Incarto n. 90.2001.00068
Lugano 24 ottobre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Lorenzo Anastasi, vicepresidente, Werner Walser, Claudio Cereghetti (giudice supplente)
il segretario
Fiorenzo Gianinazzi
statuendo sul ricorso del 10 ottobre 2001 di
1. __________ __________, __________ __________ __________, 2. __________ __________, __________, 3. __________ __________, __________, 4. __________ __________, __________, rappr. da avv. __________. __________, __________ __________ __________ __________,
Contro
la risoluzione __________ settembre 2001 no. __________ con cui il Consiglio di Stato ha approvato la modifica del piano regolatore del comune di __________ concernente le aree sottostanti il nucleo;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2001 del municipio di __________;
- 21 dicembre 2001 della divisione della pianificazione territoriale del dipartimento del
territorio;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti sono comproprietari in ragione di ¼ ciascuno del mapp. _________ RF di _________, di complessivi 827 mq. Il fondo si trova a valle del nucleo di _________ e della chiesa di San _________, all’entrata del paese. Si tratta di un terreno trapeizoidale, stretto fra due strade (a valle e a monte), che confina su un lato con la zona edificabile residenziale, sull’altro lato con una zona AP-EP, destinata a “parco e gioco bambini”, che si sovrappone alla zona di protezione.
B. Il PR aveva attribuito il fondo alla zona residenziale particolare R1p, una zona edificabile estensiva, con un indice di sfruttamento dello 0.2.
C. La pianificazione del comparto a valle del nucleo di _________ (_________), cui appartiene il fondo in oggetto, ha causato non poche difficoltà al comune. Dopo vicissitudini che qui non occorre evocare, è stata adottata una soluzione di compromesso. Il Piano d’assieme e il Piano di dettaglio per le aree sottostanti il nucleo di _________ (le rappresentazioni grafiche della variante di PR in contestazione) escludono l’area immediatamente a valle del nucleo e della chiesa di San _________ dalle zone edificabili. Anche il mappale di proprietà dei ricorrenti è stato attribuito alla zona di protezione del nucleo e non è edificabile.
D. I signori __________ __________, __________ __________, __________ e __________ __________ hanno ricorso al Consiglio di Stato contro la pianificazione decisa dal comune. Nel loro ricorso hanno chiesto il mantenimento del mapp. _________ RF in zona edificabile (R1p). Hanno motivato la loro richiesta in modo articolato, sostenendo in particolare che il terreno è urbanizzato e pronto all'edifica- zione, che l’esclusione del fondo dalla zona edificabile non è suffragata da elementi oggettivi, che non è sorretta da un interesse pubblico preponderante ed è lesiva del principio della proporzionalità, segnatamente perché l’edificazione di un’unica casa supplementare, quando nei pressi già ne esistono, non impedirebbe la tutela del nucleo. Nel ricorso si censura inoltre la prevista creazione di un parco giochi a valle del complesso della chiesa di San _________, struttura ritenuta più deturpante della casa che gli insorgenti vorrebbero edificare. Si invoca infine una lesione del principio della parità di trattamento rispetto ai proprietari situati nel comparto a valle del mapp. _________ RF (sotto la strada di servizio che ne delimita il confine inferiore), ai quali è stato permesso di conservare le possibilità edificatorie imponendo una ricomposizione particellare. Sempre con riferimento al comparto soggetto a ricomposizione particellare obbligatoria, gli insorgenti sottolineano che uno dei fondi (mapp. _________ RF) appartiene al comune di _________ e suggeriscono una permuta fra il loro fondo e quello comunale.
E. Con osservazioni 21 ottobre 1999 il municipio di _________ ha chiesto la conferma della contestata pianificazione.
F. Il Consiglio di Stato ha approvato la variante e ha respinto il ricorso (risoluzione impugnata, pagg. 17 segg.). Delle motivazioni della decisione governativa si dirà all’occorrenza sotto.
G. I proprietari del mapp. _________ hanno presentato ricorso innanzi a questo Tribunale. Nel ricorso sviluppano gli argomenti del gravame di primo grado e ribadiscono la richiesta di mantenere il loro fondo nella zona edificabile R1p.
H. La divisione della pianificazione territoriale e il municipio di _________ hanno chiesto la reiezione del ricorso, sottolineando in particolare che l’istituzione della zona AP-EP (con funzioni di parco e giochi bambini) non compromette la tutela della chiesa di San _________.
I. Il 22 luglio 2002 si è tenuta l’udienza di discussione, con sopralluogo. Le parti si sono in sostanza confermate nelle loro allegazioni e domande.
L. Con scritto 24 luglio 2002 le parti sono state invitate a presentare le loro conclusioni entro il 30 agosto 2002.
Sono pervenute solo le conclusioni dei ricorrenti, che hanno ribadito le loro richieste e il fatto che la costruzione di una piccola casa sul loro fondo disturberebbe tanto quanto la realizzazione del parco giochi previsto sul terreno confinante.
in diritto
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato il ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio entro 30 giorni dalla notificazione. Sono legittimati a ricorrere il comune (lett. a), i già ricorrenti per gli stessi motivi (lett. b) e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c).
In concreto la legittimazione dei ricorrenti è senz’altro data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT. Presentato nei termini di legge, quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità, ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Quanto al Tribunale della pianificazione del territorio non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
3. Scopo essenziale della pianificazione è di “assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio” (art. 75 Cost.). La LPT riprende e sviluppa tale postulato. Secondo l’art. 1 LPT il suolo dev’essere utilizzato con misura, l’insediamento ordinato in vista di uno sviluppo armonioso del paese. A questo scopo la pianificazione deve tener conto delle condizioni naturali, dei bisogni della popolazione e dell’economia. Deve proteggere le basi naturali della vita, come il suolo, l’aria, l’acqua, il bosco e il paesaggio. Deve garantire la difesa nazionale. Giusta l’art. 3 LPT il paesaggio va tutelato sia mantenendo sufficienti superfici coltive per l’agricoltura, sia integrando in esso gli insediamenti, conservando i siti naturali e gli spazi ricreativi, permettendo al bosco di adempiere le sue funzioni. Gli insediamenti vanno strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione. Si dovrà aver cura di preservare l’abitato da immissioni nocive (inquinamento fonico, atmosferico, ecc.), di inserire molti spazi verdi e alberati, di creare vie pedonali e ciclabili. Solo un’attenta ponderazione dei molteplici e contrastanti interessi in gioco consente di comporre in modo ottimale i conflitti tra le diverse utilizzazioni del territorio, al fine di consentire un insediamento equilibrato, uno sviluppo armonioso, che rispetti la natura e più specificamente l’ambiente, rispondendo in modo diversificato ai bisogni e alle aspirazioni della popolazione (cfr. DTF 117 Ia 432 consid. 4b, 115 Ia 339 consid. 5, 113 Ia 461 consid. 5a). In questo senso l'art. 3 cpv. 1 OPT prescrive alle autorità che "dispongono di margine d'azione nell'adempimento e coordinamento dei compiti d'incidenza territoriale" di verificare quali sono gli interessi in causa, valutare se sono compatibili - e semmai con quali implicazioni - con lo sviluppo territoriale auspicato per quindi tener conto “nel miglior modo possibile di tali interessi, sulla base della loro valutazione”.
4. Secondo l’art. 36 Cost. e sulla base della giurisprudenza dedotta dall’art. 22ter vCost, una restrizione di diritto pubblico della proprietà privata è compatibile con la garanzia della proprietà solo se si fonda su di una base legale, è giustificata da un interesse pubblico predominante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola l’istituto della proprietà e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad un’espropriazione (art. 26 cpv. 2 Cost). Le restrizioni devono naturalmente rispettare anche gli altri principi del diritto amministrativo e costituzionale.
Nel concreto caso non è contestata l’esistenza di una base legale. Censurato è il contenuto della pianificazione, con particolare riferimento ai concetti di interesse pubblico, proporzionalità e parità di trattamento.
5. In linea generale è pubblico l’interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell’esercizio delle sue funzioni. V’è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in giuoco.
Nel concreto caso, la scelta di preservare dall’edificazione la fascia a valle del nucleo e della chiesa di San _________ risponde a un interesse pubblico chiaro e prevalente su quello dei proprietari.
Certo, il terreno dei ricorrenti è idoneo all’edificazione ed è urbanizzato, in sostanza risponde ai requisiti dell’art. 15 LPT. Tuttavia, è chiaramente prevalente l’interesse di proteggere il nucleo, istituendo un’area inedificabile di rispetto. Il nucleo di _________ è infatti meritevole di protezione, anche perché è inserito nell’inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS; cfr. art. 5 LPN e l'OISOS). Il terreno dei ricorrenti, con gli altri resi inedificabili dal piano, è situato sotto il nucleo, in una zona molto esposta. Una edificazione in questo comparto avrebbe un impatto estetico e paesaggistico molto negativo. La contestata misura è tanto più necessaria che il mapp. _________ è posto all’entrata del paese, a valle del complesso monumentale della chiesa di San _________, un pregevole edificio di origine romanica, ristrutturato nel XVI sec. in stile tardo rinascimentale (ISOS, edificio 1.01).
6. Al cospetto dell’esistenza di un interesse pubblico, deve ancora essere esaminato il rispetto del principio della proporzionalità, segnatamente se il mezzo adottato è il meno incisivo fra quelli possibili, è idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso e se sussiste un rapporto ragionevole tra il risultato da raggiungere e le restrizioni della proprietà necessarie al suo conseguimento (DTF 111 Ia 98, 113 Ia 137).
L’esclusione del mapp. _________ dalle zone edificabili e il suo inserimento in una zona di protezione inedificabile rispetta il principio della proporzionalità.
La misura è incontestabilmente idonea per tutelare il nucleo di _________ e la chiesa di San _________.
Non sono immaginabili misure meno incisive. In particolare non è ipotizzabile attribuire alla zona di protezione solo una parte del terreno, cioè unicamente quella più vicina alla chiesa. Questa soluzione non sarebbe sufficiente, perché il fondo degli insorgenti occupa una posizione strategica, all’entrata del paese, in una zona paesaggisticamente molto esposta. Inoltre, tutta l’area situata a valle del mapp. _________ appartiene alla zona di protezione (inedificabile). Ammettere (in tutto o in parte) le richieste ricorsuali vorrebbe dire istituire una escrescenza, un cuneo edificabile in un comparto inedificabile. Si tratterebbe di una soluzione insostenibile, contraria ai principi della pianificazione territoriale.
Il rapporto tra la contestata restrizione della proprietà e lo scopo perseguito è ragionevole. Certo, senza la misura il fondo degli insorgenti sarebbe edificabile e quindi si tratta di una misura incisiva. I ricorrenti hanno comunque già preannunciato che, se la contestata pianificazione sarà confermata, chiederanno un indennizzo per espropriazione materiale. Questo Tribunale non è competente per pronunciarsi in merito, ma la questione potrà essere sottoposta al Tribunale di espropriazione.
7. Gli insorgenti invocano una lesione del principio della parità di trattamento, in particolare rispetto ai fondi sottostanti, che sono stati solo parzialmente esclusi dalla zona edificabile e che, anche tramite l’imposizione di una ricomposizione particellare, hanno conservato il loro potenziale edificabile.
Si rammenta preliminarmente che, in ambito pianificatorio, il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza, corrispondendo in pratica al divieto dell’arbitrio (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a).
Nel concreto caso il principio di uguaglianza è rispettato. Il fondo di proprietà dei ricorrenti è situato nella fascia più vicina al nucleo e alla chiesa di San _________. Tutti i fondi che appartengono a questa fascia sono stati inseriti nella zona di protezione (inedificabile).
È vero che i sottostanti mapp. _________, _________, _________ e _________ RF hanno subìto un trattamento diverso, dato che hanno conservato le loro potenzialità edificatorie, concentrate in una fascia situata più a valle. Questi terreni (separati da una strada da quello dei ricorrenti) sono comunque in una posizione e in una situazione diversa, sono confinanti tra loro e hanno forma irregolare, poco idonea all’edificazione. Il fatto che la ricomposizione particellare non sia stata estesa al mapp. _________ RF è quindi comprensibile, rientra nell’autonomia pianificatoria del comune e non lede il principio di uguaglianza.
Va comunque detto che, anche in relazione agli oneri espropriativi che potrebbero derivare al comune dalla pianificazione in esame, merita di essere esaminato il suggerimento ricorsuale di una permuta fra il mapp. _________ e il mapp. _________ RF, di proprietà comunale.
8. Nel ricorso si insiste sul fatto che l’istituzione di una zona AP-EP (parco e giochi bambini) a valle della chiesa di San _________, a confine del mapp. _________ RF, vanifica l’intento di proteggere il nucleo. La censura non è completamente priva di fondamento, anche se non giustifica l’accoglimento del ricorso. Infatti, gli interventi possibili sulla base dell’art. 9 NAPR devono essere adeguati all’importanza paesaggistica del sito (norma citata, cpv. 2 in fine), nonché rispettare le limitazioni valide in tutta la zona di protezione del nucleo (art. 4 NAPR). In fase realizzativa sarà bene prestare particolare attenzione alla portata di queste norme, evitando gli interventi esagerati che vengono evocati, in modo colorito, nel ricorso.
9. Le tasse di giudizio e le spese seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. I ricorrenti sono condannati in solido al pagamento della tassa di giudizio e delle spese per complessivi Fr. 1'000.- (mille). Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione: __________ __________ ____________________ __________, __________ __________, __________ __________
rappr. da __________ __________, __________ __________ __________, __________ __________ __________
Municipio di _________, ___________________
Consiglio di Stato, Residenza Governativa, 6501 Bellinzona
Divisione della pianificazione
territoriale, Viale S. Franscini 16,
6501 Bellinzona
Il vicepresidente Il segretario
Tribunale della pianificazione del territorio