Incarto n. 90.2002.163
Lugano 2 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso del 11 dicembre 2002 di
__________ __________, __________ __________ __________, __________ __________
contro
la risoluzione __________febbraio 2002 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 6 febbraio 2003 del municipio di __________;
- 28 gennaio 2003 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto:
A. La comunione ereditaria composta da _________ _________, _________ _________, _________ _________ e _________ _________ è proprietaria dei mapp. __________, __________e _________ di _________, tutti ubicati nella località _________ (o _________). ll mapp. __________, inedificato e parzialmente boschivo, è posto immediatamente a monte della strada cantonale che collega _________ a _________. Il mapp. __________, edificato, è invece sito tra la cantonale ed il lago _________. Il mapp. _________, interamente ricoperto da vegetazione silvestre, si trova invece in posizione più sopraelevata rispetto a quest'ultima.
B. Nella seduta del 20 marzo 2000 il consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione del piano regolatore. La superficie non boschiva del mapp. __________è stata assegnata dal piano del traffico all'area "strada privata". Il mapp. __________è invece stato attribuito alla zona a zona _________ (residenziale estensiva riva lago). Per il mapp. _________, inserito nell'area forestale, non è stata prevista altra funzione.
C. Con risoluzione __________ febbraio 2002 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti.
Per quanto qui interessa il Governo ha anzitutto rilevato che il problema delle zone esposte a pericoli naturali, più precisamente alla caduta di sassi, non era stato affrontato e risolto in maniera soddisfacente. Per questo motivo esso ha sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli nel comparto _________, accertati attraverso uno studio di dettaglio allestito il 19 luglio 1999, e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi sarebbe stata negata (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.3, lett. a, pag. 24 segg.). Per il comparto di _________, in merito al quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a stabilire una zona di pianificazione (ibidem). Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, il quale regolamentava l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
Mediante modifica d'ufficio del piano regolatore il Governo ha inoltre soppresso la definizione di "strada privata" prevista nel piano del traffico, assegnando le relative superfici alle zone di utilizzazione limitrofe (cfr. risoluzione impugnata, cifra 3.4.4, lett. b, pag. 34; cifra 5.1, lett. i, pag. 74). La superficie non boschiva del mapp. __________è pertanto stata assegnata alla zona R2.
D. La risoluzione governativa in oggetto è stata pubblicata presso la cancelleria comunale di _________ nel periodo 29 ottobre/28 novembre 2002. Con ricorso 11 dicembre 2002 _________ _________, dichiarando di agire anche in nome dei coeredi _________ _________ e _________ _________, insorge innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa. Il ricorrente domanda che le zone edificabili previste nel comparto di _________ soggette a pericoli naturali vengano immediatamente approvate o, in subordine, che venga concessa la possibilità di eseguire trasformazioni ed ampliamenti. Afferma che negli ultimi 100 anni non si sono verificati eventi franosi nella località. Il bosco protegge le costruzioni erette a valle dello stesso, lungo la strada cantonale; queste ultime, a loro volta, contribuiscono ad ulteriormente proteggere gli edifici posti tra la strada ed il lago.
E. La divisione della pianificazione territoriale chiede la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di _________ ne postula invece l'accoglimento.
F. In data 11 aprile 2003 il Tribunale ha tenuto un'udienza, in occasione della quale le parti hanno confermato le rispettive posizioni. L'insorgente ha tuttavia ritirato il gravame per quanto concerneva il mapp. _________.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data ed il ricorso tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT). _________ _________ dichiara di agire anche in nome delle coeredi _________ _________ e _________ _________; in assenza tuttavia della prova di tale rappresentanza, la legittimazione a ricorrere dev'essere riconosciuta ad esso solo (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). La risoluzione di sospendere la decisione di approvazione delle zone edificabili comprese nel settore di _________ esposte a pericoli naturali parrebbe costituire non tanto una decisione finale bensì una decisione incidentale, che può essere impugnata solo se causa al ricorrente un danno non altrimenti riparabile (art. 44 PAmm). Il Consiglio di Stato non ha infatti ancora emesso la sua decisione su questo oggetto in applicazione dell'art. 37 cpv. 1 LALPT; lascia solo capire che l'approvazione della zona edificabile interessata dipenderà dall'esito degli studi di dettaglio sull'esposizione del territorio in oggetto al pericolo di caduta di sassi e dall'eventuale realizzazione delle opere di premunizione che si rendessero necessarie per tutelare la sottostante zona edificabile. Ai fini della ricevibilità del gravame non occorre tuttavia indagare oltre circa la natura esatta della risoluzione impugnata e chiedersi, segnatamente, se essa possa essere considerata, quanto agli effetti, alla stregua di una decisione di non approvazione della predetta zona edificabile, che potrebbe essere revocata a determinate condizioni. In effetti, anche avverandosi l'ipotesi più favorevole per il ricorrente - ovvero che vengano svolti i necessari approfondimenti circa i pericoli cui è esposto il comparto in oggetto e che, se necessario, il comune provveda all'esecuzione di adeguate opere di premunizione - la decisione governativa impugnata avrebbe comunque sia l'effetto di rimandare nel tempo l'approvazione dell'assegnazione dei suoi fondi alla zona fabbricabile e, pertanto, di ritardare la loro edificazione rispettivamente di rendere più difficile la trasformazione degli stabili che insistono già sugli stessi; ciò basta per riconoscere la sussistenza di un danno a pregiudizio dell'insorgente, che egli non potrebbe completamente eliminare nemmeno nel caso in cui il Consiglio di Stato dovesse, in seguito, approvare la controversa zona edificabile e che, pertanto, esso cerca di scongiurare mediante il ricorso in esame. Il gravame è, dunque, ricevibile anche se la risoluzione impugnata dovesse essere considerata incidentale.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b).
3.2. Un terreno è idoneo all'edificazione quando le sue caratteristiche soddisfano le esigenze richieste dall'utilizzazione prevista per lo stesso. Oltre al requisito dell'edificabilità del terreno dal profilo tecnico, che al giorno d'oggi è quasi sempre soddisfatto, per decidere in merito all'idoneità di un terreno alla costruzione devono essere presi in considerazione, anzitutto, gli scopi ed i principi che reggono la pianificazione del territorio (art. 1 e 3 LPT). L'assegnazione di un terreno alla zona residenziale deve pertanto, in primo luogo, rispondere alla necessità di creare e conservare degli insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT) ed al principio di salvaguardare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). L'esposizione di un terreno a pericoli naturali può pertanto pregiudicare la sua idoneità all'edificazione e, di conseguenza, la possibilità di includerlo nella zona edificabile (Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 42-49, con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 317, pure con rinvii). In sintonia con la legislazione federale gli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore, adottati dal Gran Consiglio con decreto legislativo del 12 dicembre 1990, stabiliscono, a questo riguardo, l'obbligo di "predisporre i necessari provvedimenti pianificatori per evitare insediamenti in zone critiche e fissare le condizioni per un adeguato uso del suolo in tali zone" (cfr. obiettivi in materia di pericoli naturali, A.4. lett. d).
3.3. Anche l'obbligo per i Cantoni, sancito all'art. 6 cpv. 2 lett. c LPT, di designare nei fondamenti del piano direttore i territori che sono minacciati in misura rilevante da pericoli naturali dev'essere messo in relazione con la delimitazione dei terreni idonei all'edificazione ai sensi dell'art. 15 LPT (Flückiger, ibidem). Nel nostro Cantone gli studi di base svolti in questo ambito hanno indotto il Consiglio di Stato ad adottare la scheda di coordinamento n. 4.1 del piano direttore, di risultato intermedio, avente come oggetto proprio i territori soggetti a pericoli naturali ed il cui scopo consiste nell'attuazione a livello pianificatorio di adeguate misure di prevenzione, al fine di aumentare a lungo termine la sicurezza delle persone e delle cose, di permettere l'uso adeguato del suolo, come pure di ridurre i costi sociali provocati dai pericoli naturali. Le modalità di coordinamento pre_________no che il Cantone, nell'ambito dell'allestimento del catasto cantonale dei territori soggetti a pericoli naturali conformemente alla relativa legge del 29 gennaio 1990, porta a termine l'approfondimento e la puntualizzazione delle conoscenze sui territori soggetti a pericoli naturali rappresentati graficamente nel piano direttore e verifica inoltre il grado di rischio del rimanente territorio potenzialmente soggetto a pericolo. I comuni forniscono a questo scopo al Cantone tutte le informazioni e conoscenze di cui dispongono su detti pericoli. Le misure pianificatorie di prevenzione devono essere successivamente consolidate dai comuni interessati tramite le necessarie modifiche dei piani regolatori.
3.4. La legge sui territori soggetti a pericoli naturali del 29 gennaio 1990 (LTPN), che attua il coordinamento previsto attraverso la scheda n. 4.1 del piano direttore, disciplina l'accertamento, la premunizione ed i risanamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali, come pure il sussidiamento dei necessari provvedimenti (art. 1 LTPN).
L'accertamento dei territori esposti o colpiti da pericoli naturali è operato mediante l'allestimento di un piano (in origine definito catasto) delle zone soggette a pericolo (PZP; art. 2 cpv. 1 LTPN). Esso comprende il catasto degli eventi conosciuti e la carta dei pericoli potenziali (art. 2 cpv. 3 LTPN). Il mancato inserimento di un territorio nel PZP non ne esclude la pericolosità (art. 2 cpv. 2 LTPN). Il PZP serve quale base per il disciplinamento degli interventi di premunizione e risanamento (art. 3 cpv. 1 LTPN). Il Cantone, i comuni e le Regioni devono inoltre tenerne conto nell'ambito delle loro pianificazioni territoriali e dei programmi di sviluppo regionali (art. 3 cpv. 2 LTPN).
Sono iscritti nel PZP i territori soggetti a pericoli naturali, segnatamente quelli soggetti a spostamenti di terreno permanenti, a caduta di valanghe, frane, crolli di roccia, alluvionamenti e inondazioni (art. 4 LTPN). Il PZP è costituito da piani in scala non inferiore a 1:10'000 e da una relazione tecnica (art. 5 cpv. 1 LTPN). I piani descrivono in scala adeguata i territori esposti a pericoli e riportano graficamente gli eventi conosciuti, i rilievi effettuati e le zone soggette a pericolo. Essi indicano segnatamente il genere e il grado di pericolo. All'interno delle superfici edificabili e nelle immediate vicinanze le zone soggette a pericoli vengono riportate su un piano particellare (art. 2 RLTPN). Nella relazione tecnica viene esposto il riassunto delle ricerche eseguite e sono elencati i pericoli naturali rilevati (art. 3 RLTPN).
Il PZP è allestito dal dipartimento del territorio in collaborazione con i servizi statali interessati, previa consultazione dei municipi (art. 6 cpv. 1 LTPN; art. 1 RLTPN), di regola su scala comunale; può tuttavia essere elaborato a tappe, per singoli comprensori, decisi dal dipartimento (art. 4 RLTPN). La popolazione partecipa all'allestimento attraverso periodiche riunioni informative convocate dal dipartimento (art. 6 cpv. 2 LTPN). Il PZP è pubblicato per un periodo di tre mesi presso i comuni interessati (art. 7 LTPN; art. 5 RLTPN). Gli enti pubblici, le Regioni e i privati interessati hanno la facoltà di ricorrere contro il PZP al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla scadenza del periodo di pubblicazione (art. 8 LTPN). Il Consiglio di Stato decide inappellabilmente i ricorsi e adotta il PZP (art. 9 LTPN). L'inclusione di un fondo al PZP è menzionata a registro fondiario a cura del dipartimento (art. 9a LTPN). Le norme sull'adozione del PZP si applicano anche alla sua modifica (art. 10 LTPN).
La premunizione ed il risanamento dei territori soggetti a pericoli naturali sono pianificati nel piano cantonale di premunizione e risanamento (PCPR; art. 11 LTPN). Il PCPR indica (art. 12 cpv. 1 LTPN): i concetti ai quali deve uniformarsi la sistemazione idraulica, idrogeologica e valangaria del Cantone (cifra 1); le opere di premunizione, di risanamento e di manutenzione, con il loro grado di priorità, intese alla protezione, da catastrofi naturali, della vita umana e di beni materiali ragguardevoli (cifra 2); i tempi di attuazione (cifra 3); i compiti delle Regioni (cifra 4); gli enti pubblici incaricati degli studi esecutivi e dell'attuazione, come pure i consorzi, istituiti o da istituire conformemente all'apposita legislazione (cifra 5); le valutazioni di spesa (cifra 6). Il PCPR, che dev'essere coordinato con il piano direttore e il piano finanziario (art. 12 cpv. 2 LTPN), è costituito da un rapporto corredato dalle necessarie rappresentazioni cartografiche e tabelle sinottiche (art. 13 LTPN). Il relativo progetto è allestito dal Consiglio di Stato (art. 14 LTPN), che lo notifica a comuni, consorzi e Regioni, i quali possono presentare osservazioni e proposte (art. 15 LTPN). Il Consiglio di Stato esamina le osservazioni e le proposte ed adotta il PCPR (art. 16 LTPN), che entra immediatamente in vigore (art. 17 LTPN). Le norme sull'adozione del PCPR si applicano anche alla sua modifica (art. 18 cpv. 1 LTPN).
Gli enti designati dal PCPR prov_________no all'attuazione degli interventi (art. 19 LTPN), che possono essere sussidiati dal Cantone e dalla Confederazione (art. da 21 a 24 LTPN).
4. 4.1. Le rappresentazioni grafiche del piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato il 2 luglio 1991 riportavano, a titolo indicativo, due estese fasce di potenziale pericolo naturale cui era esposto il territorio di _________: l'una riguardava il territorio a monte della zona edificabile compresa tra il nucleo del comune e la località _________, ubicata ad ovest del nucleo stesso, senza incidere sulla zona edificabile; l'altra concerneva il comparto _________-_________ e si poneva in conflitto diretto con la zona fabbricabile del piano regolatore. Queste fasce erano state definite mediante accertamento dell'Istituto Scienze della Terra (IST) del 1984. Incaricato da quest'ultimo istituto, il 3 giugno 1991 lo studio di geologia dell'ing. _________ _________ presentò un rilievo geomorfologico del territorio comunale, successivamente aggiornato il 3 maggio 1993, che evidenziava un pericolo di caduta di massi generalizzato per l'intero comune, ma in particolare per la località di _________, ubicata sopra il territorio (edificabile) di _________, _________ e _________. L'IST ha indi proceduto ad un affinamento degli accertamenti, culminato con la presentazione di uno studio 19 luglio 1999 del CIRN (Consorzio ingegneri per il catasto dei rischi naturali), sottoscritto dagli ingg. __________ __________ e __________ __________ ed incentrato essenzialmente sull'esame di due aree particolarmente esposte alla caduta di sassi/blocchi/massi: quella, già menzionata di _________, e quella della valle di _________, compreso tra il Castello, la chiesa di _________ (_________ del _________) e la località di _________. Questo rapporto, esteso sino a livello particellare, concludeva, per il settore di _________, ad un'intensità prevalentemente media del fenomeno di caduta sassi/massi, che interessava, oltre alla foresta, anche una serie di fondi posti nelle sottostanti località di _________, _________ e _________, di cui la maggior parte edificati. I periti consigliavano di intervenire con protezioni di tipo passivo (reti, muri, rinforzi ecc.) e attivo (disgaggi, ancoraggi, sottomurazioni ecc.); queste ultime in combinazione con un monitoraggio per quei blocchi e massi situati nelle parti alte, che avrebbero potuto sviluppare delle grandi energie nella loro caduta (cfr. rapporto citato, pag. 28 seg., 48). Gli esperti avevano stimato la stessa intensità del fenomeno anche per il settore della valle di _________, che - oltre alla foresta - interessava però un numero inferiore di fondi, per la maggior parte non edificati, compresi tra la località di _________ e l'oratorio di S. __________ __________ __________, posto accanto alla chiesa, sopra la sede dell'amministrazione comunale. Faceva eccezione un'area comprendente il citato oratorio e una lingua di terra immediatamente sovrastante lo stesso, in relazione alla quale l'intensità del fenomeno veniva quantificata come elevata. In questo caso gli esperti consigliavano di fissare od asportare i blocchi che causavano pericolo, procedendo altresì ad eseguire verifiche e bonifiche per l'intero settore (cfr. rapporto citato, pag. 46 e 48). Lo studio del CIRN presentava, in annesso, le mappe delle aree di pericolo in scala 1:2000, che indicavano, in generale, per i settori in oggetto la sussistenza di un pericolo medio; facevano eccezione il comprensorio interessante l'oratorio di __________. __________, dichiarato di pericolo alto, e le superfici immediatamente a valle delle costruzioni poste in località _________, _________ e _________, assegnate alle zone a basso pericolo. Il perimetro di queste aree e la definizione dei vari gradi di pericolo sono quindi stati ripresi nel piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale. La sovrapposizione dei piani ha permesso di rilevare che le superfici esposte a pericolo interessavano, parzialmente, anche la zona residenziale estensiva (R2) prevista dal piano delle zone nelle località di _________, _________, _________ e Indipendenza e quella residenziale estensiva con prescrizioni speciali (R2S) stabilita sempre dallo stesso piano per la località di __________. __________. Il consiglio comunale ha, pertanto, in pari tempo disposto la seguente normativa (art. 31 NAPR):
" Zone esposte a pericoli naturali
1. Il PR riporta a titolo provvisorio (stato degli studi fino al luglio 1999) tre zone soggette principalmente al pericolo di caduta sassi e blocchi. Il comune coordina con l'Istituto cantonale di scienze della terra le misure di protezione necessarie.
2. Le possibilità edificatorie sono definite come segue:
a) Zona I a "rischio alto":
- divieto di edificazione.
b) Zona II a "rischio medio":
- sono vietate nuove costruzioni che comportano assembramento di persone;
- nuove costruzioni o cambiamenti di destinazione per
case unifamigliari sono possibili alle seguenti condizioni
che devono essere soddisfatte simultaneamente:
- per le deformazioni gravitative profonde verifica dell'entità dei movimenti ed esecuzione degli accorgimenti tecnici costruttivi atti a limitare il più possibile gli effetti degli
spostamenti;
- organizzazione d'allarme;
- accessi sicuri.
Il costo delle verifiche e degli interventi citati sono a carico
del proprietario.
c) Zona III a "rischio basso":
- l'edificazione è condizionata all'allestimento di una perizia geologica che accerti la situazione locale e definisca
gli interventi di premunizione necessari per ridurre in
modo adeguato i potenziali pericoli; detti interventi vanno svolti unitamente all'edificazione e sono a carico del
proprietario."
Per la località di _________, adiacente a quella di _________ e che qui interessa particolarmente, non è invece stata esperita una verifica di dettaglio circa il pericolo di caduta di sassi. Il piano del paesaggio adottato dal consiglio comunale non indicava pertanto, per questo territorio, l'esistenza di zone di pericolo in conflitto con le aree edificabili.
4.2. In sede di esame, il Consiglio di Stato non ha condiviso la soluzione proposta dal comune per risolvere i problemi posti dall'incombenza di pericoli naturali su parte delle zona edificabile definita dal piano regolatore, ritenendola insufficiente.
Il Governo ha rilevato che un terreno esposto a un pericolo medio di caduta di sassi poteva ancora essere considerato idoneo alla costruzione ai sensi dell'art. 15 LPT, alla condizione che fossero realizzate, da parte del comune, le necessarie opere di premunizione. Per il settore studiato approfonditamente tramite il menzionato rapporto del CIRN, il quale si estendeva dal limite ovest del nucleo (zona del municipio e della chiesa) sino alla località di _________ e che è stato riduttivamente designato nella risoluzione impugnata come comparto _________, il Consiglio di Stato ha pertanto sospeso la decisione di approvazione dell'attribuzione alla zona edificabile dei terreni esposti a tali pericoli e fissato al comune un termine di tre anni per realizzare i necessari interventi di premunizione; in assenza di questi ultimi esso ha anticipato che avrebbe negato l'approvazione dell'assegnazione alla zona edificabile di quei fondi. Per il comparto di _________, ove sono posti i fondi del ricorrente, in merito al quale l'autorità non disponeva ancora di informazioni approfondite, il Governo ha sospeso sine die la decisione di approvazione della zona edificabile interessata dai pericoli naturali, in attesa che fossero approntati degli studi di dettaglio in merito agli stessi ed eseguite le dovute opere di premunizione. Per questo comparto il Consiglio di Stato ha inoltre reintrodotto d'ufficio la zona indicativa di potenziale pericolo naturale prevista dal piano regolatore previgente, approvato il 2 luglio 1991, ed ha nel contempo invitato il comune a stabilire una zona di pianificazione. Il Consiglio di Stato ha, di conseguenza, sospeso anche la decisione di approvazione dell'art. 31 NAPR, regolamentante l'edificazione nelle zone esposte a tali pericoli.
La decisione governativa merita tutela.
4.3. Intanto è utile rilevare che - per quanto qui interessa - la zona edificabile proposta dal comune coincide in larga misura con quella già prevista dal piano regolatore approvato dal Governo il 2 luglio 1991. Nelle località in oggetto l'ampliamento del perimetro della zona edificabile si esaurisce, essenzialmente, nell'inclusione nel territorio fabbricabile delle superfici che erano state escluse dalla foresta nell'ambito della procedura di accertamento del bosco a confine con l'area edificabile, oggetto di risoluzione governativa 25 giugno 1997. Trattasi dunque nel complesso di aree che, al presente, sono prevalentemente edificate con abitazioni.
Com'è stato spiegato, l'esposizione di un determinato territorio a pericoli naturali può pregiudicare l'idoneità all'edificazione dello stesso ai sensi dell'art. 15 LPT. Per questo motivo l'accertamento puntuale, di natura tecnica, di tali pericoli deve precedere la decisione di attribuire il territorio interessato alla zona edificabile. La conoscenza, in particolare, del genere e del grado di pericolo che incombe sul territorio interessato costituisce difatti un imprescindibile elemento di valutazione di cui l'autorità di pianificazione deve disporre onde poter compiutamente determinarsi in merito all'idoneità all'edificazione dello stesso e, di conseguenza, alla sua attribuzione alla zona fabbricabile. Tale assegnazione può peraltro implicare, quale indispensabile requisito per riconoscere l'idoneità all'edificazione, l'esecuzione di opere di premunizione e risanamento. Queste opere devono già essere adeguatamente pianificate, per quanto possibile, in sede di piano regolatore, non solo in vista di una loro tempestiva e razionale realizzazione, la quale presuppone anche la definizione dell'ente pubblico incaricato della stessa, ma anche perché i relativi oneri per il comune rientrano nei costi delle opere contemplate dal piano regolatore giusta l'art. 30 LALPT e devono, di conseguenza, essere ricompresi nel programma di realizzazione previsto dalla medesima norma; non dev'essere inoltre esclusa, in queste previsioni, l'esame della possibilità di recupero di parte delle spese presso i proprietari interessati tramite l'imposizione di contributi di miglioria.
La legislazione cantonale istituisce una procedura specifica per accertare compiutamente i pericoli naturali cui è rispettivamente può essere esposto il territorio: quella di adozione del PZP. Questa procedura fornisce all'ente pianificante le informazioni necessarie onde poter predisporre un'utilizzazione del territorio rispettosa della protezione delle persone e dei beni materiali, senza dover far fronte a costosi interventi di premunizione e risanamento, rispettivamente, dove necessario, serve quale base per il disciplinamento di tali interventi (art. 3 cpv. 1 LTPN). Essa assicura inoltre la partecipazione della popolazione e la tutela dei diritti dei proprietari interessati. In concreto lo svolgimento di questa procedura non ha avuto luogo prima che il consiglio comunale di _________ decidesse di confermare rispettivamente estendere la zona edificabile residenziale nelle località sopra menzionate, malgrado fosse noto che queste ultime o una loro parte fossero esposte a pericolo di caduta di sassi; circostanza peraltro pubblicamente attestata - tranne che per la località di _________ - dallo stesso piano del paesaggio, sul quale erano state riportate le zone di pericolo definite dallo studio di dettaglio del CIRN in applicazione dell'art. 28 cpv. 2 lett. l LALPT. Nemmeno, di conseguenza, la determinazione dell'autorità di pianificazione ha tenuto in considerazione, in quest'ambito, la necessità di dover realizzare delle opere di premunizione.
4.4. Ferme queste fondamentali carenze, a ragione il Consiglio di Stato non poteva tutelare l'assegnazione al territorio edificabile delle aree interessate. Nelle concrete circostanze, la risoluzione governativa di sospendere la sua decisione, su questo oggetto, sino alla realizzazione degli studi di dettaglio (per la località di _________) e delle necessarie opere di premunizione (per entrambi i settori) costituisce già una soluzione di compromesso improntata al pragmatismo, che risulta addirittura più vantaggiosa per il comune e per i proprietari interessati che non un diniego puro e semplice dell'approvazione della zona edificabile esposta a pericoli naturali ed il rinvio degli atti al comune per la presentazione, previa adozione del PZP, di una variante finalizzata allo stesso scopo, che contempli anche le opere di premunizione necessarie, come imporrebbe la stretta osservanza delle competenti disposizioni legali. Se, pertanto, il Governo poteva legittimamente adottare la controversa soluzione è quesito che, alla fin fine, può rimanere irrisolto per il motivo che - comunque sia - il Tribunale non potrebbe modificare la situazione a pregiudizio dell'insorgente (art. 65 cpv. 4 PAmm).
A torto l'insorgente tende a ridimensionare i pericoli concernenti il comparto di _________. Come obietta la divisione della pianificazione territoriale (cfr. risposta, pag. 4), nel recente passato si sono verificati diversi eventi di caduta sassi lungo il versante ovest dell'__________; il comune di _________, su richiesta dell'IST, ha indicato su di un piano corografico sei eventi noti a memoria d'uomo. Sotto l'aspetto sostanziale è semmai, in primis, proprio l'assenza dei necessari studi di approfondimento di tali pericoli, per contro già realizzati per i comparto _________, che rende impossibile una decisione in merito da parte del Governo. E' pertanto quantomai opportuno che questi vengano svolti al più presto: la menzionata risposta (ibidem) annuncia, a questo proposito, che l'IST ha affidato all'ing. __________ l'incarico di svolgere uno studio a livello particellare delle zone di pericolo nel settore in oggetto.
Non può, da ultimo nemmeno essere accolta la domanda subordinata, volta a permettere almeno la trasformazione degli edifici esistenti. L'ammissibilità di questi interventi dovrà difatti essere decisa caso per caso in sede di domanda di licenza edilizia, una volta che il municipio avrà adottato la zona di pianificazione esatta dal Governo.
5. Il ricorso, infondato, dev'essere respinto. La tassa di giudizio dev'essere posta a carico del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 800.--, è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
- _________ _________, __________ __________ __________ __________, ____________________;
- Municipio di _________, ___________________; - Divisione della pianificazione territoriale, Viale S. Franscini 17, 6501 Bellinzona; - Consiglio di Stato, Residenza governativa, 6501 Bellinzona.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario