TRIBUNAL CANTONAL COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 30 mars 2009
Composition
MM. François Kart, président; Jean-Luc Colombini et Alain Zumsteg, juges; Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Requérant
M. Jean-Paul Mivelaz, au Mont-sur-Lausanne
Autorité intimée
Conseil d'Etat
Objet
Recours contre la décision du Conseil d'Etat du 4 février 2009 déclarant irrecevable le recours de Jean-Paul Mivelaz contre la brochure explicative relative à la votation du 8 février 2009
Vu les faits suivants
A. Le 14 mai 2008, le Conseil d’Etat a adopté un exposé des motifs et projet de loi (EMPL) modifiant la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (LI), la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom), ainsi que la loi du 27 février 1963 concernant le droit de mutation sur les transferts immobiliers et l’impôt sur les successions et donations (LMSD).
B. Le Grand Conseil a adopté les lois modifiant la LICom et la LMSD le 2 septembre 2008, celle modifiant la LI le 9 septembre 2008. Ces trois lois ont été publiées dans la Feuille des avis officiels (FAO) le 12 septembre 2008.
C. La LI et la LICom ont fait l’objet de demandes de référendum. Par avis publié dans la FAO du 18 novembre 2008, le Département de l’intérieur a constaté l’aboutissement des demandes de référendum. Le 3 décembre 2008, le Conseil d’Etat a émis un arrêté de convocation, prévoyant que les électrices et les électeurs seraient convoqués le dimanche 8 février 2009 pour se prononcer notamment sur les objets précités.
D. Le 26 novembre 2008, la brochure explicative en vue de la votation du 8 février 2009 a été soumise au Conseil d’Etat. Elle a ensuite été placée sur le site internet de l’Etat de Vaud, puis adressée aux électeurs avec l’ensemble du matériel officiel durant les premières semaines de janvier 2009. Cette brochure a été expédiée dans les ménages vaudois dans les délais légaux, soit entre le lundi 12 et le samedi 17 janvier 2009.
E. Par acte du 8 janvier 2009, Claude Durussel, Romain Felli et Dominique Dirlewanger ont formé recours devant le Conseil d'Etat, contestant la validité de la brochure explicative. Par décision du 13 janvier 2009, le Conseil d'Etat a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable. Le 16 janvier 2009, Claude Durussel, Romain Felli et Dominique Dirlewanger ont recouru contre cette décision auprès de la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, qui a rejeté ce recours par arrêt du 30 janvier 2009 (CCST 2009.0001).
F. Par courrier du 22 janvier 2009 adressé à la Cour constitutionnelle, Jean-Paul Mivelaz a également formé recours contre la validité de la brochure explicative.
G. Le 23 janvier 2009, le Juge instructeur (recte: juge rapporteur) a accusé réception de ce recours et fixé un délai au Conseil d'Etat pour déposer sa réponse et pour se déterminer sur la question du report du scrutin.
H. Le 27 janvier 2009, le Département de l'intérieur a conclu au rejet de la requête de Jean-Paul Mivelaz tendant au report du scrutin.
Le 28 janvier 2009, le Juge instructeur a transmis le recours formé par Jean-Paul Mivelaz au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence. Il a en outre relevé que, dès lors qu'elle n'était pas compétente sur le fond, il n'appartenait pas à la Cour constitutionnelle de statuer sur la requête de mesures provisionnelles tendant au report du scrutin du 8 février 2009.
Par publication dans la FAO du 6 février 2009, le président de la Cour constitutionnelle a fait savoir que l'enregistrement du recours de Jean-Paul Mivelaz était annulé, le dossier ayant été transmis au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.
I. Par décision du 4 février 2009, le Conseil d'Etat a déclaré le recours de Jean-Paul Mivelaz irrecevable. Il a considéré qu'il était établi que le matériel de vote avait été distribué au recourant le vendredi 16 janvier 2009 au plus tard, de sorte que son recours déposé le jeudi 22 janvier 2009 n'avait pas respecté le délai de trois jours prévu à l'art. 119 al. 1 LEDP et était tardif.
J. Jean-Paul Mivelaz a écrit le 9 février 2009 à la Cour constitutionnelle, en faisant valoir que la "réponse" du Conseil d'Etat reçue le 6 février 2009 devait être écartée puisque hors délai.
Par avis du 11 février 2009, le Juge instructeur a indiqué que ce courrier était enregistré comme recours contre la décision du Conseil d'Etat du 4 février 2009 sous la référence CCST 2009.0002. L'attention du recourant était attirée sur le fait que son recours initial déposé auprès de la Cour constitutionnelle le 22 janvier 2009 avait été transmis au Conseil d'Etat le 28 janvier 2009 comme objet de sa compétence, ce qui avait eu notamment pour effet d'annuler l'ordonnance du juge instructeur du 23 janvier 2009 impartissant au Conseil d'Etat un délai au 3 février 2009 pour le dépôt de sa réponse. Le juge instructeur constatait que, dans son courrier du 9 février 2009, le recourant n'indiquait pas pour quels motifs la décision du Conseil d'Etat du 4 février devrait être annulée ou modifiée et quelles étaient les conclusions du recours. Un délai au 18 février 2009 a été imparti au recourant pour indiquer les conclusions et motifs de son recours sous peine d'irrecevabilité.
Le 12 février 2009, le recourant a invité la Cour à lui transmettre sa propre décision à l'encontre des conclusions du Département de l'intérieur du 27 janvier 2009.
Le 13 février 2009, le Juge instructeur a écrit au recourant ce qui suit:
" 1. Référence est faite au courrier de Jean-Paul Mivelaz du 12 février 2009, dont une copie est adressée au Conseil d'Etat.
2. Comme déjà dit au chiffre 2 du courrier du 11 février 2009, le recours initial de Jean-Paul Mivelaz a été transmis au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence le 28 janvier 2009. En effet, l'art. 122 LEDP prévoit que toute contestation relative à la préparation du scrutin doit être portée devant le Conseil d'Etat. Ce n'est que contre la décision de cette dernière autorité que le recours est ouvert à la Cour constitutionnelle, selon l'art. 123a LEDP.
3. Cela étant, la Cour de céans, s'étant dessaisie du recours initial, n'avait pas à statuer sur les conclusions du Département de l'intérieur du 27 janvier 2009.
4. La seule procédure actuellement pendante devant la Cour de céans est dès lors celle résultant de votre courrier du 9 février 2009 dirigée contre la décision d'irrecevabilité du Conseil d'Etat du 4 février 2009. Le délai au 18 février 2009 imparti sous peine d'irrecevabilité selon le ch. 3 de l'avis du 11 février 2009 est confirmé, le recours n'indiquant pas pour quels motifs cette décision devrait être annulée ou modifiée et quelles en sont les conclusions."
Par mémoire du 17 février 2009, Jean-Paul Mivelaz a demandé à la Cour constitutionnelle de "statuer sur la présente cause, qui se résume à faire son choix, motivé en fait, sur le fond et en droit, entre les affirmations du Conseiller d'Etat Philippe Leuba lequel admet sans réserve la garantie de l'exercice du droit de vote inscrit dans la Constitution fédérale et la réponse du Conseiller d'Etat Pascal Broulis, lequel reprenant presque mot à mot les faits et les arguments de l'arrêt CCST 2009.0001 manifeste grave (sic) son mépris envers le corps électoral vaudois, entre en contradiction avec son collègue Leuba et renie la décision du Conseil d'Etat du 7 mai 2008 dans l'affaire de la Municipalité d'Yvonand".
Considérant en droit
1. a) Le recours est dirigé contre la décision du Conseil d'Etat du 4 février 2009 déclarant irrecevable le recours de Jean-Paul Mivelaz contre la brochure explicative relative à la votation du 8 février 2009.
Il convient de rappeler à titre préliminaire que la Cour constitutionnelle, saisie directement le 22 janvier 2009 par Jean-Paul Mivelaz d'un recours contre la brochure explicative, l'a transmis le 28 janvier 2009 au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, l'enregistrement au rôle de la Cour constitutionnelle étant annulé selon publication dans la FAO du 6 février 2009. En effet, l'art. 122 de la loi sur l'exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP, RSV 160.01) prévoit que toute contestation relative à la préparation du scrutin doit être portée devant le Conseil d'Etat. Ce n'est que contre la décision de cette dernière autorité que le recours est ouvert à la Cour constitutionnelle, selon l'art. 123a LEDP.
b) L'objet du litige se définit en fonction de la décision attaquée. Lorsque l'acte entrepris est une décision d'irrecevabilité fondée sur des motifs formels, en l'occurrence la tardiveté du recours, l'autorité de recours ne peut revoir que le bien-fondé du refus d'entrer en matière sur le recours déposé. Les conclusions sur le fond sont dans un tel cas irrecevables. La motivation du recours doit donc être topique, en ce sens qu'elle ne peut porter que sur la recevabilité (Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral. Commentaire, no 900 p. 406 et réf.)
Le recours à la Cour constitutionnelle, en matière de préparation d'une votation, s'exerce par écrit et contient un exposé sommaire des faits, les motifs ainsi que les conclusions (art. 120 al. 1 LEDP, par renvoi de l'art. 123d LEDP).
Selon l'art. 123e LEDP, l'instruction est menée conformément à la loi sur la juridiction constitutionnelle (LJC, RSV 173.32), plus particulièrement à son art. 12 (art. 19 LJC). L'art. 12 LJC, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008 déclarait applicables par analogie les art. 31 al. 2 à 4 et 35 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA, RSV 173.36). Si le recours ne satisfaisait pas aux exigences de l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA, notamment s'il n'indiquait pas les conclusions et motifs du recours, un bref délai était imparti à son auteur pour régulariser sa procédure (art. 35 al. 1 LJPA). Si le recourant ne donnait pas suite à cette injonction, le magistrat instructeur déclarait le recours irrecevable et statuait sur les frais et dépens (art. 35 al. 2 LJPA). L'art. 12 LJC se réfère, dès le 1er janvier 2009, à la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD, RSV 173.36). Encore que l'art. 12 al. 2 LJC ne déclare pas applicable par analogie l'art. 27 al. 4 et 5 LPA-VD, qui prévoit que l'autorité impartit à l'auteur d'un acte qui ne satisfait pas aux conditions de forme posées par la loi un bref délai pour le corriger, on doit admettre que le législateur n'a pas entendu modifier sur ce point le système antérieur et qu'un délai doit être imparti au recourant d'un acte dont les conclusions sont insuffisantes ou qui n'est pas motivé. Il découle en effet de manière générale de l'exposé des motifs de la LPA-VD que le système actuel est maintenu en ce qui concerne les recours de droit administratif à la CDAP (Exposé des motifs et projets de lois relatif à la réforme de la juridiction administrative et de la juridiction des assurances sociales – CODEX 2010 volet "droit public", tiré à part pp. 46-47), ce qui vaut également pour ceux déposés devant la Cour constitutionnelle, rien n'indiquant que le législateur ait entendu modifier le régime légal sur ce point pour les recours ou requêtes soumis à la LJC.
En l'espèce, un délai au 18 février 2009 a été imparti au recourant pour indiquer pour quels motifs la décision du Conseil d'Etat du 4 février 2009 devrait être annulée ou modifiée et quelles étaient les conclusions de son recours, sous peine d'irrecevabilité. La situation procédurale, découlant de la transmission de la cause le 28 janvier 2009 au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence, a été clairement expliquée au recourant. L'écriture du recourant du 17 février 2009 ne contient cependant ni motif ni conclusion topique contre la décision d'irrecevabilité du Conseil d'Etat et se borne à contester la validité de la brochure explicative pour des motifs de fond. Le recours est dès lors irrecevable et il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur les moyens de fond du recourant.
c) Au demeurant, à supposer recevable, le recours serait mal fondé. Le Conseil d'Etat a en effet retenu, sans que cela ne prête le flanc à la critique, ni que cela soit contesté par le recourant, que la totalité des envois concernant les votations du 8 février 2009 ont été distribués le vendredi 16 janvier 2009. Certes 20 enveloppes n'ont été distribuées que le 23 janvier 2009 dans la commune du Mont-sur-Lausanne, commune de domicile du recourant, mais ces envois tardifs ne peuvent pas concerner le recourant qui a posté son recours le 22 janvier 2009.
Selon l'art. 119 al. 1 LEDP, le recours portant sur la préparation d'une votation doit être déposé dans les trois jours dès la découverte du motif de plainte, mais au plus tard dans les trois jours qui suivent la publication du résultat ou la notification de l'acte mis en cause.
En vertu de l'art. 8 al. 1 LEDP, avant chaque échéance électorale (élection ou votation), l'autorité compétente adresse d'office et personnellement aux électeurs inscrits la carte et le matériel de vote qui leur permettent de prendre part au scrutin. Pour les votations cantonales, les textes soumis au peuple sont imprimés et envoyés aux électeurs, avec le matériel de vote, avant l'ouverture du vote par correspondance. Ils sont généralement inclus dans une brochure explicative éditée par la Chancellerie d'Etat.
C'est en conséquence à juste titre que le Conseil d'Etat a considéré que, dès lors qu'il porte sur le contenu de la brochure explicative adressée à chaque citoyen, le recours doit être déposé au plus tard dans les trois jours dès notification de cette brochure, quand bien même celle-ci était déjà accessible sur internet dès le mois de décembre 2008. Est déterminant, pour fixer le moment de la notification, le fait que l'objet soit placé dans la sphère de pouvoir personnel du destinataire, de sorte qu'il puisse en prendre connaissance en organisant normalement son activité (Donzallaz, La notification en droit interne suisse, no 145 p. 115). Lorsque la notification a lieu par courrier postal simple, c'est la remise effective ou le dépôt dans la boîte aux lettres de l'intéressé qui vaut notification (Bovay, Procédure administrative, p. 370; Donzallaz, op. cit., no 148 p. 117 et réf). Le délai de recours commence à courir le lendemain de la notification de l'acte et non du jour, souvent plus tardif, où le destinataire en a effectivement pris connaissance (Donzallaz, op. cit, no 141 p. 114). En l'espèce, la brochure litigieuse étant parvenue dans la sphère du destinataire au plus tard le 16 janvier 2009, le délai de recours était échu le 19 janvier 2009 et le recours déposé le 22 janvier 2009 était partant tardif. Il importe peu que le recourant n'ait effectivement pris connaissance cas échéant que le 19 janvier 2009 du contenu de la brochure, comme il l'allègue.
2. La décision d'irrecevabilité pour défaut de conclusions ou de motivation topique relevait de la compétence du magistrat instructeur, soit du juge rapporteur, sous l'empire de l'art. 12 LJC dans sa version antérieure au 31 décembre 2008 (art. 12 al. 1 et 2 aLJC et art. 35 al. 2 LJPA). L'art. 12 LJC renvoie désormais par analogie uniquement à l'art. 82 LPA-VD, qui dispose que l'"autorité" peut renoncer à l'échange d'écritures, lorsque le recours paraît manifestement irrecevable et rend à bref délai une décision d'irrecevabilité. Dès lors que l'art. 12 LJC ne fait pas référence aux art. 85 al. 3 et 27 al. 4-5 LPA-VD, qui seraient susceptibles de fonder une compétence du juge rapporteur, le présent arrêt sera rendu par la Cour elle-même.
3. Conformément aux art. 123e et 121a LEDP, le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs, la Cour constitutionnelle arrête :
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision du Conseil d'Etat du 4 février 2009 est maintenue.
III. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 30 mars 2009
Le président :
François Kart
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.