Incarto n. 90.2000.00017 90.2000.00025
Lugano 11 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sui ricorsi di
1. __________ __________, __________,
2. __________ __________, __________,
rappr. da: __________ __________, __________ __________ 3. __________ e __________ __________, __________, 4. __________ __________ __________, __________, rappr. da avv. __________. __________ -__________, __________ __________,
contro
__________;
viste le osservazioni 24 marzo 2000 del Comune di __________ -__________; 12 aprile 2000 dei signori __________ e __________ __________, __________ (rappr. dall'avv. ___. __________, __________) e 18 aprile 2000 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. Il PR di __________ -__________, approvato dal Consiglio di Stato il 4 febbraio 1998, inserisce il comparto posto ad est di Piazza __________ in zona residenziale-commerciale intensiva RC5, contemplando al suo interno un'area interstiziale, attribuita alla zona R5, in modo da formare due fronti, profondi ml 16.00, su Via __________ __________ e sulla Piazza. Verso quest'ultima l'assetto è completato da una linea di costruzione, posta sul limite degli edifici, con portico obbligatorio, oltre la quale, lungo tutto il lato ovest dei mapp. n° __________, __________, __________e __________RF, è prevista la formazione di una strada di servizio, larga ca. ml 4.00.
b. Il 31 agosto 1999 il Comune ha trasmesso al Dipartimento del territorio, per l'approvazione, una variante di poco conto contemplante lo spostamento della strada di servizio sul sedime di Piazza __________ e l'avanzamento della linea di costruzione sul confine dei mapp. n° __________, __________, __________e __________RF. L'area risultante, di ca. 300 mq, è stata attribuita alla zona RC5. Inoltre, per ristabilire la profondità di ml 16.00 prevista per la zona, con la modifica è stato ampliato lo spazio interstiziale, situato fra i due fronti, e una fascia, larga ca. ml 5.00 e lunga ca. ml 50.00, posta a sud della Piazza, inserita in zona RC5. Secondo il Rapporto di pianificazione, la variante mirava a sanare un errore grafico di trascrizione del tracciato della strada, il Comune non avendo mai avuto l'intenzione di eseguire l'opera su sedime privato e di procedere ai relativi espropri.
In data 13 settembre 1999 il Dipartimento preavvisava favorevolmente la modifica.
c. Avverso tale variante sono insorti davanti al Consiglio di Stato, con atto separato, i ricorrenti citati in ingresso, postulandone l'annullamento: sostenendo che l'avanzamento della linea di costruzione avrebbe prodotto una profonda alterazione dell'assetto previsto per il lato est di Piazza __________ e per il comparto retrostante, essi contestavano la modifica soprattutto dal profilo procedurale.
Il Municipio, in sede di risposta, chiedeva la reiezione del gravame.
d. Con ris. gov. 25 gennaio 2000 (n°__________) il Consiglio di Stato ha approvato la variante, respingendo i ricorsi in parola: osservando come la variante mirasse a sanare un errore grafico, mantenendo comunque il concetto originario di crosta urbana ed assicurando la formazione del portico, il Governo riteneva che l'avanzamento della linea di costruzione non modificasse l'assetto previsto per la Piazza, ma costituisse la logica conseguenza della correzione del tracciato della strada, pena la creazione di uno spazio libero fra portico e strada privo di funzione.
e. I già ricorrenti in prima sede insorgono ora per gli stessi motivi davanti al TPT.
Il Municipio, il Dipartimento e __________ e __________ __________ postulano la reiezione integrale delle censure.
f. Con decisione 11 aprile 2000 il Presidente del TPT ha accolto l’istanza per la concessione dell’effetto sospensivo presentata dall'avv. __________ -__________, giudicando che in concreto l’immediata esecutività della variante di PR avrebbe vanificato il ricorso, vista la domanda di costruzione presentata da __________ e __________ __________, già elaborata in base ai contenuti previsti dalla modifica.
g. Il 22 maggio 2000 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, a seguito della quale, in data 30 maggio 2000, si è tenuto il sopralluogo. Delle risultanze dell'istruttoria e delle argomentazioni contenute negli allegati conclusivi si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
considerat o,
in diritto:
1. A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (cpv. 4 lett. c).
In concreto la legittimazione attiva dei ricorrenti è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentati nei termini di legge, e quindi tempestivi, i ricorsi sono ricevibili in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
3. Ai sensi dell’art. 26 LALPT il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico locale, sovracomunale e cantonale (art. 28 cpv. 2 lett. d), nonché la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p) LALPT).
Sono di poco conto le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2000 mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull’uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità) (art. 14 lett. a) RLALPT). Il Municipio allestisce gli atti per le modifiche di poco o conto e, previa approvazione del Dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni (art. 15 RLALPT).
4.
4.1 Nella fattispecie i ricorrenti contestano essenzialmente la legittimità della procedura adottata per la variante, sostenendo che l'avanzamento della linea di costruzione produce un'espansione del fronte costruito verso Piazza __________ e sovverte quindi l'assetto previsto dal PR in vigore, tendente al consolidamento della situazione esistente con addensamento delle costruzioni. Poiché la modifica introduce un nuovo concetto urbanistico, di notevole impatto sulla Piazza, essi ritengono che la modifica andava proposta con la procedura ordinaria (art. 32 e segg. LALPT) e non con quella della variante di poco conto.
A questo proposito va anzitutto rilevato che, con il sopralluogo, questo Tribunale ha potuto constatare che Piazza __________i, costituisce uno spazio aperto verde, di ca. 2'500 mq, su cui insistono dei bellissimi platani, un chiosco e alcuni posteggi. Senza presentare aspetti storici o urbanistici particolarmente significativi o degni di rilievo, tale spazio, a forma rettangolare, si presenta come estremamente gradevole e armonioso. Le costruzioni che lo contornano sui lati sud, est e ovest, d'altezza compresa fra i due e i quattro piani e costruite per la maggior parte attorno agli anni '70, seppur prive di pregi particolari, formano un perimetro omogeneo e unitario capace di formare un'area piacevole e ben proporzionata, delimitante il centro del Comune. Chiudono la quinta a nord, oltre la strada cantonale, alcune belle e antiche costruzioni ticinesi, fra cui il Castello __________, classificato dal PR come monumento culturale.
4.2 Analizzando la variante alla luce dell'art. 14 lett. a) RLALPT si può anzitutto osservare come la stessa non si limiti a correggere l'errore grafico riportato nel piano delle zone e nel piano della rete viaria e degli EAP, in cui il tracciato della strada di servizio, peraltro già esistente e situata su suolo pubblico, viene erroneamente indicato lungo il lato ovest dei sedimi privati che costeggiano la Piazza. Come esposto nei fatti, la variante avanza la linea di costruzione sul confine dei mapp. n° __________, __________, __________e __________RF, attribuisce l'area risultante alla zona RC5 e, per ristabilire la profondità di ml 16.00 prevista per la zona, amplia di ca. 500 mq lo spazio interstiziale (zona R5), ed inserisce in zona RC5 un'area di ca. 250 mq posta a sud della Piazza. Già alla luce di queste circostanze non si può affermare che la modifica in contestazione, che interviene su un perimetro complessivo di ca. 5'500 mq (cfr. piano n° 341 / 2 V.1, scala 1:1000), direttamente adiacente alla piazza principale di __________, ossia un'area pubblica per eccellenza, riservata a tutti gli abitanti del Comune, interessi una ristretta cerchia di persone, così come richiesto dal RLALPT: tant'è che, come osservano giustamente i ricorrenti, l'avviso di pubblicazione è stato inviato ad una trentina di proprietari.
4.3 Ma v'è di più: l'art. 41 cpv. 3 NAPR prevede per la zona RC5 un'altezza minima delle costruzioni di ml 13.50 e massima di ml 16.50. Orbene alla luce di questo ordinamento che, visto il suo impatto volumetrico, è già di per sé atto ad alterare profondamente la fisionomia della piazza, si deve convenire che la variante non muta in maniera minima l’uso ammissibile del suolo, come richiesto dall’art. 14 lett. a) RLALPT: infatti, l'avanzamento di ca. ml 4.00 del fronte costruito ad est, che secondo il PR sarà formato da edifici alti almeno quattro piani, verrebbe senza dubbio ad incrinare ulteriormente le delicate proporzioni della Piazza, riducendone lo spazio e soffocandola fra i fronti. In base a queste considerazioni non può inoltre venir seguita la tesi categorica del Governo, secondo cui l'avanzamento della linea di costruzione costituisce la logica conseguenza della correzione del tracciato stradale, pena la creazione di uno spazio libero fra portico e strada privo di qualsiasi funzione: è infatti ipotizzabile che anche in futuro tale spazio, peraltro già esistente e utilizzato (ad esempio dal bar Piazza come terrazza), unito alla strada in questione, che permette esclusivamente l'accesso ai fondi posti ad est, possa continuare a svolgere la sua funzione attuale, ossia quella di fascia di transizione, complementare alla Piazza e adiacente ai portici, la cui formazione è prevista obbligatoriamente dal PR.
4.4 In conclusione non sono quindi dati i requisiti dell’art. 14 lett. a) RLALPT, per cui l’adozione della variante secondo la procedura di poco conto non è, nella fattispecie, tutelabile. Diverso il caso in cui la variante si fosse limitata esclusivamente a correggere l'errore grafico relativo al tracciato della strada. Si deve ricordare a questo proposito che la misura prevista agli art. 14 e 15 RLALPT, emanati dal Consiglio di Stato sulla base dell’art. 41 cpv. 3 LALPT, deve essere utilizzata con parsimonia, e unicamente nei casi in cui la modifica pianificatoria risulti effettivamente di poca entità, a tal punto da rendere del tutto legittimo ed evidente l’esigenza di una procedura semplificata e accelerata. Per contro, nel caso concreto, la modifica viene a intervenire su di uno spazio che, vista la sua armonia, potrebbe risultare disturbato e soffocato da una crosta di tipo espansivo e che merita quindi di essere studiato nel suo insieme e non limitatamente ad un intervento puntuale.
Per finire si constata che la proposta pianificatoria oggetto della presente variante di poco conto potrà venir ripresa nel progetto di revisione del PR, attualmente in fase di elaborazione. Questo significa che l’accoglimento dei ricorsi (per motivi strettamente d’ordine) non vanifica le eventuali intenzioni del Municipio di __________ -__________ di modificare l'assetto della Piazza. Per le ragioni anzidette e per l’annullamento della risoluzione impugnata che ne è l’inevitabile conseguenza si rende superfluo l’esame delle ulteriori censure sollevate nei ricorsi.
5. Per tutti questi motivi i ricorsi vengono accolti e gli atti rinviati al Comune per l'allestimento di una variante ordinaria.
Le spese, la tassa di giudizio, nonché le ripetibili seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il Comune è intervenuto non a difesa di interessi patrimoniali ma nell’esercizio delle sue funzioni pubbliche, va esente da spese e tasse di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono accolti.
§ Di conseguenza gli atti vengono ritornati al Comune affinché elabori una variante ordinaria.
2. La tassa di giudizio di fr. 800.-- (ottocento) viene posta a carico di __________ e __________ __________ in solido, i quali, sempre in solido, rifonderanno a titolo di ripetibili a __________ e __________ __________ e __________ __________ __________, rappresentati da un legale, fr. 500.-- (cinquecento). Uguale importo e per lo stesso titolo verrà corrisposto dal Comune.
3. Intimazione: - __________ __________, __________ - avv. __________. __________ -__________, __________
- avv. __________. __________, __________
- Municipio di __________ -__________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario