Incarto n. 90.2002.77
Lugano 7 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
Composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
Segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 29/31 maggio 2002 di
__________ __________, _____________
contro
la risoluzione 7 maggio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha accertato il limite del bosco a contatto con la zona edificabile nel comune di __________;
viste le risposte:
- 27 agosto 2002 del municipio di __________;
- 3 ottobre 2002 della divisione dell’ambiente del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ __________ è proprietario dei mappali __________ e __________ RF di __________. I fondi, tra di essi confinanti e inedificati, sono situati in località __________. Il mapp __________, censito quale bosco di 238 mq e prato di 353 mq, è assegnato dal piano regolatore, a titolo indicativo, alla zona boschiva. Il mapp. __________, censito quale prato di 2089 mq, è invece assegnato alla zona residenziale media.
B. Nel periodo 25 settembre/25 ottobre 2000 il municipio di __________ ha pubblicato i piani di rilievo dell’area boschiva a confine con la zona edificabile e non edificabile. Questi assegnavano alla foresta più della metà del mapp. __________ come pure un'area a forma di semicerchio che, partendo dal confine con i mapp. __________ e __________, si insinuava nella parte centrale del mapp. __________. Con osservazioni 7 novembre 2000 __________ __________ ha contestato l’attribuzione alla zona boschiva dei suoi terreni affermando, da una parte, che l’area boschiva non raggiungeva il requisito minimo in termini di superficie di 800 mq e, dall’altra, che al momento della loro acquisizione, avvenuta nell’ambito del raggruppamento terreni, nel 1983, questi gli erano stati assegnati come superfici non boschive.
C. Con risoluzione governativa n. 2153 di data 7 maggio 2002 il Consiglio di Stato ha accertato il limite del bosco a confine con la zona edificabile. Le osservazioni del proprietario non sono state ascoltate.
D. Con ricorso 29 maggio 2002 __________ __________ insorge contro questa decisione innanzi a questo Tribunale contestando la natura boschiva dei fondi in oggetto. Il medesimo afferma che, nell’ambito del raggruppamento terreni, i mappali in parola sono stati valutati ed assegnati, interamente il mapp. __________ e parzialmente il mapp. __________, quali fondi edificabili, e questo malgrado la presenza di alberi sugli stessi. L’insorgente sostiene che, non essendovi stato un mutamento della situazione di fatto dal momento dell’attribuzione ad oggi, i fondi andrebbero ancora considerati edificabili e, pertanto, non possono essere attribuiti alla zona boschiva.
Di altro parere la divisione dell‘ambiente, che chiede il rigetto del ricorso. Confermando l’accertamento in oggetto, essa fa notare come i fondi siano sempre stati considerati boschivi, fatto questo che sarebbe possibile accertare sia in sede di sopralluogo che tramite la documentazione prodotta. La stessa ricorda inoltre come l’origine, lo sfruttamento e la designazione a registro fondiario non sono elementi rilevanti per giudicare il carattere boschivo del fondo. La procedura di accertamento forestale ha per solo scopo di chiarire se una determinata superficie corrisponda alla definizione legale di foresta al momento in cui viene effettuato l’accertamento stesso, e questo prescindendo da una ponderazione degli interessi in presenza e da ulteriori considerazioni giuridiche.
Dal canto suo il municipio di __________, riprendendo sostanzialmente le tesi del ricorrente, postula l’accoglimento del gravame.
E. Il 27 agosto 2003 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, in esito ai quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1.La competenza di questo Tribunale è data (art. 42 cpv. 4 della Legge cantonale sulle foreste, LCFo, 38 cpv. 1 LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione del ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2.Al momento dell'emanazione e della revisione dei piani di utilizzazione ai sensi della legge federale sulla pianificazione del territorio deve essere ordinato un accertamento del carattere forestale laddove le zone edificabili confinano o confineranno in futuro con la foresta (art. 10 cpv. 2 della legge federale sulle foreste, LFo). I margini risultanti da quell'accertamento sono iscritti nelle zone edificabili secondo le disposizioni della legge federale sulla pianificazione del territorio (art. 13 cpv. 1 LFo), ritenuto che i nuovi popolamenti al di fuori di questi margini forestali non sono considerati foreste (art. 13 cpv. 2 LFo) . Questo significa che i confini tra bosco e zona edificabile rimangono stabili. Il carattere dinamico del bosco, che informa in principio la LFo, è dunque soppresso nei confronti della confinante zona edificabile, a tutto vantaggio della sicurezza del diritto. Lo scopo di questa regolamentazione è palese: evitare che una zona di fondamentale importanza come la zona edificabile venga modificata da un elemento per sua natura in continua evoluzione qual è il bosco.
3.Il ricorrente nega che l’aggregato arboreo sui mapp. __________ e __________ di __________ costituisca area boschiva.
3.1. Si considera foresta ogni superficie coperta da alberi o arbusti forestali che possa svolgere funzioni forestali ai sensi dell'art. 1 cpv. 1 lett. c e 2 LFo. L’origine, il genere di sfruttamento e la designazione nel registro fondiario non sono elementi rilevanti al riguardo (art. 2 cpv. 1 LFo). Si considerano inoltre foreste i boschi pascolati, i pascoli alberati e le selve, le superfici non alberate o improduttive di un fondo forestale quali radure, strade forestali o simili, nonché i fondi gravati dall’obbligo di rimboschimento (art. 2 cpv. 2 LFo). Non si considerano foreste i gruppi isolati di alberi e di arbusti, le siepi, i viali, i giardini, i parchi e gli spazi verdi, le colture di alberi su terreno aperto e destinate allo sfruttamento a breve scadenza come pure alberi ed arbusti su impianti di sbarramento o su terreni immediatamente antistanti (art. 2 cpv. 3 LFo).
Il messaggio del Consiglio federale, la giurisprudenza del Tribunale federale e la dottrina hanno precisato cosa si deve intendere per “funzioni forestali” ai sensi dell’art. 1 cpv. 1 lett. c LFo. In particolare, la foresta adempie una funzione protettiva se protegge da catastrofi naturali, come ad esempio valanghe, scoscendimenti, erosioni, cadute di pietre, vite umane o valori reali. Questa adempie per contro una funzione sociale se per posizione, genere di alberi, e forma, offre all’uomo uno spazio rigenerante o, con la sua configurazione, dà una nota caratteristica al paesaggio o, ancora, se preserva da agenti ambientali nocivi (rumore, immissioni), procura riserve idriche quantitativamente e qualitativamente pregevoli, e costituisce per la flora e per la selvaggina uno spazio vitale insostituibile. La foresta svolge inoltre una funzione economica in quanto produce legno che può essere sfruttato dall’uomo (cfr. Messaggio del Consiglio Federale sulla LFo del 29 giugno 1988, in FF 1988 III 137 segg.,151 seg.; Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff und die Raumplanung, Zurigo 1994, pag. 4 segg., 68 segg.; anche DTF 124 II 85 cons. 3 d/bb, DTF 114 Ib 224 cons. 9 a/ac).
3.2. I Cantoni possono stabilire, entro i limiti fissati dal Consiglio federale, larghezza, superficie ed età che deve avere un'estensione boschiva spontanea come anche larghezza e superficie che devono avere altre aree boschive per essere considerate foreste. I criteri cantonali non sono tuttavia determinanti se un'area svolge funzioni sociali o protettive particolarmente importanti (art. 2 cpv. 4 LFo). L'art. 1 cpv. 1 OFo fissa tali limiti come segue: 200-800 mq per la superficie (incluso un margine idoneo), 10-12 m per la larghezza (pure incluso un margine idoneo), 10-20 anni per l'età del popolamento in caso di estensione boschiva spontanea. Giusta l'art. 1 cpv. 2 OFo, il popolamento che adempie funzioni sociali o protettive particolarmente importanti si considera foresta indipendentemente dalla sua superficie, dalla sua larghezza o dalla sua età.
3.3. In attuazione e completazione delle menzionate disposizioni federali l'art. 3 cpv. 1 della LCFo stabilisce che una superficie coperta da alberi che possa svolgere funzioni forestali è da considerare bosco quando presenta un'estensione di almeno 800 mq, una larghezza di almeno 12 m ed un'età di almeno 20 anni. Come il Tribunale federale ha avuto modo di ripetutamente spiegare, da ultimo in merito ad un'analoga normativa adottata dal Canton Zurigo, tali quantitativi minimi costituiscono dei criteri di giudizio ausiliari, finalizzati alla concretizzazione del (preminente) concetto qualitativo di foresta, che sta alla base della LFo. Se, pertanto, è di principio lecito dedurre l'esistenza di un bosco quando questi quantitativi sono soddisfatti, non è altrettanto lecito dedurre senz'altro il contrario in loro difetto (DTF 125 II 440 cons. 2c, con rinvii alla giurisprudenza precedente; inoltre il messaggio del Consiglio federale, in FF cit., 153). In sintonia con questa giurisprudenza l'art. 3 LCFo soggiunge pertanto che qualora la superficie coperta da alberi con funzioni forestali sia situata lungo i corsi d'acqua, sulle rive dei laghi o nel caso di fitocenosi rari, i requisiti minimi suddetti non sono applicabili (cpv. 2) e che all'interno di un perimetro edificabile, di protezione o di pericolo è considerata bosco una superficie di almeno 500 mq (art. 3).
3.4. Questo Tribunale ha potuto constatare in sede di sopralluogo (cfr. inoltre le fotografie scattate in quella sede ad opera del Tribunale medesimo) come i terreni in esame siano ricoperti parzialmente da alberi e arbusti forestali, contemplati dall’allegato 9 all’OPV; in particolare sul mapp. __________ è stata accertata la presenta di vari castagni, frassini, robinie e di un tiglio, la maggior parte dei quali cinquantenari. La foresta ricopre la quasi totalità del fondo. Di fatto solo l’area più a nord dello stesso, che si trova a diretto contatto con l’intersezione tra le due strade comunali, è priva di vegetazione forestale e per questo motivo è stata eccettuata dall’inserimento in zona boschiva. Una propaggine della foresta che ricopre il mapp. __________ si estende inoltre alla parte centrale del mappale confinante, part. __________, fino a raggiungere i resti di un muretto in pietra che si trova al centro di quest’ultimo fondo. Di conseguenza, ci si trova pertanto in presenza di una superficie boschiva superiore agli 800 mq (il bosco in esame, oltre a ricoprire una parte importante dei fondi del qui ricorrente, si estende anche al mappale confinante part. __________, ubicato a sud ovest, anch’esso considerato formalmente area boschiva), larga più di 12 metri e più vecchia di 20 anni: le premesse quantitative sono pertanto adempiute.
Per quanto attiene alle funzioni forestali si deve riconoscere che l’aggregato arboreo, in cui sono inglobati anche i fondi dell’insorgente, costituisce, per sua collocazione e configurazione, un’area verde come pure un elemento significativo nella connotazione del paesaggio. Da questo spazio verde traggono beneficio non solo gli animali della zona, ma anche gli abitanti del comprensorio, che possono anche godere di una certa protezione dalle immissioni provenienti dalle strade adiacenti. Il bosco in oggetto, malgrado le sue dimensioni contenute, svolge pertanto una funzione sociale significativa. Anche il requisito della funzione forestale del bosco è dunque adempiuta.
4. Il ricorrente sostiene che i fondi in oggetto sono stati valutati, nell’ambito della procedura di raggruppamento dei terreni conclusasi nel 1983, come terreni edificabili e che, come tali, gli sono stati assegnati in quella procedura: interamente il mapp. __________ e, quantomeno parzialmente (mq 353) il mapp. __________. Egli si appella pertanto implicitamente al principio della buona fede.
4.1. Ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato (art. 9 Cost. fed.). L’autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate, quand’anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente adempiute le seguenti condizioni: l’autorità è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto dell’inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio, inoltre la legge non è stata modificata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede viene invocata (cfr. Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii).
4.2. Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato non ha voluto esaminare questa censura, adducendo che la procedura di accertamento della foresta non conosce alcuna ponderazione degli interessi; non vi è pertanto spazio per esaminare argomenti dedotti dal principio della buona fede, che vanno semmai presi in considerazione nell’ambito di una domanda di dissodamento (cfr. risoluzione cit., pag. 4; inoltre la risposta della divisione dell’ambiente del dipartimento del territorio, pag. 2). A torto, tuttavia. Se, da un lato, la procedura di accertamento del bosco deve limitarsi a verificare se una determinata fattispecie integri i requisiti legali della foresta, d’altro canto la giurisprudenza del Tribunale federale ritiene che, di regola, questioni relative alla tutela della buona fede vadano esaminate già in tale sede e non debbano essere necessariamente rinviate ad una successiva procedura di dissodamento (cfr. ZBl 9/2003, pag. 491, ZBl 99/1998, pag. 123). Nel caso in cui i requisiti della tutela della buona fede siano adempiuti, il proprietario può esigere che i suoi fondi vengano considerati non boschivi anche nel caso in cui le premesse per ammettere il carattere forestale siano date. In questa ipotesi non sarebbe infatti ragionevole ammettere l’accertamento dell’area boschiva e differire la protezione della buona fede ad una successiva procedura.
La decisone impugnata deve essere annullata già per questo motivo. Il Tribunale non dispone inoltre degli elementi per emettere il suo giudizio, che – a questo punto - dovranno essere previamente acclarati dall’autorità inferiore: in particolare il Governo dovrà chiarire in quali precise circostanze vennero attribuiti i fondi in oggetto nell’ambito della procedura di raggruppamento dei terreni, sia per quanto concerne la definizione dell’area boschiva effettuata in quella sede, sia per quanto concerne l’esatta suddivisione delle superfici che vennero stimate ed assegnate al ricorrente come edificabili e come boschive rispettivamente. L’autorità di prime cure dovrà altresì preliminarmente valutare se, per avventura, la tutela del principio buona fede non debba essere esclusa per il semplice effetto del trascorrere del tempo, in ragione del concetto dinamico della foresta (cfr. giurisprudenza citata). Sulla scorta di un esame forzatamente sommario della sola documentazione a disposizione del Tribunale, attestante la situazione dei fondi vent’anni orsono (cfr. foto aeree 29 giugno 1983), non sembrerebbe tuttavia che l’estensione del bosco in loco sia mutata in misura significativa rispetto a quella data.
5. Il ricorso dev’essere pertanto parzialmente accolto e l’incarto rinviato all’autorità inferiore affinché completi la sua istruttoria ed emetta una nuova decisione (art. 65 cpv. 2 PAmm).
6. Visto l’esito del procedimento questo Tribunale non preleva tasse di giustizia (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui fissa il limite del bosco a contatto con la zona edificabile dei mapp. __________ e __________ di __________,
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché proceda ai necessari accertamenti ed emetta una nuova decisione.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Contro la presente decisione può essere inoltrato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
; Comune di __________, __________ __________, rappr. da Municipio di __________, __________ __________; Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da: Dipartimento del Territorio, Sezione forestale cantonale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria