Incarto n. 90.2002.34-35
Lugano 16 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Flavia Verzasconi, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 31 gennaio 2002 di
a) b)
_______ __________ patr. da: avv.__________ __________ __________; __________ __________, __________ __________, patr. da: avv. __________ __________, __________ __________;
contro
la risoluzione 18 dicembre 2001 (n. __________) con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 21 febbraio 2002 e 28 marzo 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
- 5 marzo 2002 e 17 aprile 2002 del comune di __________;
al ricorso sub. a,
- 28 marzo 2002 della divisione della pianificazione territoriale;
- 17 aprile 2002 del comune di __________;
al ricorso sub. b,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ __________ è proprietario delle particelle n. __________ e __________ RFD del comune di __________, confinanti a valle con il comparto di __________ in territorio del comune di __________, formato dai terreni pre-collinari situati a ovest di via __________ e di via __________. Tale comparto comprende le particelle n. __________ e __________ RFD di __________, di complessivi 42'100 mq. La particella n. __________ RFD, di proprietà privata, era sottoposta, secondo il previgente piano regolatore, ad un vincolo di piano di quartiere obbligatorio con un indice di sfruttamento di 0.4 e altezza massima delle costruzioni di 8 m. La particella n. __________ RFD di __________, di proprietà dello Stato del Cantone Ticino, era invece inserita nella zona destinata alle attrezzature ed edifici di interesse pubblico, dove era prevista la costruzione di una scuola cantonale.
Il 28 febbraio 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo piano regolatore che prevede per tutta la zona di __________ l’adozione di un piano di quartiere obbligatorio, suddiviso in due comparti: il comparto A, formato dalla particella n. __________ RFD, destinata ad attrezzature scolastiche e amministrative (massimo del 50%) e a residenza (minimo 50%); il comparto B, comprendente la particella n. __________ RFD, è per contro destinato alla residenza. Nella zona residenziale dei due comparti è previsto un indice di sfruttamento massimo dello 0.6 e un’altezza massima delle costruzioni di 10 m (cfr. scheda grafica n. 3).
B. Contro la risoluzione del legislativo comunale __________ __________ è insorto al Consiglio di Stato contestando in particolare l’aumento dei parametri edificatori della particella che si trova a ridosso delle sue proprietà in territorio di __________. Con tale aumento, le possibilità di sfruttamento edilizio nel comune di Sorengo sarebbero state più ampie rispetto a quelle concesse nel comune di __________. A mente sua, il nuovo piano regolatore svilisce la qualità dei luoghi e si crea disarmonia nel disegno edilizio della zona, con disattenzione degli interessi sovracomunali. Egli ha inoltre chiesto l’introduzione di un punto di vista da rispettare su tutto il confine con la via __________.
Con la decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato ha respinto le critiche ricorsuali, rilevando che i nuovi parametri edificatori delle zone residenziali nel comparto __________ sono praticamente identici a quelli che caratterizzano tutta la medesima zona nel rimanente territorio comunale, stabiliti secondo il concetto di una densificazione ragionata, senza aumento della zona edificabile, nell’ottica di un uso parsimonioso e razionale del territorio. Né il Consiglio di Stato ha ravvisato nella misura proposta un degrado delle peculiarità paesaggistiche e naturalistiche, come sostenuto dal ricorrente.
C. Nel frattempo, __________ __________ ha ceduto a __________ e __________ __________ un’area di 2’285 mq della particella n. __________, che ha formato la nuova particella n. __________ RFD di __________. Il trapasso di proprietà è stato iscritto a registro fondiario il 25 giugno 2001.
D. Avverso la decisione del Consiglio di Stato con la quale è stato approvato il piano regolatore, __________ __________ e __________ e __________ __________, con atti separati del 31 gennaio 2002, hanno inoltrato ricorso a questo Tribunale, ripresentando in sostanza le medesime censure già proposte davanti al Consiglio di Stato. Essi lamentano in particolare la mancata coordinazione della pianificazione dell’area a cavallo tra le due giurisdizioni comunali, l’aumento dei parametri pianificatori della zona __________ del comune di __________, il grave pregiudizio per i preminenti interessi paesaggistici e urbanistici dell’intero comparto, incompatibili dal profilo dell’impatto urbanistico e ambientale.
I ricorrenti ribadiscono anche davanti a questo Tribunale la necessità di introdurre un punto di vista lungo via __________, già previsto dal piano regolatore di __________.
__________ e __________ __________ lamentano inoltre una insufficiente presentazione e spiegazione della variante pianificatoria da parte del municipio, in violazione dell’art. 5 LALPT. A mente loro, il municipio avrebbe dovuto allestire modelli plastici tridimensionali o documenti topografici o fotografici rappresentanti le nuove possibilità edificatorie. La sola visualizzazione sui piani delle varianti sarebbe stata poco trasparente e non avrebbe consentito, né ai membri stessi della commissione speciale piano regolatore, né ai consiglieri comunali, né alla popolazione di __________, di capire l’impatto provocato dalle nuove costruzioni. Essi chiedono inoltre che al gravame venga conferito effetto sospensivo.
E. La divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio, in risposta, si conferma nelle considerazioni già espresse nella precedente sede ricorsuale e chiede la reiezione del gravame, come pure la reiezione della richiesta di effetto sospensivo.
Le medesime conclusioni sono state formulate anche dal comune di __________ nella sua risposta del 17 aprile 2002.
F. Il 14 aprile 2003 ha avuto luogo un’udienza e il sopralluogo in contraddittorio. Il municipio di __________ ha comunicato il 17 aprile 2003 che non vi sono più margini per trovare una soluzione amichevole, rimettendosi così al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I ricorsi sono pertanto ricevibili. Essi hanno il medesimo fondamento di fatto, presentano in sostanza medesime censure e medesime conclusioni, per cui possono essere congiunti per un unico giudizio giusta l’art. 51 PAmm.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un’istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi – e approva il piano – con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine di apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l’art. 26 cpv. 2 LPT). L’autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall’art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione – per poter ossequiare l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT – i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d’ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti __________ e __________ __________ criticano dapprima la mancata informazione alla popolazione e il mancato allestimento di modelli plastici tridimensionali o documenti topografici o fotografici rappresentanti le nuove possibilità edificatorie, scorgendo in ciò una violazione dell’art. 5 LALPT, che sancisce il diritto all’informazione e alla partecipazione della popolazione al processo pianificatorio.
A torto. Anzitutto non è contestato che il municipio ha tenuto una serata informativa, il 2 ottobre 1996, aperta a tutta la popolazione, dove sono stati illustrati gli studi intrapresi, gli obiettivi e gli indirizzi pianificatori della variante del piano regolatore, che questi atti preliminari sono stati depositati per consultazione per un periodo di trenta giorni e che è stata concessa agli interessati la possibilità di inoltrare osservazioni scritte. Né i ricorrenti contestano che vi è stata una seconda serata informativa, il 15 settembre 1999, durante la quale è stato presentato il progetto definitivo del piano regolatore; gli atti sono in seguito stati nuovamente esposti al pubblico il 26 e il 28 settembre 1999 (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 1.3, pag. 2 e seg.).
L'informazione giusta gli art. 4 LPT e 5 LALPT deve permettere alla popolazione di avere elementi sufficienti per valutare gli effetti che l'oggetto in pianificazione avrà sul proprio territorio e quindi essere in grado di formulare osservazioni. Questo precetto viene attuato in particolare attraverso la pubblicazione di documenti informativi e la presentazione delle intenzioni pianificatorie in serate pubbliche (RDAT II-1997 n. 51; RDAT II-1999 n. 23 e riferimenti).
In concreto, il fatto che l’esecutivo comunale non abbia presentato ulteriori rappresentazioni grafiche tridimensionali non basta per ritenere insufficiente l’informazione alla popolazione. Infatti, i ricorrenti hanno avuto la facoltà di chiedere informazioni e di presentare osservazioni durante la fase preliminare dei lavori di revisione del piano regolatore, sia in occasione delle serate informative, sia presentando osservazioni o proposte giusta l’art. 32 cpv. 2 LALPT. Essi sono del resto stati perfettamente in grado di capire la portata delle modifiche proposte, in particolare per quanto riguarda l’aumento delle possibilità edificatorie della zona residenziale; prova ne è che essi hanno presentato un circostanziato ricorso, sia davanti al Consiglio di Stato, sia davanti a questo Tribunale, mediante il quale hanno criticato le scelte pianificatorie del comune, addirittura proponendo loro stessi viste fotografiche della zona in questione mediante rappresentazioni virtuali degli insediamenti realizzabili secondo il nuovo piano regolatore (cfr. doc. 8 prodotto dai ricorrenti __________).
In simili condizioni, l’informazione alla popolazione e la sua partecipazione al processo pianificatorio devono pertanto ritenersi adeguate ai sensi degli art. 4 LPT e 5 LALPT. La censura ricorsuale deve quindi essere respinta.
4. I ricorrenti criticano le nuove possibilità edificatorie concesse nella zona residenziale del comparto __________, in particolare per quanto concerne il comparto B, confinante con il comune di Breganzona e adiacente le loro proprietà. La prevista densificazione delle costruzioni secondo la nuova normativa pianificatoria del comune di __________ prevede costruzioni fino a 10 m di altezza, con un indice di sfruttamento di 0.6 (oltre a un bonus di 0.2). Tale normativa sarebbe in contrasto, secondo i ricorrenti, con quanto concesso dal piano regolatore di __________, che inserendo i loro fondi nella zona residenziale estensiva soggetta a piano di quartiere, concede un indice di sfruttamento di 0.4 (oltre a un bonus di 0.1), un indice di sfruttamento del 30% (cfr. art. 36bis NAPR di __________), con un’altezza massima delle costruzioni alla gronda di 7.5 metri e al colmo di 9.5 metri (art. 36 NAPR di __________).
A mente dei ricorrenti, l’aumento pianificatorio in questione porterebbe a un deturpamento della qualità del luogo con una disarmonia nel disegno edilizio della zona. Essi chiedono pertanto una riduzione delle possibilità pianificatoria per il comparto di __________ come nel precedente piano regolatore.
4.1. Come rilevato nel rapporto di pianificazione, __________ si situa nell’ambito geomorfologico della collina interstiziale alle due pianure del __________ e del __________, come spazio insediativo a carattere prevalentemente residenziale di tipo estensivo dove viene favorita l’abitazione qualità. Il territorio comunale è rafforzato dalla presenza di parchi naturali aventi funzione di polmone verde dell’area urbana (rapporto di pianificazione, cifra 3.2, pag. 6 seg.). La zona residenziale interessa soprattutto il territorio collinare ed è destinata prevalentemente alla residenza monofamiliare. In precedenza vigeva per tale zona un indice di sfruttamento variabile tra 0.4 e 0.5, con un’altezza massima delle costruzioni di 8 m (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 9.1.2, pag. 20). La morfologia della zona collinare, la forma e le dimensioni dei fondi, la tradizione edilizia della regione (tipologia abitativa su tre piani fuori terra) nonché le nuove esigenze di standard abitativo fanno sì che spesso l’unica possibilità di utilizzo dell’edificabilità concessa consista nella sopraelevazione degli edifici. Questi motivi e, soprattutto, la constatazione che i ¾ dei terreni edificabili sono già oggi edificati hanno spinto l’autorità comunale ad aumentare i parametri edificatori massimi per la zona residenziale, portando l’indice di sfruttamento a 0.6 e l’altezza massima a 10 m (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 9.1.2, pag. 20 seg.).
4.2. Confermando e consolidando l’estensione e la delimitazione del territorio edificabile del comprensorio comunale, il nuovo piano regolatore tiene conto e realizza correttamente i principi sanciti dalla legislazione federale in materia di concentrazione delle costruzioni per un uso parsimonioso del territorio in presenza di un agglomerato urbano (art. 1-3 LPT e 2 cpv. 1 LALPT; Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Kommentar zum Bundesgesetzt über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 15 e segg. ad art. 1, n. 17 e 18 ad art. 5, n. 69 e segg. ad art. 15). Il provvedimento in questione permette di prevenire lo spreco di territorio in generale e questo interesse pubblico prevale certamente sull’interesse privato dei ricorrenti al mantenimento dello status quo pianificatorio per la zona residenziale.
La scelta pianificatoria di densificazione dell’attuale zona edificabile, senza estensione del perimetro della stessa, permettere inoltre al comune, come giustamente rilevato nel rapporto di pianificazione, di ancor più valorizzare la sua attrattività residenziale, approfittando della posizione privilegiata, dei collegamenti efficienti soprattutto con mezzi pubblici di trasporto e diretti con la città di __________ e la stazione FFS, la A2 e la valle del __________ dove è ubicato l’aeroporto di __________ (cfr. rapporto di pianificazione, cifra 2.2, pag. 5). La chiara vocazione prevalentemente residenziale in particolare della zona collinare era e rimane un obiettivo del comune di __________, attuabile anche grazie al nuovo piano regolatore.
4.3. Discende dunque da quanto precede che l'interesse pubblico per il modesto aumento delle possibilità edificatorie per la zona residenziale è dato e dimostrato. Anche il principio della proporzionalità è rispettato: esso esige che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che un rapporto ragionevole sussista tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115 e rinvii; sentenza inedita del 4 ottobre 1994 in re comune di __________, consid. 2b, pubblicata parzialmente in RDAT I-1995, N. 31, pag. 77 segg.). Il semplice interesse economico dei proprietari, volto a una migliore utilizzazione dei fondi, o al libero godimento della loro proprietà, deve cedere di fronte all'interesse generale, inteso a realizzare un uso del suolo razionale e ordinato, nel rispetto e nella promozione degli scopi e dei principi pianificatori (DTF 119 Ia 362 consid. 5 e rinvii, 104 Ia 120 consid. 3, 103 Ia 250 consid. 2c; DFGP/UPT, Commento della legge federale sulla pianificazione del territorio, 1981, Introduzione, n. 41 lett. c). Inoltre, dal fatto che i fondi dei ricorrenti siano stati un tempo attribuiti a una determinata zona, essi non possono dedurre che le loro particelle rimangano costantemente attribuite alla stessa zona con i medesimi parametri edificatori (art. 21 LPT; DTF 123 I 175 consid. 3a, 121 I 245 consid. 6a, 120 Ia 227 consid. 2b, 119 Ib 480 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6 e rinvii; RDAT II-2000 n. 75, II-1998 n. 49; Hänni, Planungs-, Bauund besonderes Umweltschutzrecht, 4.a ed. Berna 2002, pag. 93 e segg.). Anche l’accennata critica di violazione del principio della sicurezza del diritto deve quindi essere respinta.
Certo, non si può negare che il provvedimento litigioso, soprattutto se si considera una possibile edificazione della particella n. __________ RFD di __________ immediatamente adiacente alle proprietà dei ricorrenti, potrebbe colpirli in modo assai significativo. Tuttavia, gli scopi della variante del piano regolatore fanno chiaramente recedere l'interesse privato dinanzi a quello pubblico.
Si rileva inoltre che il comune in tale ambito gode di un margine di apprezzamento che l’autorità di ricorso, che non è autorità di pianificazione, deve rispettare, pena la violazione dell’autonomia comunale (cfr. sopra consid. 2). Se in tale ambito il comune di __________ ha quindi optato per una densificazione delle zone edificabili in luogo di un’estensione in senso stretto del comprensorio della zona edificabile, e se tale scelta rispetta i principi pianificatori di ordine superiore, come si è visto, il quesito di sapere quale delle due soluzioni è la più confacente diventa questione di opportunità, che sfugge al controllo del Tribunale. Certo, altre soluzioni, magari più vantaggiose dal punto di vista del proprietario, sono sempre possibili, ma, in tale evenienza, il Tribunale non può sostituire il proprio apprezzamento a quello della precedente istanza, scegliendo altre soluzioni che meglio risponderebbero alle circostanze del caso concreto. La decisione impugnata, ritenuta la sua legittimità, non può pertanto essere modificata dall’autorità di ricorso di seconda istanza; il ricorso su questo punto deve essere respinto.
5. Quanto alla mancanza di coordinazione tra le pianificazioni dei comuni interessati, __________ e __________, eccepita dai ricorrenti, il Tribunale constata che innanzitutto in passato i due comuni hanno profuso sforzi nell’intento di coordinare al meglio la pianificazione del comparto a cavallo tra le due giurisdizioni, adottando, addirittura, analoghe disposizioni per quanto riguarda i comparti adiacenti.
In merito alla controversa revisione del piano regolatore, il municipio di __________ ha tempestivamente comunicato a quello di __________ l'inizio dei lavori giusta l’art. 32 cpv. 2 LALPT (cfr. lettera del comune di __________ del 24 settembre 1996, doc. G del comune allegato alla risposta); quest’ultimo è inoltre stato messo al corrente delle intenzioni pianificatorie di __________ durante una riunione con i rappresentanti di entrambi i comuni, alla quale quelli di __________ non hanno sollevato obiezione alcuna riguardo all’impostazione prevista per il comparto __________ (doc. 11 allegato al ricorso __________). Nè l'autorità di __________ ha manifestato successivamente, sotto qualche altra forma, un'opposizione ai propositi pianificatori manifestati da quella di __________. Anche se dall’assenza di impugnativa del comune limitrofo non è possibile dedurre che venga condivisa l’impostazione pianificatoria dell’altro comune (cfr. RDAT II – 2000 n. 22), è comunque significativo il fatto che il municipio di __________, pur conoscendo le impostazioni pianificatorie per la zona di __________, si è limitato ad invitare i ricorrenti, solo dopo l'approvazione del Consiglio di Stato, a chiedere a questo Tribunale, nel caso in cui si fossero aggravati dinanzi allo stesso, di ripristinare i precedenti parametri edificatori per la predetta zona (cfr. doc. 9 ricorrenti __________).
A prescindere da queste considerazioni, si osserva comunque che il comune di __________ ha rettamente svolto il suo obbligo di coordinare la sua pianificazione con quella dei comuni vicini, ritenendo di sottoporre tutto il comparto di __________ al piano di quartiere obbligatorio, prevedendo anche in quella zona, come nella soprastante zona del territorio di __________, una zona residenziale e aumentando le quantità edificatorie. A questo proposito occorre ancora puntualizzare che a torto i ricorrenti considerano quale termine di paragone per le differenti quantità edificatorie nei due comuni i parametri effettivamente utilizzati nel piano di quartiere approvato e in fase di realizzazione da parte del ricorrente __________, decisamente inferiori di quanto ammesso dal piano regolatore (cfr. art. 36 e 26bis NAPR di __________). Occorre semmai, per un confronto corretto, prendere in considerazione i parametri teorici ammessi dal piano regolatore di __________ ai citati articoli. Oltre a queste misure concrete per la salvaguardia delle pianificazioni limitrofe, il comune di __________ ha previsto di sottoporre i progetti di costruzione all’avviso della Commissione di esperti (cfr. scheda grafica n. 3 del piano regolatore). Va qui precisato che l’armonizzazione delle pianificazioni dovrà essere attuata concretamente mediante la verifica puntuale dei singoli progetti edilizi che, qualora non fosse rispettata, dovranno essere rifiutati.
In conclusione, la pianificazione del comparto __________ non stravolge la situazione pianificatoria precedente, né tantomeno quella del comune confinante, né è suscettibile di sconvolgere l'armonia e l'omogeneità delle edificazioni in quella zona o l’aspetto paesaggistico e ambientale dei luoghi.
Visto quanto precede, la richiesta di introdurre un punto di vista lungo la via __________ deve pure essere respinta.
6. L’emanazione del presente giudizio rende priva di oggetto la domanda di effetto sospensivo.
7. Visto quanto precede, i ricorsi devono essere respinti. Tassa di giudizio e spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm). I ricorrenti sono inoltre condannati a versare al comune di __________, che si è avvalso del patrocinio di un legale, un’indennità a titolo di ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
viste le norme applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giustizia e le spese, di fr. 1'600.--, sono poste a carico di __________ e __________ __________ in solido, per una metà e di __________ __________ per l'altra metà, gli insorgenti rifonderanno, inoltre, nella stessa proporzione al comune di __________ identico importo a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________ __________, __________ __________, patr. da: avv. __________ __________, __________ __________; Comune di __________, __________ __________, patr. da: avv. __________ __________, __________ __________; Consiglio di Stato, __________ __________, rappr. da Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, __________ __________.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario