canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET du 2 septembre 1994
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Sur les recours formés le 2 mars et le 8 août 1990 par Wilfred PACCAUD, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lutry, du 21 février 1990, lui impartissant un délai au 31 mars 1990 pour procéder à la démolition d'un parking aménagé sans autorisation
et contre
la décision du Département des travaux public, de l'aménagement et des transports, du 12 juillet 1990, refusant de lui accorder l'autorisation spéciale requise par l'aménagement précité.
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Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président A. Matthey, assesseur J. Widmer, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
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A. Le recourant, Wilfred Paccaud, est propriétaire de la parcelle no 1553 sur le territoire de la Commune de Lutry, d'une surface de 2194 mètres carrés à proximité de l'extrémité sud-est du territoire communal, entre la voie ferroviaire du Simplon et la route du Lac (RC no 780). Cette parcelle comporte une petite bâtisse servant de garage, ainsi qu'un important bâtiment (ECA no 1526) composé de plusieurs éléments contigus, dont l'un à deux niveaux, qui longe la route cantonale sur près de 30 mètres. Ce dernier élément comprend un commerce de meubles, un logement à l'étage et divers locaux servant à l'exploitation d'une menuiserie.
Raymonde Heinzen est propriétaire de la parcelle no 1564, située du côté sud de la route cantonale no 780, à une trentaine de mètres du bien-fonds de M. Paccaud. Une villa s'y élève, implantée presque en bordure de la route cantonale et entourée d'un jardin donnant sur le lac.
B. La parcelle no 1553 était classée en zone G "sans affectation spéciale (vigne)" régie par le plan d'extension communal de Lutry approuvé par le Conseil d'Etat le 19 avril 1972 et par le règlement qui lui est lié (RPE), approuvé le 12 novembre 1976 et modifié le 31 mai 1978. Elle est aussi comprise dans le territoire viticole du plan de protection de Lavaux adopté par le Grand Conseil le 12 février 1979, en même temps que la loi qui l'accompagne (LPPL; RSV 6.8).
Un projet de classer ce bien-fonds ainsi que la parcelle no 1570 qui la jouxte à l'est en zone d'activités A, lors de l'adoption du nouveau plan général d'affectation mis à l'enquête en 1982, n'a pas été approuvé par le Conseil d'Etat. Le 25 novembre 1988, le Conseil d'Etat a admis partiellement une requête formée par Raymonde Heinzen contre le nouveau plan des zones et ordonné à la commune de classer ces deux parcelles en zone viticole. Dans sa séance du 7 octobre 1991, le Conseil communal a toutefois refusé de classer ces biens-fonds en zone viticole et confirmé sa décision de les maintenir dans la zone d'activités A. Le Conseil d'Etat n'a pas encore pris position jusqu'à ce jour sur cette décision.
C. En 1981, le recourant a procédé à divers aménagements non autorisés. En 1982, il a soumis à une enquête de régularisation la demande d'autorisation de construire deux couverts qu'il venait d'édifier le long de l'atelier et un abri à bois derrière le commerce de meubles; et demandé l'autorisation d'aménager trois places de parc non encore réalisées entre le bâtiment ECA no 1526 et la limite de propriété nord-ouest, sur une surface de 5,65 sur 3,3 mètres. Dans le cadre d'un recours interjeté par Wilfred Paccaud et Raymonde Heinzen contre l'ordre de démolition partiel de ces aménagements, la Commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après CCRC) a réformé la décision municipale en ce sens que les constructions devraient être démolies dans un délai de deux mois et l'aménagement du parking refusé (prononcé CCRC no 4355). Le Tribunal fédéral a confirmé cette décision par arrêt du 24 septembre 1984 rejetant le recours de droit public formé par Wilfred Paccaud.
Par lettre du 14 août 1989, la municipalité a averti le recourant que tous travaux de transformation ou de construction, si minimes soient-ils, devraient être soumis à une enquête publique.
En 1990, la municipalité a constaté que le recourant avait entrepris l'aménagement d'un parking le long de la limite de propriété nord-ouest, à nouveau sans autorisation; les travaux ont consisté à aplanir avec du tout-venant le terrain autour d'un chemin existant, après déblaiement de terre, en sorte de constituer une surface mesurant environ 6,20 mètres sur 13,80 mètres, d'un niveau légèrement plus bas que celui du bien-fonds avoisinant. Un muret de soutient a été construit dans l'angle nord-ouest/nord-est. L'aménagement ainsi réalisé permet le stationnement de trois voitures qui, auparavant, se parquaient à même le terrain; ce sont des places réservées aux employés. L'entreprise dispose pour le surplus de huit véhicules, y compris ceux de livraison, et de cinq places de parc devant le bâtiment ECA no 1526. Le 21 février 1990, la municipalité a dénoncé le recourant auprès du Préfet et l'a sommé de démolir la place de parc réalisée au nord-ouest, y compris les murs et murets.
Wilfred Paccaud a recouru auprès de la CCRC contre cette décision le 2 mars 1990 et a requis la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la demande de permis de construire qu'il entendait introduire. Le recours a été enregistré sous no 7012 et l'instruction a été suspendue.
En date du 12 mars 1990, le recourant a obtenu de Frédéric Chavan, propriétaire de la parcelle contiguë à l'ouest, une déclaration confirmant l'utilité du muret de soutien le long de sa propriété. Le 3 avril 1990, le recourant a soumis à la municipalité un dossier relatif à l'aménagement du parking litigieux en vue de l'ouverture d'une enquête publique. Celle-ci a eu lieu du 14 avril au 7 mai 1990.
Le 12 juillet 1990, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département), par le Service de l'aménagement du territoire, a refusé l'autorisation spéciale requise en application de l'art. 25 LAT et 34 LPPL. Wilfred Paccaud a recouru contre cette décision le 8 août 1990. Cette cause a été jointe à celle enregistrée sous no 7012.
D. Par lettre du 2 avril 1990, Raymonde Heinzen a manifesté son opposition à l'aménagement litigieux, considérant que celui-ci ne différait en rien de celui jugé non conforme par la CCRC dans son prononcé no 4355 et par le Tribunal fédéral le 24 septembre 1984.
Dans son mémoire du 4 septembre 1990, la municipalité a déclaré ne pas être opposée au parking litigieux, de surface modeste et destiné aux besoins d'un bâtiment en exploitation depuis plus de vingt ans.
Raymonde Heinzen a déposé des observations complémentaires le 22 octobre 1990, confirmant son point de vue.
Dans son mémoire complémentaire du 23 octobre 1990, la municipalité maintient en substance qu'elle n'est pour sa part pas opposée au parking en cause, mais déclare que son ordre de démolition doit être confirmé dans l'hypothèse où le recours contre la décision du département serait rejeté.
Le département a conclu au rejet du recours par déterminations du 19 octobre 1990.
Dès le 19 décembre 1990, l'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur la procédure de classement de la parcelle no 1553 en zone viticole.
Depuis le 1er juillet 1991, l'instruction de la cause a été reprise par le Tribunal administratif, en application de l'art. 62 LJPA. La suspension de la procédure a été maintenue jusqu'au 27 décembre 1993. Bien que la décision du Conseil d'Etat sur le statut à accorder à la parcelle en cause ne soit pas encore connue, le tribunal a décidé de clore l'instruction, le dossier étant ouvert depuis près de quatre ans.
Le département, la municipalité, le recourant et l'opposante, ont déposé d'ultimes observations respectivement le 13, 14 et 17 janvier 1994.
E. Le Tribunal administratif a tenu séance à Lutry, le 14 avril 1994, en présence du recourant Wilfred Paccaud, assisté de l'avocat Yves Hofstetter; de M. Robert Maurer, Chef du Service de l'aménagement du territoire, pour la municipalité; et de M. François Zürcher, juriste au Service cantonal de l'aménagement du territoire, pour le département TPAT. L'opposante, Raymonde Heinzen, a été dispensée de comparaître, ainsi que son conseil.
En cours d'audience, le recourant a réitéré sa requête de suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur la décision du Conseil d'Etat. La municipalité a adhéré à cette requête, tandis que le représentant du département s'en est remis à justice.
Le tribunal a rejeté cette requête.
Considère en droit :
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1. Le Tribunal administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA, arrêt TA GE R9 1150/91 du 30 octobre 1992). Le recourant auquel on refuse un permis de construire a incontestablement qualité pour agir contre des décisions de la municipalité et du département. Cette question est en revanche moins évidente pour Raymonde Heinzen également intervenue dans la procédure en tant qu'opposante.
a) La LJPA ne définit pas le cercle des personnes ayant qualité de partie. Selon la jurisprudence, les tiers intervenants qui ont fait opposition dans l'enquête publique et auxquels l'autorité intimée a donné satisfaction en refusant l'autorisation de construire sollicitée peuvent avoir qualité de partie (RDAF 1981, p. 154; TA AC 92/247, du 5 avril 1993); cette qualité ne leur est toutefois reconnue que dans la mesure où ils auraient eu vocation pour recourir en vertu de l'art. 37 LJPA en cas d'octroi du permis de construire litigieux. Cela conduit à examiner si les intervenants ont qualité pour agir selon les mêmes critères que ceux posés pour interjeter un recours.
A teneur de l'art. 37 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA).
L'intervenante invoque essentiellement la non-conformité du parking litigieux avec l'affectation de la zone, dont le statut n'a pas été modifié depuis l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 septembre 1984. Un tel grief doit être examiné par le Tribunal administratif sur la base des même critères que ceux relatifs au recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Les règles donnant un contenu concret à la planification telles celles qui fixent la destination des constructions sont en effet assimilées à des dispositions d'exécution de la LAT pour lesquelles la qualité pour recourir sur le plan cantonal doit être reconnue dans les même limites que celles fixées par l'art. 103 OJ (art. 33 al. 2 LAT; ATF 118 Ib 31 c. 4b; TA, arrêt AC 92/192 du 5 mars 1993). Pour qu'un particulier puisse se prévaloir de sa qualité pour recourir sur la base de l'art. 103 lit.a OJ, il faut qu'il soit atteint par la décision attaquée et ait un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais lorsque la décision attaquée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b).
La création du parking litigieux est invisible depuis la propriété de l'intervenante. Elle n'est pas non plus de nature à modifier sensiblement l'exploitation de la menuiserie, ni à occasionner des nuisances perceptibles pour l'intervenante, séparée de la parcelle du recourant par une route cantonale bruyante. Raymonde Heinzen n'est par conséquent pas plus touchée que quiconque par l'aménagement entrepris. Sur la base de ces considérations son intervention est partant irrecevable (voir dans ce sens également TA AC 93/144, cons. 1).
b) L'intervention de Raymonde Heinzen remonte cependant à 1990, époque à laquelle la Commission de recours en matière de constructions était compétente pour statuer et dont la jurisprudence, plus libérale, admettait la qualité pour agir d'un propriétaire voisin indépendamment des critères retenus ci-dessus, en partant de l'idée qu'il était fondé à faire vérifier le respect de la réglementation à laquelle son propre fonds était soumis sur l'ensemble du territoire communal (voir la jurisprudence citée in RDAF 1992, 207, sp. 208). En fonction cette jurisprudence, Raymonde Heinzen avait la qualité pour agir, celle-ci ne lui ayant d'ailleurs pas été contestée dans le prononcé no 4355. Depuis lors, le dossier a été repris par le Tribunal administratif, et bien que la jurisprudence plus restrictive qu'il a développée ait été publiée (RDAF 1992, 207 ss), il faut admettre qu'on ne saurait l'opposer à l'intervenante, en l'espèce, à défaut d'avertissement préalable en cours de procédure. La recevabilité de l'intervention doit par conséquent être admise pour ces motifs.
2. En cours d'audience, le recourant a renouvelé sa requête de suspension de la cause jusqu'à droit connu sur le sort de sa parcelle.
Selon l'art. 58 LJPA, la procédure peut être suspendue pour une durée maximum d'une année, prolongeable d'une année au maximum, sur requête commune des parties.
Dans le cas particulier, outre le fait que la suspension a déjà largement dépassé cette durée, il n'existe pas de requête commune des parties. Le département, sans s'y opposer, n'a en effet pas adhéré à cette requête et l'intervenante, dispensée de comparution à l'audience, n'a pu donner son accord. Les conditions posées par l'art. 58 LJPA ne sont par conséquent pas remplies.
3. Il n'est pas contesté que, sur le plan communal, le statut de la parcelle litigieuse est toujours celui découlant de l'ancien plan des zones de 1972, la classant en zone G sans affectation spéciale (vigne), principalement destinée à la culture du sol et aux autres activités qui en découlent (art. 90 RPE). Ce plan étant antérieur à la LATC du 4 décembre 1985 et la zone en cause située hors des zones à bâtir, tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, qui statue conformément aux art. 81 et 120 lit. a LATC (art. 134 lit. b LATC). Matériellement, l'autorisation ne peut être accordée que dans les limites posées par l'art. 24 LAT.
L'autorisation du département est également requise dans le cas particulier sur la base de l'art. 34 LPPL, dès lors qu'un plan communal conforme aux art. 6 et 7 de cette même loi n'a pas encore été adopté pour le secteur en cause. Le département statue directement en fonction des principes posés par la loi (voir art. 34 al.2 LPPL), notamment l'art. 15 LPPL, qui définit la vocation du territoire viticole. Selon la lettre c de cette disposition, le territoire viticole est en principe inconstructible; des petites dépendances en relation avec les bâtiments existants (d) et des équipements d'intérêt public dont la localisation s'impose dans le territoire viticole peuvent cependant être autorisés (e).
Comptant le même nombre de places et situé au même endroit que celui projeté en 1982, le parking réalisé est sensiblement semblable à celui que la CCRC a jugé non conforme dans son prononcé no 4355, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 24 septembre 1984. La législation sur laquelle est fondé ce jugement était la même que celle actuellement en vigueur, sous réserve de la LATC, abrogeant la LCAT dès le 4 décembre 1985. La LATC et ses dispositions d'exécution ne modifient cependant pas sensiblement les dispositions de droit matériel applicables, en l'espèce. Les places de stationnement ont été jugées non conformes à l'art. 22 RCAT (prononcé CCRC 4355, p. 15) qui prohibe les dépendances à caractère professionnel dans les espaces dits "réglementaires". Cette disposition a une teneur semblable à l'art. 39 RCAT qui lui succède. Rendu dans une situation de fait et de droit semblable à celle précédemment en cause, l'arrêt du Tribunal fédéral est ainsi au bénéfice de l'autorité de la chose jugée. Une nouvelle procédure ordinaire sur les mêmes faits est exclue; seuls les moyens de droit extraordinaires, comme la révision ou l'interprétation, permettent de remettre en cause le fond de l'affaire ( Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 322 et 323). Pour que la force de chose jugée soit reconnue, il faut toutefois que les moyens de droit invoqués soient semblables (ATF non publié en la cause L. c. CCRC, du 26 novembre 1991). L'autorité de la chose jugée ne se rapporte en outre qu'au dispositif du jugement et ne vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait examiner (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, no 1131).
Le recourant soulève en l'espèce de nouveaux moyens juridiques tendant à faire admettre que le parking en cause serait conforme au territoire viticole tel que défini à l'art. 15 LPPL, en répondant soit à la notion de petite dépendance (d), soit à celle d'équipement d'intérêt public (e). Il pouvait cependant développer cette argumentation dans la précédente procédure; en vain, d'ailleurs, dans la mesure où - à supposer que la LPPL soit moins restrictive que la LAT ou la LATC - une disposition de droit cantonal s'opposait au projet. On relèvera que le parking en cause est en outre clairement contraire au droit fédéral; il s'agit en effet d'une construction nouvelle dont l'implantation hors des zones à bâtir n'est pas imposée par sa destination, contrairement à ce que prévoit l'art. 24 al.1 lit. a LAT, mais aménagée pour des motifs de commodité, qui ne peuvent être pris en considération. En tant que les moyens du recourant portent sur la conformité du parking litigieux aux règles sur les constructions hors des zones à bâtir, question déjà tranchée par la CCRC et le Tribunal fédéral sous la forme d'un refus du permis de construire, la condition d'identité des moyens de droit soulevés à propos d'un complexe de faits semblables est remplie, de sorte qu'il faut opposer au recourant la force matérielle de chose jugée.
Le recourant ne fait au demeurant valoir aucun moyen nouveau ouvrant la voie de la révision.
Le recours doit en conséquence être rejeté en tant qu'il porte sur le refus du département du 12 juillet 1990 d'accorder au recourant l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir.
4. La seule question nouvelle qui se pose par rapport à l'arrêt du Tribunal fédéral du 24 septembre 1984 est celle de la remise en état des lieux, puisque le parking litigieux n'est plus à l'état de projet, mais a été exécuté depuis lors.
La non-conformité d'aménagements ou de travaux aux prescriptions légales ou réglementaires n'impose pas, dans tous les cas, un ordre de démolition ou de remise en état en application des art. 105 et 130 al.2 LATC. Cette question doit être examinée au regard des principes de droit constitutionnel et de droit administratif fédéraux, dont ceux de la proportionnalité et de la bonne foi. L'autorité renoncera à une telle mesure notamment lorsque les dérogations à la règle sont mineures ou lorsque l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, ou encore lorsque celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire et que le maintien d'une situation illégale ne heurte pas des intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221, cons. 6 et les arrêts cités).
a) Dans le cas particulier, le recourant ne peut en aucun cas être mis au bénéfice du principe de la protection de la bonne foi, alors qu'il a réalisé le parking litigieux nonobstant le refus de permis de construire prononcé par la CCRC et confirmé par le Tribunal fédéral.
b) Le fait que le recourant ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive toutefois pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité. Il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (André Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216; ATF 111 Ib 213). D'une manière générale, les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (ATF 115 Ib 148; ATF 114 Ib 320; Etude DFJP/OFAT, note 19 ad art. 24 LAT). Les trois places de parc incriminées entre la façade nord-ouest et la limite de propriété, qui violent de manière caractérisée les règles sur les constructions hors des zones à bâtir, doivent disparaître. S'agissant cependant d'aménagements purement extérieurs et à l'air libre, la désaffectation ne peut se manifester que sous la forme d'une interdiction de parquer qu'il incombe au recourant de faire respecter, sous peine des sanctions prévues par l'art. 292 CP. Aucun intérêt public ne commande en revanche la remise en état des lieux consistant réaménager le terrain tel qu'il se trouvait préalablement à la planie et à exiger la démolition des murets de soutien; ces ouvrages ne sont pas attentatoires aux lieux et ne les modifient au demeurant pas sensiblement.
En conclusion, la décision municipale du 21 février 1990 ordonnant la démolition du parking, y compris des murets de soutien, est partiellement confirmée, en ce sens que l'affectation à l'usage de parking de la place réalisée en façade nord-ouest du bâtiment ECA no 1526 est interdite, ce avec effet immédiat.
5. Les recours sont rejetés. En application de l'art. 55 LJPA, un émolument doit être mis à la charge du recourant qu'il y a lieu de fixer à Fr. 2'500.- pour les deux recours.
Le recourant versera en outre des dépens à la municipalité, qui obtient gain de cause sur le principe, dans l'une des deux procédures; ceux-ci seront cependant limités à Fr. 500.- compte tenu du fait que la municipalité ne s'est pas faite assister à l'audience. Des dépens doivent également être alloués à l'intervenante, qui obtient gain de cause sur les deux recours; ceux-ci seront cependant également réduits et fixés à Fr. 1'000.- , compte tenu du fait que son conseil a été dispensé de comparution à l'audience.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête :
I. Les recours sont rejetés.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 12 juillet 1990 est confirmée.
III. La décision de la Municipalité de Lutry du 21 février 1990 ordonnant la démolition du parking litigieux est partiellement confirmée en ce sens que l'affectation à l'usage de parking de la place réalisée en façade nord-ouest du bâtiment ECA no 1526 est interdite, ce avec effet immédiat, à défaut de quoi le recourant Wilfred Paccaud sera passible des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292 CP.
IV. Un émolument de justice de Fr. 2'500.-- (deux mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant Wilfred Paccaud.
V. a) Le recourant Wilfred Paccaud versera à la Commune de Lutry une indemnité de Fr. 500.-- (cinq cents francs), à titre de dépens.
b) Le recourant Wilfred Paccaud versera à l'intervenante Raymonde Heinzen une indemnité de Fr. 1'000.-- (mille francs), à titre de dépens.
Lausanne, le 2 septembre 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).