Incarto n. 90.2001.77 90.2001.78 90.2001.86 90.2001.87
Lugano 5 dicembre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Werner Walser
segretario
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi di
__________ __________, __________ __________, del __________ __________ __________ __________ __________, __________ __________, del __________ __________ __________ __________ __________ __________, __________ __________, del __________ __________ __________ __________ __________ __________, __________ __________, del __________ __________ __________
contro
la risoluzione __________ottobre 2001 (n. __________) del Consiglio di Stato di approvazione del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 marzo 2002 del municipio di __________;
- 15 aprile 2002 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto,
in fatto:
A. Nella seduta del 6 luglio 1999 il consiglio comunale di _________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede i mapp. _________, _________, _________ e _________, disposti tutti in sequenza lungo il lato nord di via _________, ubicata in località _________, sono stati attribuiti alla zona residenziale semi-estensiva (zona D). Il mapp. _________, di proprietà della comunione ereditaria fu __________ composta da __________, __________ e __________ __________, presenta una superficie di 3'044 mq, è edificato con un'abitazione monofamiliare di 2 piani e confina sul suo lato ovest con via _________. Il successivo e contermine mapp. _________ appartiene invece alla comunione ereditaria fu __________ __________ composta da __________ __________, __________ __________ -__________ e __________ __________ò-__________; anch'esso edificato con una costruzione abitativa di 2 piani, presenta una superficie di 892 mq. Segue il mapp. _________, di proprietà di __________ __________ -__________, inedificato, con una superficie prativa di 1'080 mq. Infine, il mapp. _________, appartenente a __________ __________ -__________, presenta una superficie di 1'070 mq; sullo stesso insiste un'abitazione di due piani.
B. Con atti di ricorso separati, __________ __________, in rappresentanza della comunione ereditaria fu __________ __________, __________ __________, in rappresentanza della comunione ereditaria fu __________ __________, __________ __________ -__________ e __________ __________a-__________ sono insorti contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio della linea di arretramento che grava i loro fondi lungo via _________ e lungo via _________.
C. Con risoluzione __________ ottobre 2001 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore e ha respinto le impugnative dei ricorrenti (cfr. risoluzione impugnata, pag. 56 segg.).
D. Con gravami 12 e 13 novembre 2001 i ricorrenti citati in ingresso insorgono innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l'annullamento e riproponendo le medesime domande di prima istanza. A sostegno dei loro ricorsi, essi lamentano una violazione della garanzia della proprietà. Le linee di arretramento in esame, di cui una posta a 11 m dal ciglio di via _________ e l'altra da 8 m fino a 16 m da via _________, oltre che sprovviste del necessario interesse pubblico preponderante, sono ritenute molto incisive per rapporto ai 4 m sanciti, quale regola generale, dall'art. 6 cifra 1.1. NAPR. A mente dei ricorrenti esse pregiudicano le potenzialità edificatorie dei fondi, rendendo oltretutto problematica la parcellazione di quei mappali, che, per la loro ampiezza, sarebbero edificabili con più costruzioni.
E. Il municipio postula l'accoglimento del gravame, mentre la divisione della pianificazione territoriale ne chiede la reiezione integrale.
F. Il 4 settembre 2002 il Tribunale ha esperito una visita dei luoghi, in occasione della quale sono state scattate alcune fotografie dei mappali dei ricorrenti, in seguito acquisite agli atti. Il 10 settembre 2002 si è tenuta l'udienza, durante la quale le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande, rinunciando al sopralluogo in contraddittorio.
considerato, in diritto:
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione di __________ __________ -__________, __________ __________ -__________ ed __________ __________ certa, in quanto ricorrenti in proprio nome e come componenti della comunione ereditaria fu __________ __________ (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). I loro ricorsi sono dunque ricevibili. In merito alla legittimazione dei componenti della comunione ereditaria fu __________ __________ si considera quanto segue: __________ __________ sostiene di ricorrere in proprio nome e per conto della comunione ereditaria. Tuttavia, non sussistendo un rapporto di rappresentanza specifico nei confronti dei membri di quest'ultima, in assenza di procura, la legittimazione va riconosciuta al solo signor __________ __________ (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Entro questi limiti, il ricorso è ricevibile.
I ricorsi, essendo caratterizzati da identiche rivendicazioni ed avendo per oggetto la medesima situazione pianificatoria e territoriale, vengono trattati congiuntamente in un'unica decisione (art. 51 PAmm).
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto piano regolatore - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano regolatore disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del piano direttore, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT). Il piano regolatore si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione (art. 26 LALPT). Le rappresentazioni grafiche comprendono i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici (art. 28 cpv. 1 LALPT). Esse fissano, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
4. Una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (art. 36 Cost.).
5. I ricorrenti contestano l'interesse pubblico dei vincoli pianificatori gravanti i loro fondi; in particolare si aggravano da un lato contro la linea di arretramento posta a 11 m di profondità, che, in aggiunta alla larghezza di via _________ e all'arretramento sul versante opposto della strada, forma un'area di stacco larga 22 m, e dall'altro lato contro la linea di arretramento posta trasversalmente rispetto a via _________ (mapp. _________).
5.1. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze ed aspirazioni (Imboden / Rhinow / Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Nr. 57 B II). In linea generale è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività (G. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale, art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
5.2. Il comune di _________, individuate le problematiche e i conflitti sorti negli ultimi 20 anni, in seguito a mutamenti intervenuti essenzialmente a livello socioeconomico ed edilizio, ha adottato il nuovo piano regolatore allo scopo di consolidare e rafforzare l'importanza della città a livello cantonale e regionale, curando la salvaguardia e valorizzazione dei contenuti storici e culturali, con l'obiettivo di migliorare la qualità di vita. Tra gli indirizzi pianificatori del nuovo piano regolatore figurano, per quanto qui interessa, la suddivisione coordinata dei comparti sul territorio giurisdizionale, l'impostazione di uno schema viario principale di accesso alle attività e servizi a carattere cantonale e regionale, avuto riguardo alle peculiarità delle zone residenziali, la riqualificazione e ricomposizione delle fasce territoriali adiacenti all'asse stradale nord-sud, la completazione della cornice di svago e di riposo della zona urbana attraverso l'integrazione di una fascia verde qualificata e attrezzata, lungo la golena del fiume Ticino, l'individuazione delle possibilità per uno sfruttamento razionale del territorio a correttivo della casuale densità abitativa dei quartieri periferici (cfr. rapporto di pianificazione, pagg. da 19 a 23). In particolare, riconosciuto che alcuni quartieri residenziali di più recente edificazione, sia a sud, sia a nord della città, si sono sviluppati con una sostanza edilizia poco strutturata e discontinua a detrimento di un'immagine cittadina all'insegna della qualità e della vivibilità, è stato messo a punto un concetto urbanistico di recupero (Concetto urbanistico , aprile 1989), che comporta il riassetto del contesto urbano attraverso l'impianto di spazi attrattivi, privati e pubblici, sia dal profilo ambientale che sociale, favorendo, laddove necessario, l'incremento della densificazione abitativa. A questo scopo, il piano regolatore prevede alcuni elementi di riferimento quali i "centri di quartiere", posizionati nel baricentro dei quartieri a forte sviluppo della città, che, fungendo da alternativa all'offerta del centro cittadino, esplicano la funzione di copertura delle necessità di base (negozi alimentari, farmacia, posta, culto, ecc.; cfr. rapporto di pianificazione, pag. 37). Oltre a questi centri di quartiere, il piano prevede "una trama ortogonale di fasce di stacco da arredare a verde tra comparti edificati (ca. 20 ml di larghezza) e di una rete di collegamenti e percorsi alternativi a quelli veicolari " (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 25), intesa a facilitare i contatti tra città e l'area golenale, che, come detto in precedenza, è un'importante zona con funzioni paesaggistiche e di svago per la popolazione. Fra gli strumenti, propri della disciplina urbanistica, atti a realizzare questi intendimenti figurano le linee d'arretramento, di costruzione, la localizzazione delle aree inedificabili e i parametri edificatori minimi. Sull’interesse pubblico in genere delle distanze dalle strade (arretramenti o allineamenti che siano), volte a ridefinire e ristrutturare le adiacenze delle stesse, è inutile dilungarsi: tali vincoli, noti ed applicati da lungo tempo, possono avere svariate giustificazioni. In particolare tutelano la sicurezza della circolazione stradale, assicurano la possibilità di attuare future correzioni stradali, permettono uno sviluppo armonioso degli agglomerati, danno il necessario respiro ai quartieri (aria, luce, tutela dalle immissioni), migliorano l’estetica dei centri urbani, facilitano la creazione di aree verdi e spazi riservati ai pedoni, contribuiscono in definitiva ad elevare la qualità di vita della popolazione (DTF 109 Ib 116 e relativi rinvii; A. Scolari, Commentario, ad art. 25 LE, n. 1026 segg.).
5.3. Nel caso specifico, via _________ è ubicata nel quartiere situato in località _________. Questo quartiere costituisce una delle estensioni della città sviluppatesi verso settentrione in questi ultimi trent'anni. L'ossatura del comparto è costituita, in sequenza parallela, da via __________, da via __________ __________, dalla stessa via _________ e dal collegamento ciclabile e pedonale con via __________ __________, la cui approvazione, va tuttavia specificato, è per ora tenuta in sospeso (cfr. risoluzione, punto 4.2.3., pag. 31). Queste strade confluiscono ad ovest nell'asse stradale costituito da via _________ e via __________ __________ __________, formando quella trama ortogonale sulla quale il nuovo piano regolatore ha previsto le fasce di stacco di circa 20 ml di larghezza (campo stradale incluso), determinate da linee di arretramento come quelle in contestazione. La visita dei luoghi effettuata da questo Tribunale ha permesso di appurare che questa zona costituisce un quartiere eminentemente residenziale, relativamente tranquillo. Dal profilo della sostanza edilizia il quartiere si caratterizza per la presenza dominante di case monofamiliari di 1 e 2 piani, alcune disposte a schiera, e di 3 palazzine di 4 piani, allineate tuttavia sul margine est, a contatto con l'area che ospita gli ex magazzini dello Stato. Il comparto è contornato su quasi tre lati da vaste superfici ancora inedificate: la fascia ad ovest, essendo a ridosso della golena del fiume Ticino, è destinata a rimanere tale, mentre per quelle che si estendono a nord e ad est, il piano regolatore prevede l'apertura ad un considerevole insediamento, denominato Comparto speciale nord __________________, che, per motivi che qui non è necessario riassumere, il Consiglio di Stato non ha ancora approvato (cfr. risoluzione, punto 4.2.3., pag. 26 segg.). In particolare, sul versante est, è previsto l'impianto di uno dei summenzionati centri di quartiere, il CQ 2, quale punto cardine per il futuro sviluppo della città verso nord, costituendo in quanto tale uno spazio urbano di aggregazione sociale qualitativo, date le infrastrutture e i servizi di cui dovrà disporre. Questo centro è direttamente collegato con l'area di svago golenale per mezzo di via _________.
5.4. Alla luce di queste circostanze e degli scopi perseguiti con il piano regolatore, occorre riconoscere la sussistenza di un interesse pubblico all'imposizione alla formazione di fasce di stacco inedificate lungo le strade del comparto in esame. Per tutte le ragioni esposte nel rapporto pianificatorio e riassunte nei considerandi precedenti, il comparto costituisce, per la sua posizione mediana fra l'area golenale e il Comparto speciale, una componente importante del territorio cittadino, in quanto area di transizione e di collegamento tra un comparto ad alto potenziale di sviluppo e uno destinato allo svago, che merita indubbiamente di venir organizzata e valorizzata dal profilo strutturale e funzionale. In questo contesto, le aree di stacco lungo le strade del quartiere, marcando il prospetto viario con fasce arredate a verde, formano quella trama trasversale di collegamenti che favorisce i contatti tra città e zona verde per una miglior integrazione delle diverse funzioni di vita (abitazione, svago, lavoro, ecc.); obiettivo, questo, perseguito dal nuovo piano regolatore (cfr. art. 4 cifra 1 lett. c NAPR). Tutte queste considerazioni valgono a maggior ragione per via _________, la cui valenza strategica è ravvisabile nella funzione di unico raccordo diretto del centro di quartiere CQ 2, punto focale delle attività pubbliche e sociali del futuro quartiere, con la fascia golenale. Vi è quindi indubbiamente un interesse pubblico a definire e localizzare delle aree di stacco lungo le strade per mezzo di linee di arretramento. Esse si rivelano conformi al principio pianificatorio, che prescrive di inserire negli insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT).
6. Verificata la presenza di un interesse pubblico alle misure pianificatorie in contestazione, occorre ora esaminare se per rapporto alle circostanze concrete, i vincoli così adottati dal comune risultano ragionevoli, attuabili e sopportabili; segnatamente se non sacrificano sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Se così fosse, queste misure violerebbero il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 394). A tale proposito, i ricorrenti sostengono che le linee di arretramento imponendo agli edifici una distanza di almeno 11 m da via _________ e, per il mapp. _________, di 8 m fino a 16 m da via _________, siano troppo incisive, ritenuto che l'art. 6 cifra 1.1. NAPR prevede un semplice arretramento di 4 m in assenza di divergenti indicazioni a livello di rappresentazioni grafiche (piano delle zone e piano della rete viaria). Inoltre, esse limitano gravemente le potenzialità edificatorie dei fondi, in particolare di quelli che, per la loro ampiezza, sarebbero edificabili con più costruzioni.
6.1. Va innanzitutto premesso che gli arretramenti contestati sono sicuramente idonei al raggiungimento dello scopo prefisso, vale a dire la formazione delle fasce di stacco lungo le strade del comparto in predicato. Dall'esame dei piani risulta difatti che le linee di arretramento sono state tracciate considerando le facciate degli edifici che si affacciano sul lato nord (quelli dei ricorrenti) e sul lato sud di via _________, i quali, quindi, risultano già sin d'ora allineati sulle stesse. Identica situazione si può riscontrare per tutte le altre strade del quartiere - via _________ compresa, la cui linea di arretramento è determinata dall'ubicazione dell'edificio insistente sul mapp. 6026 - di modo che gli edifici non intaccano l'assetto delle fasce di stacco, men che meno ne causano un'interruzione. In questo caso, il piano non fa nient'altro che codificare una situazione di fatto già da tempo consolidata. Inoltre, il nuovo ordinamento pianificatorio ha aumentato tutti i parametri edificatori di zona rispetto al piano previgente: difatti, la zona residenziale semi-estensiva D, che include i fondi dei ricorrenti, prevede un incremento dell'indice di sfruttamento dello 0,2 (ora pari a 0,6), dell'altezza massima di 3 m (ora pari a 10,50 m) e l'abolizione dell'indice di occupazione massimo del 30%, il quale, essendo sostituito dall'imposizione di un'area verde minima del 45%, risulterebbe virtualmente del 55%. L'altezza massima dà quindi luogo ad una previsione edificatoria nel quartiere di edifici alti 3 piani. Orbene, a fronte di questi dati e ritenuto l'obiettivo di miglioramento della qualità di vita perseguito dal piano (cfr. art. 4 cifra 1 lett. c NAPR), una fascia di stacco di 22 m (campo stradale compreso) fra due fronti edificati, come quelli che si affacciano sui lati di via _________, risulta congrua alla natura di una zona a carattere eminentemente residenziale. Queste zone necessitano indubbiamente di aree aperte, che possano garantire alle abitazioni la miglior insolazione ed aerazione possibile, favorendo parimenti la formazione di spazi verdi destinati allo svago. Tutte queste funzioni non possono in genere essere assicurate compiutamente dalla sola ampiezza del campo stradale; a maggior ragione se, come nella fattispecie, si tratta di una semplice strada di servizio, per definizione, di modeste dimensioni. Ciò detto, si giustifica pure la maggior ampiezza della fascia inedificabile (profondità 11 m), che interessa i fondi dei ricorrenti, rispetto a quella prevista lungo il lato opposto di via _________ (profondità 4 m): difatti, questi, essendo ubicati sul lato nord della strada, godono di una completa esposizione al sole, negata, per contro, alla fascia ubicata lungo l'altro versante, quello sud, oscurata dalla volumetria degli edifici che vi insistono.
6.2. Inconferente risulta, da ultimo, la pretesa limitazione avanzata dai ricorrenti delle potenzialità edificatorie causata dai vincoli ai loro fondi. Difatti, considerando un edificio, che, singolarmente per ciascun dei quattro fondi, tenesse conto delle linee di arretramento, delle distanze minime dai confini (art. 6 cifra 2.1. NAPR: 3 m) e fosse di 3 piani di altezza (10,50 m), esaurirebbe integralmente l'indice di sfruttamento a disposizione (art. 46 NAPR: i.s. 0,6), pur con un considerevole avanzo di superficie potenzialmente occupabile. Da quanto precede, risulta quindi assodato che i vincoli in contestazione non intaccano minimamente le potenzialità edificatorie dei fondi; ciò, malgrado il nuovo piano regolatore abbia incrementato i parametri edificatori. Pertanto, le misure pianificatorie all'esame devono essere considerate oggettivamente ragionevoli; una riduzione della distanza delle linee di arretramento dalla strada, quindi della profondità della fascia di rispetto, non può entrare in linea di conto.
7. In conclusione, le linee di arretramento gravanti i mapp. _________, _________, _________ e _________ non prefigurano una violazione del principio della proporzionalità. Pertanto, essendo queste misure pianificatorie giustificate da un prevalente interesse pubblico, il ricorso deve essere respinto.
8. La tassa di giudizio e le spese devono essere poste a carico dei ricorrenti (art. 28 PAmm)
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono respinti.
2.I ricorrenti sono condannati al pagamento in solido delle tasse di giudizio e spese per complessivi fr. 1'000.- (mille).
3. Intimazione a:
- __________ __________, __________ _________ __________, __________ _________ - __________ __________, __________ _________ __________, ___________________ - __________ __________ __________, __________ __________ __________, ___________________ - __________ __________ __________, __________ _________ __________, ___________________
- Municipio di _________, __________ __________, ___________________ - Divisione della pianificazione territoriale, Viale S. Franscini 17, Bellinzona Consiglio di Stato, Residenza governativa, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario