Incarto n. 90.2002.66
Lugano 21 maggio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario di camera
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 16 aprile 2002 di
__________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 4 giugno 2002 del municipio di __________;
- 19 agosto 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 21 dicembre 1998 il consiglio comunale di Origlio ha adottato alcune varianti del piano regolatore.
B. Con risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato tali varianti. In quella sede il Governo ha rilevato come il piano regolatore non avesse ancora ripreso e precisato, all'interno della zona agricola, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC). Esso ha pertanto disposto l'inserimento d'ufficio neI piano di tali superfici (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4c, pag. 9), delimitandole su alcuni estratti planimetrici annessi alla decisione di approvazione (allegati da 1 a 6). Tra gli svariati fondi interessati, parzialmente, dal provvedimento figura il mapp. 994, di proprietà di __________ __________i, ubicato in località __________, di complessivi mq 4'121.
C. Con ricorso 16 aprile 2002 __________ __________ insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento nella misura in cui non debba essere considerata nulla. L'insorgente eccepisce, in primo luogo, l'irregolarità della notificazione della decisione impugnata. Contesta, in seguito, la facoltà, per il Consiglio di Stato, di procedere, in concreto, ad una modifica d'ufficio del piano regolatore. Lamenta una lesione del suo diritto di essere sentita e del principio di uguaglianza.
D. Il municipio si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione integrale del gravame.
E. In data 27 febbraio 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, cui ha fatto seguito un sopralluogo. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I piani d'utilizzazione - in Ticino detti piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi delimitano, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1 settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003; BU 2003, 180). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Le superfici per l'avvicendamento delle colture (SAC) sono parte dei territori idonei all'agricoltura; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura (art. 26 cpv. 1 OPT; inoltre l'art. 68 cpv. 1 lett. a LALPT). Esse sono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici), come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Un'estensione totale minima delle SAC è necessaria onde assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del paese secondo il piano di alimentazione (art. 26 cpv. 3 OPT). L'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra Cantoni è operata dall'autorità federale (art. 27 cpv. 1 OPT; decreto del Consiglio federale dell'8 aprile 1992, che stabilisce per il Cantone Ticino un'estensione minima di 3'500 ettari; FF 1992 II 1396). Nell'ambito della pianificazione direttrice (art. da 6 a 12 LPT) i Cantoni designano le SAC insieme agli altri territori idonei all'agricoltura, fornendo per ogni comune i dati cartografici e numerici sull'ubicazione, l'estensione e la qualità delle stesse (art. 28 OPT). I Cantoni badano quindi che le SAC siano attribuite alle zone agricole e devono inoltre garantire che la quota dell'estensione totale minima delle SAC loro attribuita sia assicurata costantemente (art. 30 cpv. 1 e 2 OPT).
3.3. Nel nostro Cantone le SAC e gli altri terreni idonei all'agricoltura sono delimitati dall'autorità cantonale attraverso le rappresentazioni grafiche in scala 1: 25000 del piano direttore (art. 2 seg. LTAgr). I comuni istituiscono la zona agricola, precisando nei piani regolatori almeno il territorio agricolo cantonale rappresentato graficamente nel piano direttore (art. 4 cpv. 1 LTAgr). La zona agricola di piano regolatore deve comprendere le SAC, gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, come pure i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 28 cpv. 2 lett. e LALPT). I comuni possono infine introdurre nel piano regolatore una zona agricola intensiva, che dev'essere delimitata in base a criteri vincolanti fissati nel piano direttore (art. 68 cpv. 2 LALPT; 16a cpv. 3 LPT).
4. L'insorgente mette in primo luogo in dubbio la validità della risoluzione impugnata, adducendo che sul primo foglio della stessa figurava come autore il dipartimento del territorio. La censura non merita ascolto giacché con invio 15 gennaio 2002 la segreteria del Governo ha notificato ai destinatari della decisione un nuovo foglio, debitamente corretto, dal quale risultava che estensore della risoluzione era il Consiglio di Stato.
5. La ricorrente contesta, in seguito, la facoltà, per il Consiglio di Stato di procedere, in concreto, ad una modifica d'ufficio del piano regolatore e si duole di una lesione del suo diritto di essere sentita.
5.1. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale, esso deve di norma retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 37 cpv. 1 2.a frase LALPT, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può tuttavia apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente o ad emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii). In quest'ultima ipotesi il Governo deve premurarsi di salvaguardare il diritto di essere sentito del comune e delle persone interessate dalla modifica (ibidem; inoltre Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT).
5.2. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 Cost. - e in precedenza dall'art. 4 vCost. - il diritto dell'interessato ad esprimersi prima che una decisione sia presa a suo sfavore, di fornire prove sui fatti suscettibili di influenzare la decisione, di poter consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri argomenti (DTF 126 I 7 consid. 2b, 15 consid. 2a/aa, con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Il diritto di essere sentito è di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da parte del ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del gravame (RDAT cit., consid. 3a, con rinvii). La giurisprudenza ammette tuttavia la possibilità, per l'autorità di ricorso, di sanare il vizio, permettendo al ricorrente di esercitare le facoltà sgorganti dal diritto di essere sentito di cui era stato privato dall'istanza inferiore. Questo è possibile tuttavia solo se l'autorità di ricorso dispone dello stesso potere cognitivo di quella inferiore; la giurisprudenza più recente sottolinea inoltre che la sanatoria deve rimanere l'eccezione e che non può essere ammessa nel caso di violazione particolarmente grave del diritto di essere sentito (DTF 126 I 68 consid. 2 con rinvii; inoltre Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4.a edizione, Zurigo 2002, n. 1709-1711).
5.3. Con risoluzione 13 gennaio 1993 (n. 213) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di __________. Questa inseriva già il mapp. __________in zona agricola; un ricorso dell'allora proprietario del fondo, __________ __________, chiedente l'assegnazione della particella alla zona edificabile venne respinto, tra l'altro facendo riferimento alla circostanza che questa era inclusa nelle SAC dalle rappresentazioni grafiche relative alla scheda di coordinamento n. 3.1 del piano direttore (cfr. risoluzione citata, cifra 4.2.8, pag. 35 seg.).
Il piano regolatore approvato il 13 gennaio 1993 prevedeva l'assegnazione di alcuni agglomerati residenziali raggruppati, posti in località __________ e __________, alla zona di mantenimento degli insediamenti (ZMI); il Consiglio di Stato ha pertanto invitato le autorità comunali ad esaminare anche la situazione di altre aree edificate, assai prossime alla zona edificabile, in vista di una possibile loro attribuzione alla ZMI (cfr. risoluzione citata, cifra 3.9.4, pag. 18 seg.). Raccogliendo quest'invito, le autorità di __________ hanno sottoposto al Governo, per approvazione, l'assegnazione di un certo numero di mappali alla ZMI. Con risoluzione 17 marzo 1997 il Consiglio di Stato ha tuttavia negato la ratifica di tali scelte, fondandosi - in buona sostanza - sulle considerazioni svolte dal Tribunale amministrativo nella sentenza 22 febbraio 1995 in re comune di __________ e lc, che metteva in dubbio la legittimità di tali zone. Esso ha pertanto rinviato gli atti al comune affinché elaborasse delle soluzioni alternative, assegnando i fondi interessati vuoi alla zona edificabile, vuoi a quella agricola, vuoi al territorio fuori zona edificabile (cfr. risoluzione 17 marzo 1997, n. 1307, cifra 3.1.1, pag. 5 segg.).
Attraverso la risoluzione qui impugnata il Consiglio di Stato ha approvato l'attribuzione in parte alla zona edificabile, in parte alla zona agricola e in parte al territorio fuori zona edificabile (sedimi edificati fuori zona edificabile) dei terreni precedentemente inclusi rispettivamente che le autorità comunali intendevano includere nella zona ZMI. In quella sede il Consiglio di Stato ha rilevato inoltre che, com'era stato segnalato con preavviso 9 luglio 1999 dalla sezione dell'agricoltura, la zona agricola di piano regolatore non precisasse ancora le SAC indicate a livello di piano direttore, malgrado il termine per adeguare lo strumento comunale a quest'ultimo, di tre anni (art. 4 cpv. 2 LTAgr), fosse ampiamente scaduto. Sulla scorta delle verifiche (sopralluoghi) esperite dai funzionari della menzionata sezione, il Governo ha di conseguenza inserito d'ufficio la perimetrazione delle SAC all'interno delle zone agricole di piano regolatore.
5.4. E' incontroverso che il Consiglio di Stato, disponendo in luogo dell'autorità comunale competente, ovvero del consiglio comunale (art. 34 cpv. 1 LALPT), la perimetrazione delle SAC all'interno della zona agricola, abbia operato una modifica d'ufficio del piano regolatore. Tale modifica appariva tuttavia, ad ogni buon conto, ineludibile: la prassi dell'autorità cantonale di applicazione degli art. 4 cpv. 1 LTAgr e 28 cpv. 2 lett. e LALPT non si limita difatti ad esigere che i comuni inseriscano nel piano regolatore la zona agricola rappresentata nel piano direttore, ma pretende inoltre che - all'interno di questa zona - vengano ulteriormente specificate le SAC. Ora, la delimitazione di queste ultime aree in sede di piano direttore ha avuto luogo da oramai una decina di anni: la relativa scheda di coordinamento, n. 3.1, era difatti stata approvata da parte del Gran Consiglio con decreto legislativo 7 dicembre 1993, entrato in vigore il 1 febbraio 1994 (BU 1994, 48). L'autorità comunale avrebbe pertanto dovuto adattare il piano regolatore di conseguenza in occasione della prima variante successiva a tale data, senza che le spettasse potere d'apprezzamento circa la delimitazione delle aree interessate: la decisione si sarebbe risolta in un esercizio di forma, sulla scorta delle scelte operate dalle competenti istanze cantonali (cfr. inoltre, su questo aspetto, il consid. 6.1. che segue). I requisiti per permettere al Governo di effettuare una modifica d'ufficio sono pertanto dati. D'altro canto, come obietta l'insorgente, non risulta che l'autorità cantonale abbia preventivamente sollecitato quella comunale a procedere all'adattamento del piano regolatore in tale senso. E' inoltre quantomeno dubbio, come sostiene la ricorrente, che alla fattispecie possa ritornare applicabile l'art. 4 cpv. 2 LTAgr, giusta cui "in caso di conflitto" con le indicazioni del piano direttore, i comuni provvedono all'adeguamento dei piani regolatori entro tre anni dall'adozione del primo, come implicitamente assume il Governo nella risoluzione impugnata. Le SAC designate a livello di piano direttore appartenevano già alla zona agricola del piano regolatore di __________; bastava precisarle. Pretendere che l'assenza di tale specificazione sia costitutiva di un conflitto tra piano direttore e piano regolatore appare eccessivo. Ad ogni buon conto, diversamente da quanto sembra ritenere la ricorrente, l'urgenza, insussistente in concreto, non ha alcun rilievo: una modifica d'ufficio del piano regolatore può essere effettuata da parte del Governo anche in difetto di questo requisito. Maggior rilevanza assume, piuttosto, il fatto che il Governo ha modificato la situazione giuridica del fondo della ricorrente senza preventivamente prospettarle tale soluzione rispettivamente senza offrirle la possibilità di partecipare al sopralluogo esperito dai funzionari della sezione dell'agricoltura: poco importa che questi abbiano confermato, a seguito degli stessi, la scelta effettuata in sede di piano direttore. Agendo in tal modo il Consiglio di Stato ha violato il diritto di essere sentito della ricorrente. Tale lesione può venire sanata solo grazie al ricorso al Tribunale, che dispone in simile evenienza di pieno potere cognitivo (cfr. consid. 2), il quale ha ripetuto il sopralluogo alla presenza della ricorrente e dei funzionari della sezione dell'agricoltura. Il Tribunale ha anche notificato all'udienza il preavviso 7 luglio 1999 di codesta sezione, più volte menzionato nel giudizio impugnato: atto rivelatosi tuttavia affatto ininfluente, per cui all'insorgente nemmeno è stato assegnato un termine per presentare delle osservazioni in merito. L'appena descritta lesione avrebbe potuto essere evitata se l'autorità cantonale avesse semplicemente preteso che l'autorità comunale procedesse ad una variante di piano regolatore. La sanatoria ha pertanto luogo a titolo eccezionale, con l'esplicita avvertenza che in futuro simile modo di procedere sarà sanzionato con l'annullamento del provvedimento. Le soventi modifiche d'ufficio dei piani, sommate alle sempre più frequenti decisioni governative di non approvazione (parziale) dei piani regolatori ed alle sospensioni delle approvazioni, stanno vieppiù trasformando questa Corte in un'autorità di ricorso di prima (ed unica) istanza. Laddove è possibile, come nel caso delle modifiche d'ufficio, questo risultato dev'essere dunque evitato.
6. L'insorgente si duole infine di una violazione del principio di uguaglianza. Le SAC previste dal piano direttore nella località Matterone ricoprivano una vasta area, che la ricorrente stima in 40'000 mq ed includeva svariati fondi. Attraverso la ricezione di tale strumento nel piano regolatore le SAC si sono in sostanza ridotte ad una porzione di circa 3'000 mq del solo mapp. 994, di sua proprietà.
6.1. Il principio dell'uguaglianza giuridica ancorato all'art. 8 Cost. esige che la legge e le decisioni d'esecuzione trattino in modo uguale situazioni uguali e in modo diverso situazioni diverse. Nella risposta allestita dalla divisione della pianificazione, i cui contenuti sono stati verbalmente riconfermati dai competenti funzionari della sezione dell'agricoltura, presenti all'udienza e al sopralluogo, viene spiegato che la qualifica di SAC assegnata a parte del fondo della ricorrente è il frutto di sondaggi di natura pedologica e vegetativo-agronomica effettuati dai testé menzionati funzionari, che hanno stabilito l'idoneità alla campicoltura dell'area interessata. Tali dettagliati accertamenti sono inoltre serviti per aggiornare il catasto delle idoneità agricole gestito dalla citata sezione. Le SAC designate in sede di piano direttore si fondavano invece sugli studi di base di tale piano, risalenti agli anni 1984/86. E' pertanto possibile che nell'ambito dell'aggiornamento e dell'approfondimento di tali dati in vista di un adeguamento a tale strumento dei piani regolatori comunali delle porzioni di territorio abbiano dovuto essere escluse dalle SAC, come si è avverato in concreto. Le aree attigue alla superficie interessata del mapp. __________non hanno pertanto potuto ricevere tale qualifica, alcune perché vignate (e parzialmente in pendenza), altre perché destinate da tempo all'equitazione, che ha modificato sostanzialmente le qualità pedologiche del terreno, altre ancora perché idonee solo per lo sfalcio o, infine, perché prive di idoneità agricole (cfr. in particolare l'estratto aggiornato del catasto delle idoneità agricole versato agli atti, all'udienza, dai funzionari della sezione dell'agricoltura). L'attribuzione dell'area in oggetto alle SAC appare pertanto legittima e l'invocata disparità di trattamento priva di fondamento. D'altra parte, giacché la controversa assegnazione è giustificata in quanto tale, l'accoglimento della censura avrebbe semmai implicato l'obbligo per l'autorità di procedere ad un ampliamento dell'area delle SAC includendovi anche le proprietà attigue a quelle della ricorrente; non invece ad estromettere il suo fondo da tali superfici.
7. Il ricorso va, dunque, respinto.
8. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 600.- (seicento).
3. Intimazione a:
- __________ __________, __________ __________, ____________________
- Municipio di __________, ____________________
- Divisione della pianificazione territoriale, __________ __________. __________ __________, ____________________ - Dipartimento delle finanze e dell’economia, sezione agricoltura, __________ __________. __________ __________, ____________________ - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ____________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario