Incarto n. 90.2000.00077
Lugano 21 gennaio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliere
Stefano Furger
statuendo sul ricorso del 11 dicembre 2000 di
__________ SA, __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________,
contro
la risoluzione __________ novembre 2000 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione generale del PR di __________ (____________________)
viste le osservazioni 21 febbraio 2001 del Municipio di __________ e la risposta 11 maggio 2001 della Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti,
ritenuto
in fatto
a. Il PR di _________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 13 aprile 1976 e il 13 settembre 1977 con risoluzioni n. _________ e _________. Integrato da alcune varianti approvate nel corso degli anni 1978-1996, il PR è stato in seguito sottoposto a revisione generale (_________) adottata dal Consiglio comunale nella seduta del 23 novembre 1998.
b. Contro il nuovo PR è insorta con doppio atto di ricorso davanti al Consiglio di Stato la _________ SA, proprietaria di due gruppi di particelle: il primo riguarda i fondi n. _________, _________, _________, _________, _________, _________, _________ e _________ RFD, che si integrano in un'unica superficie confinante con via _________ e su cui si trovano una stazione di servizio, un supermarket, 5 stazioni di autolavaggio, alcuni stabili d'abitazione e ca 120 posteggi. Il secondo riguarda i mappali n. _________, _________, _________ e _________ RFD, che confinano in parte con via _________ e su cui insistono una stazione di servizio ed un supermarket.
L'insorgente si oppone in particolare alla formazione del viale alberato, attuato tramite la posa di un filare di piante su entrambi i lati della strada nel caso di via _________, mentre che su un solo lato nel caso di via _________.
A tal riguardo fa notare dapprima l'incompetenza del comune d'intervenire su una strada cantonale senza apposita delega ai sensi di legge. Ritenendo inoltre tale misura essenzialmente paesaggistica e di natura meramente estetica, ne contesta l'interesse pubblico e il rispetto del principio della proporzionalità. Denuncia il pregiudizio che l'alberatura comporterebbe sia agli utenti della strada, che a quelli dei suoi fondi, come ad esempio la riduzione della visibilità del campo stradale, l'intralcio delle manovre di accesso e di fuoriuscita dai fondi per i veicoli pesanti e l'immissione indesiderata di fogliame. Rileva poi che la larghezza insufficiente dei marciapiedi impedisce di accogliere convenientemente i filari alberati. Ciò comporterebbe necessariamente un loro allargamento a scapito della larghezza del campo stradale, che porrebbe le strade all'esame in evidente contrasto con la loro funzione di strade di collegamento principale. Da ultimo censura la sproporzione tra i costi di realizzazione con lo scopo perseguito dal comune. Chiede pertanto che il vincolo di viale alberato sia interamente stralciato in ambedue i casi.
c. Con decisione 2 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha approvato il PR e respinto i ricorsi, confermando integralmente il vincolo di viale alberato per via _________ e via _________ con argomentazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
d. Contro la decisione del Consiglio di Stato la _________ SA è insorta al TPT con atto unico di ricorso 11 dicembre 2000, ritenuto che i due ricorsi di prima istanza erano caratterizzati da analoghe rivendicazioni e da simili fondamenti di fatto. Oltre che a contestare la formazione dei viali alberati, riproponendo nella sostanza le censure e le argomentazioni già sollevate in prima istanza, lamenta la carenza di motivazione della decisione impugnata e la conseguente violazione del diritto di essere sentito.
e. Nelle rispettive risposte, il comune e la Divisione della pianificazione territoriale del Dipartimento del territorio concludono per la reiezione del gravame.
f. In data 25 giugno 2001 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale il patrocinatore della ricorrente e il comune hanno convenuto di sospendere la procedura, al fine di verificare se vi fosse spazio per una transazione in merito alla questione litigiosa.
g. Il 26 giugno 2001 il Tribunale ha proceduto ad una visita dei luoghi.
h. Con scritto 27 luglio 2001 la ricorrente ha comunicato a questo Tribunale di riconfermare integralmente il proprio gravame.
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), i proprietari dei fondi la cui situazione è stata modificata dalla decisione del Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
La legittimazione attiva della ricorrente, già insorta in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. La ricorrente lamenta la motivazione carente della decisione impugnata. A tal proposito si osserva che corrisponde ai principi generali del diritto pubblico e in particolare al diritto di essere sentito, che i motivi della decisione debbano essere noti all’interessato. “S’egli infatti non conosce i fatti e le norme ritenute decisive dall’autorità decidente non potrà spesso farsi un quadro dell’effettiva portata della decisione. Per di più non potrà adeguatamente impugnarla, giacché né lui né l'autorità ricorsuale avranno gli elementi per controllarne la fondatezza“ (DTF 98 Ia 460 ss, trad. ns.). In linea con questo principio, l’art. 26 LPamm, applicabile in forza del richiamo dell’art. 38 cpv. 6 LALPT, prescrive di motivare ogni decisione, esigendo per giunta la forma scritta. Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L’autorità può limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (cfr. DTF 112 Ia 110). E’ quanto è avvenuto nel presente caso. Il Consiglio di Stato ha esposto nelle linee essenziali i motivi per i quali ha respinto il gravame e confermato, malgrado le censure ricorsuali, il vincolo di viale alberato lungo via _________ e via _________. Ciò è bastato d’altronde alla ricorrente per presentare un più che circostanziato ricorso.
3. Il comune gode di autonomia in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. In Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 segg. consid. 2a; A. Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
4. Giusta l'art. 75 Cost. i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare una funzionale utilizzazione del suolo e una razionale abitabilità del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT.
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR - viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il PR disciplina l'uso ammissibile del suolo (art. 14 e segg. LPT) e attua il contenuto del PD, rendendolo vincolante verso i privati (art. 21 cpv. 1 LPT).
5. Una restrizione di diritto pubblico della proprietà è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su di una base legale (che deve essere chiara ed esplicita quando la limitazione è particolarmente grave, DTF 114 Ia 117, consid. 3), è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità, non viola la garanzia della proprietà quale istituto e dà luogo a piena indennità ove equivalga ad una espropriazione (DTF 115 Ia 29 consid. 4, 114 Ia 249 consid. 5a, 114 Ia 337 consid. 2, 113 Ia 364 consid. 2).
Nel caso di specie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. Eventuali pretese espropriative esulano dalle competenze giurisdizionali del TPT.
5.1. La ricorrente contesta dapprima la competenza del comune di _________ di poter intervenire su strade cantonali, quali per l'appunto via _________ e via _________, in difetto di un'apposita delega. Questa censura non merita adesione.
Oggetto della pianificazione impugnata è la formazione di un viale alberato, con la piantumazione di un doppio filare di alberi nei marciapiedi, lungo il rettilineo stradale cantonale che scorre davanti alla stazione delle FFS (via _________) e la formazione di un filare alberato, questa volta sul suolo privato, lungo la strada cantonale in direzione di _________-_________ (via _________). Trattandosi quindi di piantagioni appartenenti a strade pubbliche, torna applicabile nella fattispecie la Legge sulle strade del 23 marzo 1983 (in seguito: Lstr) giusta i suoi combinati art. 1, 2 e 3.
5.1.1 A tal riguardo si osserva che secondo la Lstr la pianificazione delle strade cantonali avviene tramite il piano cantonale dei trasporti e i piani generali.
Giusta l’art. 8 Lstr il piano cantonale dei trasporti previsto dalla Legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e servizi di trasporto è lo strumento per promuovere ed organizzare la politica cantonale anche in materia di strade.
A tenore dell’art. 11 Lstr i piani generali concretano gli indirizzi della pianificazione cantonale dei trasporti. Essi indicano in particolare il tracciato delle strade, con le opere principali, comprese quelle di protezione esterna, gli allacciamenti e, se del caso, gli accessi ai fondi; le linee di arretramento o di allineamento delle costruzioni; le attrezzature di importanza cantonale o regionale destinate al traffico veicolare, quali posteggi, aree di servizio, centro di manutenzione e di polizia, posti doganali e centri per il traffico pesante.
Ai sensi dell’art. 12 cpv. 1 Lstr i piani generali sono allestiti dal Dipartimento, che coordina i preavvisi delle istanze federali, cantonali e comunali interessate.
Nei casi in cui un’opera stradale è già inserita in un PR comunale l’art. 12 cpv. 2 Lstr dispone che questo sostituisce il piano generale.
L’art. 13 Lstr statuisce che i piani generali seguono la procedura prevista per i piani di utilizzazione cantonali (PUC). Sono dunque applicabili gli art. 44 seg. LALPT. Il PUC è adottato dal Consiglio di Stato che lo trasmette al Gran Consiglio per approvazione (art. 47 LALPT).
Contro la decisione del legislativo cantonale è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (art. 49 LALPT) cui è conferito un potere cognitivo esteso all’apprezzamento. La potestà ricorsuale è pure riconosciuta ai cittadini attivi dei comuni interessati.
Questo per la pianificazione delle strade cantonali.
Per la costruzione la Lstr prevede di regola la competenza cantonale, con possibilità di delega ai comuni (art. 18 Lstr).
I progetti definitivi precisano i particolari tecnici dell’opera, quali l’assetto, lo sviluppo planimetrico e altimetrico, gli impianti accessori e la protezione esterna; essi indicano inoltre le linee di arretramento o di allineamento (art. 19 cpv. 1 Lstr).
L’art. 22 cpv. 1 Lstr prescrive che alla procedura di approvazione dei progetti definitivi e di espropriazione si applichi la legge di espropriazione (art. 22 cpv. 1 Lstr). Giusta l’art. 22 cpv. 2 Lstr non sono ammesse opposizioni su oggetti già decisi con l’approvazione dei piani generali e in particolare sul principio dell’espropriazione.
A norma dell’art. 22 cpv. 3 Lstr il Tribunale di espropriazione decide in via definitiva le domande intese ad ottenere modifiche dei progetti definitivi.
5.1.2 Fatte queste debite premesse, va innanzitutto rilevato che il piano cantonale dei trasporti è allo stato attuale ancora largamente incompleto, soprattutto al riguardo di una delle sue componenti costitutive che qui interessa: il piano dei trasporti regionale del _________, ancora in fase di allestimento. Ciò nonostante, fino all'adozione della pianificazione cantonale dei trasporti, possono essere approvati piani generali conformemente agli art. 11 a 13 Lstr (art. 56 Lstr). Via _________ e via _________, le strade cantonali in oggetto, non sono previste in un PG, bensì si trovano inserite nel PR di _________, che ne prevede ora la trasformazione in viali alberati. La questione che si pone è allora di sapere se nel caso di un intervento concernente una strada cantonale, l'utilizzo di uno strumento quale il PR al posto del PG è conforme alla Lstr.
5.1.3 La novella legislativa 6.2.1995 (entrata in vigore il 15.3.1995) ha modificato in parte la Lstr con l'obiettivo di semplificare le procedure di adozione dei piani sia a livello pianificatorio, sia esecutivo, parificando l'adozione dei piani generali alla procedura prevista per i PUC (art. 13 Lstr; art. 44 ss. LALPT), da un lato, fondendo in una sola le procedure di approvazione dei progetti esecutivi e d'espropriazione dall'altro (art. 22 Lstr).
In questo contesto L'art. 12 Lstr è stato integrato da un secondo capoverso del seguente tenore: "Nei casi in cui un'opera stradale cantonale è già iscritta in un piano regolatore comunale, questo sostituisce il piano generale".
In parallelo con questa disposizione il Gran Consiglio ha adottato l'art. 31 LALPT, il cui capoverso primo dispone: "Il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può chiedere l'iscrizione nel piano regolatore di speciali vincoli per l'esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a verde o di svago, impianti per la protezione dell'ambiente, come pure restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti". A norma del secondo capoverso, "il piano regolatore deve menzionare esattamente le restrizioni legali della proprietà costituite a favore dello Stato o di altri enti". In questo caso l'iniziativa è dello Stato, che può imporre l'iscrizione nel PR di un vincolo particolare per l'esecuzione di un'opera che travalichi l'interesse del comune toccato, decisa dal Cantone stesso.
Per contro, nell'ipotesi dell'art. 12 cpv. 2 Lstr è il comune che inserisce (o, secondo un'interpretazione letterale del testo legale, ha inserito) un'opera stradale cantonale nel suo PR, ciò che sostituisce il PG (il PG non serve se l'opera stradale è già inserita nel PR). La legge non indica però attraverso quali vie il comune possa inserire (o, per effetto di quel "già", possa aver inserito) l'opera nel suo PR malgrado il disposto dell'art. 5 Lstr, ai cui sensi il Cantone pianifica le strade cantonale e i comuni quelle comunali.
Chiara divisione dunque delle competenze, sovvertita senza spiegazioni dall'art. 12 cpv. 2 Lstr.
Un barlume di spiegazione lo si trova, a dir il vero, nel Messaggio n. __________del 6.7.94, secondo cui l'art. 12 cpv. 2 Lstr, "a mente del quale il PR costituisce il piano generale nei casi in cui lo strumento di pianificazione locale preveda un'opera stradale cantonale, riflette una nuova impostazione legata alle crescenti esigenze di collaborazione fra gli enti interessati alla realizzazione di un'opera".
Malgrado l'infelice formulazione del testo legale e la vaghezza del suo commento, il senso del disposto, secondo la volontà storica del legislatore, desumibile anche dalla concomitante adozione del succitato art. 31 LALPT, è di ammettere che opere stradali cantonali, e per ciò stesso d'interesse sovracomunale, possano nondimeno essere pianificate dal comune, d'intesa con il Cantone, nel quadro della procedura di PR.
Presupposto logico è che l'intervento rivesta un interesse precipuamente locale e non entri in conflitto con la pianificazione superiore. La garanzia che ciò non avvenga è data dalla riserva dell'approvazione del Consiglio di Stato.
5.1.4 Nel caso che ci occupa, il viale alberato in discussione riguarda alcuni tratti di strada cantonale. Via _________, situata nel pieno abitato di _________, proprio di fronte alla stazione ferroviaria, come pure via _________, che ne costituisce la prosecuzione in direzione di _________, sono parte integrante di un più ampio asse stradale di scorrimento interno e di penetrazione del borgo, costituendo in quanto tale uno degli assi importanti della viabilità comunale. Ritenuto inoltre che la misura in oggetto è di natura sostanzialmente urbanistica, orientata quindi in prevalenza a stabilire un rapporto qualificante tra l'elemento stradale e il suo contesto, indipendentemente da qualsiasi classificazione gerarchica viaria, risulta evidente la preponderanza della sua portata locale, giacché riguarda principalmente il tessuto urbano di _________, piuttosto che concernere specifici interessi cantonali o sovracomunali. Visto quanto precede, la via della pianificazione locale (PR) per la formazione di un viale alberato su via _________ e su via _________ risulta adeguata e conforme all'art. 12 cpv. 2 Lstr.
5.2. La ricorrente lamenta la carenza di interesse pubblico, nonché la violazione del principio della proporzionalità dei vincoli di viale alberato.
5.3. Prima di entrare nel merito occorre rilevare che il concetto di interesse pubblico è un concetto dinamico, che evolve con la società riflettendone esigenze e aspirazioni (in questo senso DTF in ZBl 1976 pag. 362, cit. in Rhinow / Krähenmann Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung n. 57). In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua parte significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Si può dire che v'è interesse pubblico ad un provvedimento di pianificazione del territorio quando la sua adozione corrisponde ad un bisogno importante, chiaramente recepito dalla collettività (cfr. G. Müller, Commentaire de la Const. féd., art. 22ter n. 34). Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco.
5.3.1 Il comune di _________, allo scopo di consolidare la prevalente funzione residenziale sino ad ora svolta in ambito regionale, ha adottato con il nuovo PR alcuni obiettivi e indirizzi pianificatori intesi a migliorare la qualità di vita, l'aspetto urbano e la rivalorizzazione degli ambienti esistenti (rapporto di pianificazione pagg. 26 a 29). Fra gli strumenti atti a concretizzare questi intendimenti vi sono i viali alberati e le piantagioni, che, oltre a caratterizzare i diversi quartieri con un nuovo disegno urbano degli spazi pubblici, svolgono una funzione di recupero paesaggistico e naturalistico (habitat per diverse specie animali ed assi di collegamento ecologico, cfr. rapp. di pianificazione pag. 31) finalizzata a creare un ambiente urbano più vivibile per gli abitanti del __________.
Gli interventi più importanti riguardano le tratte di via _________ e via Turconi, dove è prevista una piantumazione di alberi su entrambi i marciapiedi ai lati della carreggiata stradale, mentre che sulla continuità di questi viali alberati, lungo le strade che costituiscono nel complesso gli assi di scorrimento interno, rispettivamente di penetrazione del tessuto cittadino, come ad esempio via _________, via _________ e via _________ Adorna, l'alberatura è prevista su di un lato, all'esterno del marciapiede, sulla proprietà privata.
Comune e Consiglio di Stato sottolineano di conseguenza come l'alberatura contestata non possa essere considerata come mero elemento estetico puntuale, bensì ritenuta quale intervento essenziale in termini di funzionalità e di assetto urbanistico dell'intera tratta stradale menzionata che, in accompagnamento di altri interventi urbanistici, contribuisce significativamente a riqualificare funzionalmente il tessuto edilizio del comparto in cui è inserita.
In merito a queste accennate altre misure urbanistiche giova precisare che il nuovo PR ha delimitato alcuni comparti speciali contenenti elementi caratterizzanti il Centro di _________, valorizzati e messi in risalto attraverso un intervento sul disegno urbano per mezzo di disposizioni edificatorie specifiche. Su via _________ insistono ad esempio importanti attrezzature pubbliche, fra le quali lo stabile della stazione ferroviaria, nonché il museo ferromodellistico. Anche per questo motivo il PR stabilisce un "comparto speciale a": oltre al citato viale alberato sono quindi previsti passaggi pedonali, linee di edificazione con allineamento obbligatorio, quote comprese fra valori minimi e massimi e indici relativamente elevati necessari per promuovere il disegno urbano caratterizzato da una densa edificazione in linea con edifici i più contigui possibili (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 41).
5.3.2 A fronte di quanto precede, occorre riconoscere nella fattispecie la sussistenza di un interesse pubblico alla formazione di un viale alberato, che, caratterizzando in modo marcato il prospetto dell'asse stradale, contribuisce, in un quadro articolato di misure urbanistiche correlate fra di loro, al recupero urbano dell'area circostante ad alti contenuti pubblici per ciò che concerne via _________, alla qualifica del comparto residenziale in cui è inserita relativamente a via _________. Considerata inoltre l'elevata densità dei parametri edificatori, soprattutto il lato est di via _________ (zona R5a residenziale intensiva), questa misura garantisce un adeguato stacco dalla strada e si rivela conforme al principio pianificatorio, che prescrive di inserire negli insediamenti spazi verdi e alberati (art. 3 cpv. 3 lett. e LPT).
5.4. Verificata la presenza di un interesse pubblico alla misura in contestazione, occorre ora esaminare se per rapporto alle circostanze concrete, il vincolo così adottato dal comune risulta ragionevole, attuabile e sopportabile; segnatamente se non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto. Se così fosse, il vincolo violerebbe il principio della proporzionalità (DTF 118 Ia 400).
In ragione delle peculiarità presentate da via _________, da una parte, e da via _________, dall'altra, si rende necessario procedere separatamente alla disamina di questa tematica.
5.4.1 Viale alberato su via _________
Innanzitutto si rileva dai piani che la misura prospettata è idonea al raggiungimento dello scopo prefisso. In concreto, va precisato che il viale alberato su via _________, lungo ca. 600 ml, sarà realizzato con l'allargamento su entrambi i lati della strada di due marciapiedi, la cui continuità e larghezza (ciascuno poco meno di 6 ml) è garantita dalle linee di costruzione (allineamento) previste dal PR. E' vero che in alcuni tratti la sostanza edilizia esistente sopravanza queste linee (cfr. mapp. n. __________e alcuni capannoni siti sul mapp. __________), intralciando quindi marginalmente o in modo marcato l'esecuzione concreta dell'opera in quei tratti. Ciò costituisce tuttavia un effetto marginale, giacché ostacolati sarebbero soltanto ca. 70 ml di alberatura su complessivi 1200 (600 ml x 2) ml di viale. In aggiunta al fatto che nel caso dei fondi della ricorrente, la stazione di servizio e il supermarket non sono toccate dalle linee di costruzione, il vincolo così come prospettato, oltre che effettivamente idoneo a raggiungere lo scopo di riqualifica urbana ricercato, risulta pure oggettivamente ragionevole.
La ricorrente teme che l'alberatura possa arrecare intralcio agli accessi e di conseguenza disagi agli utenti della stazione di servizio e del supermarket. A tal riguardo si osserva che oggetto di questa procedura è la pianificazione di un viale alberato su via _________, non la sua esecuzione che sarà di pertinenza, con la definizione di tutti i dettagli connessi, di una ulteriore e successiva procedura: in tale sede si dovrà in particolar modo tener conto degli accessi ai fondi privati e operare di conseguenza la scelta delle specie arboree che si intende utilizzare, le loro dimensioni, l'ubicazione, nonché la cadenza della piantumazione.
Pure di pertinenza della fase di realizzazione risulta la tematica relativa alla sicurezza stradale. Per ciò che concerne la fase pianificatoria, oltre a non risultare dagli atti alcun preavviso sfavorevole in questo senso della competente autorità cantonale, già sin d'ora si può affermare che elementi, quali un rettilineo stradale e una profondità di 6 ml per marciapiede, consentiranno senz'altro di formulare una soluzione esecutiva del doppio filare di alberi compatibile con il grado di sicurezza che una strada deve garantire ai propri utenti.
In merito alla caduta e alla sedimentazione delle foglie sul fondo dei privati, questo Tribunale, ben comprendendo quali disagi ciò possa comportare per la ricorrente, osserva che giusta l'art. 14 cpv. 1.2 NAPR "le spese risultanti (dal vincolo di alberatura), compresa la manutenzione, sono a carico del Comune".
Generica, infine, la censura secondo la quale il costo dell'operazione, dell'ordine di fr. 2'160'000.-, di cui fr. 648'000.- a carico dei proprietari, è anch'esso sproporzionato per rispetto allo scopo perseguito. Rilevato che la questione dei contributi di miglioria esula dalla presente procedura, si osserva che non v'è nulla che lasci intendere che l'autorità comunale abbia sopravvalutato le possibilità finanziarie del comune e che le opere previste dal PR siano irrealizzabili per meri motivi finanziari. Basti qui ricordare che per l'attuazione del PR relativamente alle opere di traffico e agli spazi pubblici il comune di _________ ha previsto costi d'investimento per complessivi fr. 58,3 mio (cfr. rapporto di pianificazione, pag. 65). In questo contesto, si nota che fr. 2,16 mio in favore di via _________ sono oltretutto suddivisi in due interventi sull'arco di 15 anni (cfr. rapp. di pianificazione, ricapitolazione costi, pag. 7).
In conclusione, le circostanze dinanzi descritte relativamente al vincolo di via _________ non prefigurano una violazione del principio della proporzionalità. Pertanto, essendo la misura pianificatoria all'esame giustificata da un prevalente interesse pubblico, il ricorso deve essere respinto su questo punto.
5.4.2 Filare alberato su via _________
Ben differente rispetto alla precedente risulta la situazione relativa a via _________.
Il filare alberato, esteso ca. 500 ml, è previsto soltanto sul lato ovest di via _________ e sarebbe realizzato con messa a dimora di alberi nell'area compresa tra il confine stradale e le linee di edificazione (art. 14 cpv. 1.1 NAPR): area che nella fattispecie è profonda almeno 4 ml, dato che, mancando queste linee nel piano, le costruzioni devono rispettare per lo meno questa distanza dal confine (attuale o previsto dal PR) tra proprietà pubblica e privata (art. 9 cpv. 4 NAPR).
A questo proposito giova precisare che la strada cantonale attraversa, nel tratto dov'è prevista l'alberatura, un comprensorio ampiamente edificato e consolidato. Se, come già assodato in precedenza, dal profilo della sussistenza di un interesse pubblico occorre ammettere che la creazione di un viale alberato come quello previsto, anche se limitato nell'estensione a ml 500, sarebbe in grado di caratterizzare in modo marcato il prospetto dell'asse stradale, qualificando nel contempo l'area circostante, si rileva pure che la scelta operata dal comune non considera tuttavia in modo sufficiente le costruzioni che costeggiano il settore in questione. Costruzioni che per quasi la metà della sua lunghezza, e in particolar modo all'inizio, nel tratto centrale e alla fine, intralciano in modo marcato l'esecuzione concreta dell'opera. Intralcio parimenti costituito da altre preesistenze quali siepi, alberi da giardino, scale d'accesso e muri di recinzione, che in alcuni casi raggiungono notevoli dimensioni. Unitamente al fatto che in fase d'esecuzione si dovrà tener conto degli accessi alle proprietà private, la pianificazione all'esame non dà sufficienti garanzie circa la fattibilità di una soluzione che possa attuare la necessaria regolarità spaziale consona ad un'alberatura. Ritenuto poi il carattere recente della sostanza edilizia presente in alcuni tratti del comparto, nonché le immutate, se non addirittura diminuite potenzialità edificatorie dei fondi sancite dal nuovo PR (cfr. altezza massima degli edifici, che da ml 16,50 del vecchio PR 77 viene ridotta a ml 13.60; art. 25 cpv. 1 e 2 vNAPR, art. 35 nNAPR), nemmeno si può ipotizzare, per carenza d'incentivi, che la formazione del viale potrebbe avvenire nel tempo a dipendenza della modifica della struttura edilizia esistente.
Ne deriva che, oggettivamente, il comune di _________ potrebbe invocare un interesse pubblico prevalente all'imposizione del vincolo soltanto qualora questo fosse effettivamente idoneo a raggiungere lo scopo di riqualifica urbana ricercato, ciò che in concreto per i motivi sopra esposti va negato.
In conclusione, vista la situazione concreta relativa a via _________, va riconosciuto che il vincolo di filare alberato che la concerne, in difetto di un interesse pubblico preponderante, non poteva venir approvato dal Consiglio di Stato senza incorrere in una violazione del diritto federale; pertanto va stralciato dai piani.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella
misura in cui approva il vincolo di filare alberato ai margini di via _________. Gli atti vengono rinviati al comune affinché proceda ai sensi dei considerandi.
2. Visto l'esito del ricorso si prescinde dal prelievo delle tasse di giudizio e delle spese e dall'assegnazione di ripetibili.
3. Intimazione: avv. __________ __________, ____________________ - Municipio di _________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario