Incarto n. 90.2005.20 90.2005.22 90.2005.27 90.2005.26
Lugano 18 gennaio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso di
a. RI 1 del 10/14 marzo 2005 b. , del 10/15 marzo 2005 c. , del 10/15 marzo 2005
contro
la risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) con cui il consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del PI 1 __________;
viste le risposte:
- 10 maggio 2005 del RA 2;
- 13 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub a)
- 10 maggio 2005 del RA 2;
- 13 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub b)
- 10 maggio 2005 del RA 2;
- 13 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub c)
- 10 maggio 2005 del RA 2;
- 13 maggio 2005 della divisione della pianificazione territoriale;
al ricorso sub d)
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________, __________, __________ e __________ sono proprietari, nell’ordine, dei mapp. 660, 449, 448 e 446 di __________, sez. di __________, tra di essi contigui. Questi terreni sono ubicati in località __________, a monte della strada cantonale che collega il già comune di __________ a __________. Sugli stessi trova posto l’azienda agricola gestita da RI 1.
B. Nella seduta del 24 settembre 2001 il consiglio comunale del già comune di __________ ha adottato alcune varianti di piano regolatore, giustificate primariamente dai cambiamenti che la ricomposizione particellare, allora in atto, avrebbe comportato sull’assetto territoriale comunale. Per quanto qui interessa, una variante prevedeva l’inserimento nel piano viario di una strada agricola-forestale che da __________ saliva sino a __________ (variante 2d); nel contempo un’altra variante stralciava il sentiero previsto dal piano regolatore in vigore, che collegava queste due località lungo il versante ovest (variante 3d) e che attraversava, tra gli altri, i mapp. 448, 449 e 446.
C. Con risoluzione 9 novembre 2004 (n. 4933) il Consiglio di Stato ha approvato le varianti in parola. Esso ha tuttavia negato l’approvazione ad alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d’ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha negato l’approvazione alla strada agricola-forestale __________, con motivazioni che verranno riprese se necessario nei considerandi di diritto. Nel contempo esso non ha approvato lo stralcio del sentiero che collegava queste località; a sostegno della propria decisione esso ha affermato che, a seguito della non approvazione della strada, venivano a cadere i motivi che avevano giustificato l’eliminazione del percorso pedonale. Il mantenimento dello stesso era necessario per garantire un adeguato collegamento tra __________ e __________.
D. Con impugnative separate i ricorrenti menzionati in ingresso sono insorti innanzi a questo tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, criticando il mancato stralcio del sentiero di cui alla variante 3d. Essi contestano, in particolare, l’utilità di questo percorso pedonale e asseriscono che lo stesso ha perso la sua funzione nel corso degli anni, sia a causa del suo tracciato impervio, sia a seguito dell’esistenza di un più comodo percorso che si sviluppa sul versante est e collega __________ a __________ passando dal nucleo di __________. Gli insorgenti osservano inoltre che, nonostante la non approvazione della strada agricola-forestale oggetto della variante 2d, è comunque possibile raggiungere __________ percorrendo il sedime, di proprietà pubblica, destinato alla stessa, che ben si presta al transito pedonale. Parallelamente i ricorrenti lamentano una serie di disagi legati all’incompatibilità tra il mantenimento di predetto vincolo e la gestione dell’azienda agricola che trova posto sui loro fondi. Essi postulano pertanto, in via principale, lo stralcio integrale del sentiero in parola e, in via subordinata, quantomeno lo stralcio della prima parte del suo tracciato (cfr. planimetria allegata ai ricorsi).
E. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto la reiezione del ricorso ed ha ribadito che la decisione di mantenere il sentiero in parola è dettata dalla volontà di assicurare al meglio la percorribilità pedonale della tratta __________ – __________. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. L’11 ottobre 2005 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi acquisite in seguito agli atti. In questa sede il rappresentante del Consiglio di Stato si è riservato un termine per rivalutare, se del caso, la situazione. __________ non ha partecipato all’udienza e si è scusato telefonicamente, per il tramite di RI 1, asserendo di non aver ricevuto la convocazione. Il tribunale gli ha pertanto assegnato un termine, decorso infruttuosamente, per eventualmente esigere la riconvocazione. Con scritto di data 6 dicembre 2005 la divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha comunicato al tribunale di ritornare sulla sua posizione, aderendo alle richieste ricorsuali.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost., i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT). La competenza del comune di pianificare, attraverso il piano regolatore, i percorsi pedonali, esistenti o previsti, che costituiscono la viabilità pedonale comunale è ribadita dalla legge sui percorsi pedonali ed i sentieri escursionistici del 9 febbraio 1994 (LCPS; cfr. in particolare art. 2 e 4 della stessa, inoltre art. 5 cpv. 2 e 6 cpv. 1 e 6 Lstr; circa la concezione ampia di percorso pedonale nel dritto ticinese RtiD I-2004 N. 41).
4. 4.1. I ricorrenti chiedono di stralciare il percorso pedonale che collega __________ a __________ e che attraversa i mapp. 449, 448 e 446, ritenendolo privo di interesse pubblico e lesivo del principio di proporzionalità. In concreto, essi ritengono che questo sentiero costituisca un inutile doppione delle vie d’accesso al comparto esistenti sul versante est e che, nel contempo, leda in modo eccessivo i loro diritti di proprietari.
4.2. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2.a edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610). Nella fattispecie, non è contestata la sussistenza di una base legale, comunque data (cfr. consid. 3. in fine). Non resta quindi che esaminare l'interesse pubblico e la proporzionalità dei vincoli in discussione.
5. 5.1. Il comprensorio edificabile della sezione di __________ del comune di __________ si è sviluppato prevalentemente ai margini delle due strade cantonali che attraversano il territorio comunale: una di queste collega il già comune di __________ a __________ (strada alta) mentre l’altra, posta più a valle, conduce a __________ (strada bassa). Per quanto concerne più specificatamente il comparto interessato dai ricorsi, esso rimane delimitato proprio da queste strade; lo stesso si estende infatti dal nucleo di __________ a quello di __________, inglobando anche il nucleo di __________. Come la maggior parte del territorio comunale, anche questo comparto è caratterizzato da una pendenza piuttosto marcata del territorio e dall’alternanza tra superficie prativa e boschiva che circonda l’area fabbricata. Al suo interno si sviluppa la rete viaria nella quale predomina, anche per ragioni legate alla struttura morfologica del territorio ed alla copertura del suolo, l’elemento pedonale. L’unica eccezione è costituita dalla strada di servizio che si dirama dalla strada bassa e che urbanizza la zona residenziale di __________. Per il rimanente il collegamento interno tra le località __________, __________ e __________ è possibile tramite i vari percorsi pedonali. In questo ambito è d’uopo segnalare che proprio una decina di metri più a valle dell’imbocco della strada di servizio, dalla strada cantonale si dirama un primo percorso pedonale che sale verso la soprastante area agricola e boschiva. Dopo una tratta iniziale di circa una sessantina di metri, pavimentata ed accessibile ai veicoli, questo sentiero si divide, in corrispondenza del mapp. 655, in due bracci: il primo, qui in contestazione (oggetto della variante 3d), con direzione ovest, si addentra, prima in modo pianeggiante e poi con un tracciato più impervio, nei mapp. 449, 448 e 446 per poi salire con un tracciato privo di curve sino a __________ (viario 3d); il secondo prosegue invece verso nord-est, con un percorso che segue l’andamento del terreno senza presentare sbalzi altimetrici eccessivi, sino a raggiungere la parte alta del nucleo di __________ (varianti 4d e 5l). In questo punto si congiunge con la mulattiera che sale verso __________. E’ inoltre possibile raggiungere __________ attraverso il viottolo che attraversa la sua zona residenziale; quest’ultimo ha l’accesso in corrispondenza dell’imbocco della strada di servizio che porta al nucleo e lo sbocco all’altezza della piazzetta di giro.
5.2. Come anticipato in narrativa, in sede di variante il comune aveva previsto la realizzazione di una strada agricola - forestale tra __________ e __________. Questa costituiva, di fatto, un prolungamento della strada di servizio prevista per l’urbanizzazione della zona edificabile di __________; il nuovo tratto stradale andava a congiungersi con la soprastante strada cantonale. Proprio in previsione della realizzazione della strada in parola, in sede di raggruppamento particellare, era stata formata una particella apposita corrispondente al suo tracciato (mapp. 571), riservata a questo scopo. Parallelamente il comune aveva deciso lo stralcio del sentiero, riportato nel piano regolatore, che attraversava il comparto sul versante ovest. La funzione di via di collegamento dello stesso veniva infatti assunta dalla nuova strada agricola-forestale, che si inseriva nel contesto fondiario risultante dal raggruppamento terreni. Con la risoluzione qui impugnata il Governo ha però negato l’approvazione alla strada agricola-forestale (cfr. ris. cit, cifra 4.4, pag. 16 segg.) ed ha nel contempo reintrodotto d’ufficio nel piano il sentiero in discussione, oggetto della variante 3d, ritenendo che il suo mantenimento fosse l’inevitabile conseguenza della mancata approvazione della strada; una soppressione di questo sentiero sarebbe entrata in urto coi principi pianificatori che prescrivono il mantenimento delle vie pedonali (cfr. ris. cit, cifra 4.5, pag. 18 e osservazioni 13 maggio 2005). Su questo punto la decisione del Governo non può essere condivisa.
5.3. In effetti, il collegamento tra le varie località è già assicurato. __________ può difatti essere raggiunta a piedi da __________ transitando sul percorso pedonale oggetto della variante 4d, ossia lungo il tracciato che si separa da quello qui impugnato all’altezza del mapp. 655 e che, dopo essersi immesso in quello oggetto della variante 5l, termina nella parte alta di __________, dove inizia la mulattiera che permette di raggiungere __________. Come sostengono i ricorrenti, il comune ha recentemente effettuato dei lavori in vista della manutenzione e del miglioramento di questo tracciato, per il quale l’ente pubblico si è altresì procurato i necessari diritti di passo in occasione dello svolgimento della procedura di ricomposizione particellare. Questo percorso si rivela particolarmente interessante proprio perché tocca tutte le zone abitate del comparto. Oltre a questa possibilità, non va dimenticato che, malgrado il Governo non abbia approvato la strada agricola-forestale __________, nell’ambito della predetta procedura di raggruppamento l’ente pubblico si era stato riservato il sedime necessario per la realizzazione di quest’opera. Non è quindi da escludere che questo tracciato possa essere comunque sia valorizzato assegnandogli la funzione, quantomeno, di (ulteriore) percorso pedonale. Per contro, diversamente dai descritti tracciati, l’avversato sentiero, fatta eccezione per la sua parte iniziale, è impervio e si addentra nell’area agricola. Questo percorso non risulta inoltre essere stato tutelato in sede di raggruppamento terreni. In sede di sopralluogo questo tribunale ha potuto constatare come il sentiero in oggetto, benché riportato nel piano regolatore, non sia già da tempo più utilizzato, circostanza confermata anche dai rappresentati del comune. Attualmente difatti il collegamento pedonale tra queste località avviene di preferenza tramite l’altro sentiero, più lungo ma di più agevole percorribilità, ossia quello che si sviluppa sul fronte est del comparto e che collega __________ a __________ passando per __________.
Alla luce di queste circostanze, il mantenimento del vincolo di percorso pedonale in merito al sentiero in contestazione non appare giustificato. Non solo questo percorso non soddisfa, di tutta evidenza, un bisogno attuale, ma nemmeno sembra rispondere a future esigenze concernenti la viabilità pedonale locale. Non ha quindi senso né scopo mantenerlo, nemmeno sulla carta, quale riserva per soddisfare bisogni futuri, che oggi non appaiono però concretamente ipotizzabili. Va, piuttosto, semmai rilevato che, modificandosi le circostanze in maniera imprevedibile, nulla osterebbe, per il comune, se del caso, di riproporre il percorso in oggetto. Dopo l’esperimento del sopralluogo, con presa di posizione 6 dicembre 2005 la stessa divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agendo in rappresentanza del Governo, ha comunicato al tribunale di aderire ai ricorsi, asserendo che la rete viaria locale appariva già sufficiente e che, pertanto, al tracciato in contestazione spettava un ruolo puramente accessorio.
6. Appurata l’assenza di interesse pubblico al mantenimento del vincolo in contestazione, non sarebbe necessario esaminare il soddisfacimento del requisito della sua proporzionalità. A futura memoria il tribunale ritiene tuttavia di dover considerare quanto segue. Per quanto riguarda l’idoneità e la necessità del sentiero in esame, si è già detto in parte nel considerando che precede. Allo stato attuale il comparto dispone di un sufficiente numero di percorsi: non vi è pertanto la necessità di prevederne di ulteriori. In merito alla proporzionalità in senso stretto, questo tribunale ha invece constatato che il vincolo grava in modo significativo le proprietà dei qui ricorrenti, in particolare i mapp. 448 e 446, lavorati dall’azienda agricola di RI 1, che si estende anche ai fondi limitrofi, mapp. 449 e 660. In effetti, fatta eccezione per la sua parte iniziale, dove è confinato ai margini del comparto coltivato, il sentiero si addentra nei terreni utilizzati dalla menzionata azienda agricola, attraversandoli. Gli inconvenienti legati a questa situazione sono evidenti. Nel caso concreto la legittimità di queste limitazioni imposte ai proprietari non appare dunque scontata. Per questo motivo, qualora in futuro, il comune dovesse ritenere di riproporre il percorso in oggetto, la questione della proporzionalità dei vincoli imposti potrà e dovrà essere di nuovo valutata.
7. I ricorsi devono pertanto essere accolti e la risoluzione impugnata annullata.
8. Visto l’esito del procedimento il tribunale rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono accolti.
§. Di conseguenza, la decisione del 9 novembre 2004 con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore del comune di __________, è annullata nella misura in cui non approva lo stralcio del percorso pedonale (sentiero) oggetto della variante 3d, che viene invece approvato.
2. Non si prelevano tasse e spese di giustizia.
3. Intimazione a:
terzi implicati
PI 1 rappr. da: RA 2 CO 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario