixte, renfermant à la fois des prescriptions de droit privé et de droit public; le principe de libre accès aux forêts pouvait donc être imposé soit par la voie civile, soit par la voie administrative (ATF 106 Ib 47, consid. 4 a).
b) La pose de clôtures en forêt étant en principe interdite, reste à examiner si le service intimé pouvait accorder une dérogation dans l'intérêt de la conservation de la forêt au sens de l'art. 3 al. 1 OFor. Le recourant utilise la partie boisée de sa parcelle comme jardin d'agrément. Ni la conservation des forêts, ni aucun autre intérêt public ne permet que cette partie du bien-fonds soit clôturée. La conservation de la forêt exige au contraire la suppression de la clôture. En effet, même si le recourant n'a pas procédé à l'abattage d'arbres, l'inspection locale a permis de constater que les sous-bois et recrûs dans la partie clôturée étaient moins fournis par rapport à ceux de la forêt environnante. Il y a lieu de craindre que cette partie de la forêt soit condamnée à long terme, faute de pouvoir se régénérer et se développer normalement. Or, la législation forestière a précisément pour but principal d'assurer la pérennité de la forêt et de ses structures. L'intérêt du recourant de jouir en exclusivité de la partie boisée de sa parcelle constitue un intérêt purement privé qui ne peut pas primer sur les intérêts publics protégés par la législation forestière. C'est dès lors à juste titre que l'autorité intimée n'a pas envisagé une dérogation au principe de libre accès. L'édification d'une telle clôture était donc manifestement contraire au droit en vigueur à l'époque de son aménagement.
3. a) Le fait que l'installation litigieuse est illégale ne signifie pas encore qu'elle doive être automatiquement démolie. La question doit être examinée en application des principes de droit constitutionnel dont celui de la proportionnalité et celui de la protection de la bonne foi. C'est ainsi que le constructeur peut se voir dispenser de démolir l'ouvrage lorsque la violation est de peu d'importance ou lorsque la démolition n'est pas compatible avec l'intérêt public ou encore lorsque le constructeur a pu croire de bonne foi qu'il était autorisé à édifier l'ouvrage et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts publics prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6). Mais l'autorité doit en principe donner un poids prépondérant au rétablissement de la situation réglementaire pour assurer le respect des principes fondamentaux de l'égalité de traitement et de la légalité et n'attacher qu'une importance réduite au préjudice qui en résulterait le cas échéant pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 consid. 4 b).
b) N'ayant reçu aucune assurance de la part de l'autorité compétente, le recourant ne peut invoquer le principe de la bonne foi. En outre, la violation de la législation forestière, qui interdit les constructions ne servant pas à des fins forestières et garantit le libre accès aux forêts, ne saurait être considérée comme négligeable. L'autorité doit faire appliquer la règle interdisant la pose de clôtures à l'intérieur de l'aire forestière et elle était tenue de prendre les mesures nécessaires pour rétablir la situation réglementaire. N'étant pas privé de la jouissance de la partie boisée de sa parcelle, les inconvénients qui résulteront pour le recourant de la suppression de la clôture litigieuse ne sont pas très importants. Par surabondance, il sied de relever qu'en tolérant l'installation en cause le service intimé créerait un précédant dans une région où le "grignotage" des forêts (clôtures, cabanes etc.) a déjà tendance à s'installer, car la plupart des forêts privées sises sur le territoire de la Commune Epalinges se situe en lisière des zones à bâtir.
4. Le recourant est d'avis que le service intimé est déchu de son droit d'exiger l'enlèvement de la clôture litigieuse après avoir toléré son existence pendant plus de dix ans. Le Tribunal fédéral a fixé le délai de péremption du droit d'ordonner la démolition ou l'enlèvement d'une ouvrage non conforme au droit à trente ans, sous réserve du principe de la bonne foi, lorsque l'autorité qui est l'auteur de l'ordre n'est pas intervenue pendant de longues années alors qu'elle connaissait ou devait connaître la situation irrégulière (ATF 107 Ia 121; 105 Ib 265). Selon les explications données à l'audience par le représentant du service intimé, ce dernier repère les installations illégales en forêt au fur et à mesure des inspections locales qu'il effectue dans l'exécution de ses tâches. On ne peut exiger d'un service déjà surchargé de procéder au recensement et à la dénonciation systématiques des ouvrages non autorisés, alors qu'il a d'autres missions aussi importantes à accomplir. En l'espèce, l'autorité intimée est intervenue dès qu'elle a eu connaissance de l'existence de la clôture litigieuse et on ne saurait lui reprocher de ne pas avoir agi plus tôt.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La décision attaquée est confirmée, le délai fixé pour procéder à l'enlèvement de la clôture étant reporté au 31 octobre 1993. Un émolument de Fr. 500.- est mis à la charge du recourant (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée; un nouveau délai au 31 octobre 1993 est imparti au recourant pour enlever la clôture de la parcelle 1587 sise dans l'aire forestière.
II. Un émolument de Fr. 500.- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Jacques Mardelle.
mm/Lausanne, le 29 juin 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est adressé aux parties selon l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).