Incarto n. 90.1999.00073
Lugano 7 marzo 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 16 luglio 1999 di
__________ __________, __________,
contro
la risoluzione 9 giugno 1999 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione del PR di __________ -__________;
viste le osservazioni 7 settembre 1999 del Municipio di __________ -__________ e 21 ottobre 1999 della Divisione della pianificazione territoriale;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. Nelle sedute del 3 giugno e 16-17 luglio 1998 il Consiglio comunale di __________ -__________ ha approvato la revisione totale del PR, confermando per il mapp. n° __________RF, di proprietà del signor __________ __________, la precedente attribuzione alla zona agricola e di protezione del paesaggio (Pp1).
b. Avverso tale ordinamento è insorto davanti al Consiglio di Stato il signor __________, chiedendo l'attribuzione anche parziale della sua particella alla zona edificabile NT: ripercorrendo l'iter pianificatorio relativo alla sua proprietà dal 1972 ad oggi e denunciando le disparità di trattamento subite, culminate a suo dire con la revisione in oggetto, egli sottolineava in particolare come la sua proprietà, posta nelle immediate vicinanze del nucleo di __________, risultasse perfettamente urbanizzata e adatta all'edificazione. Contestandone invece l'idoneità agricola, egli riteneva che, alla luce del contesto edificato circostante, l'azzonamento effettuato dal Comune si rivelasse contrario ai principi più elementari della pianificazione territoriale.
Il Municipio, in sede di risposta, postulava la reiezione delle censure.
c. Con ris. gov. 9 giugno 1999 (n° __________) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione totale del PR di __________ -__________, respingendo il ricorso in parola.
d. Il signor __________ insorge ora per gli stessi motivi davanti al TPT.
e. Nelle loro osservazioni il Municipio di __________ -__________ e il Consiglio di Stato chiedono la reiezione del gravame.
f. In data 9 dicembre 1999 si è tenuta l'udienza in contraddittorio, durante la quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande, rinunciando al dibattimento finale.
considerat o,
in diritto
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1. ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione.
L'art. 38 LALPT legittima a ricorrere il Comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva del signor __________, già insorto in prima sede, per gli stessi motivi, giusta l’art. 35 LALPT, è pacifica (art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT).
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2. L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al Comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal Comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il Comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (116 Ia 226 seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. 55).
3.
3.1 Entrando nel merito della vertenza, occorre anzitutto ricordare che a norma dell'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori. Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
Tranne, dunque, nella misura in cui servano ad escludere incontrovertibilmente l’appartenenza di un terreno alla zona da essi definita, gli articoli 15, 16 e 17 LPT vanno relativizzati.
Si consideri inoltre che per la loro funzione eminentemente pianificatoria i criteri da essi enunciati possono solo riferirsi a interi comparti e non a singole particelle; essi intervengono in una prospettiva generale, d’ordine superiore che li rende inadeguati a risolvere i problemi attributivi di terreni isolati.
3.2 L’idoneità va generalmente riconosciuta se il terreno si presta per le sue caratteristiche naturali (morfologiche, topografiche, climatiche, ecc.) all’uso che si vuol fare del suolo.
La sua attribuzione a zona edificabile deve peraltro rispettare i principi pianificatori degli art. 1 e 3 LPT. Dev’essere in particolare compatibile con l’esigenza di creare e conservare insediamenti accoglienti (art. 1 cpv. 2 lett. b LPT), consentire una razionale ripartizione delle abitazioni e delle attività lavorative, offrire un sufficiente accesso attraverso la rete viaria pubblica, preservare l’abitato dalle immissioni nocive o moleste (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT). Deve inoltre tener adeguatamente conto delle necessità delle infrastrutture pubbliche (DTF 114 Ia 251 consid. 5c).
3.3 Per stabilire se un terreno è già ampiamente edificato si tiene conto delle costruzioni già esistenti, della natura della loro utilizzazione, delle infrastrutture presenti, delle licenze edilizie già rilasciate per progetti pubblici e privati, dell’attività edificatoria fin lì intrapresa, ecc. Entrano in considerazione solo le costruzioni che per la loro tipologia e l’impiego fattone appartengono di per sé alla zona edificabile, a eccezione segnatamente delle costruzioni agricole. Determinanti non sono però le singole costruzioni, né le singole particelle. Il requisito va invece esaminato per rapporto a tutto il comprensorio. Bisogna che le costruzioni creino un gruppo di case effettivamente abitato e utilizzato, purché non lo sia a scopo agricolo. Né basta peraltro la semplice presenza di un gruppo di case: queste devono presentare assieme il carattere di un insediamento unitario, devono formare un insieme sufficientemente concluso, avere una fisionomia abbastanza marcata, un minimo di coerenza formale e funzionale, che ne faccia un nucleo vitale e non una casuale disseminazione di case più o meno ravvicinate.
Si terrà conto che l’art. 3 LPT esigendo che gli insediamenti siano strutturati secondo i bisogni della popolazione e limitati nella loro estensione pone il principio della concentrazione delle aree edificabili e, implicitamente, della densificazione edificatoria. L’edificazione sparsa (Streubauweise) è condannata, per lo spreco di terreno e l’irrazionalità dell’assetto territoriale che ne consegue (DTF 116 Ia 336 segg. consid. 4, 114 Ia 255 consid. 3c). Va tuttavia considerato che il criterio della preesistenza di un’ampia edificazione, come gli altri dell’art. 15 LPT, può assumere valenza assoluta solo in senso negativo, serve cioè a escludere l’attribuzione a zona edificabile solo di quei terreni che incontrovertibilmente non presentino i requisiti necessari. Negli altri casi si dovrà procedere a ponderazione (DTF 113 Ia 450 segg. consid. 4 d).
3.4 Il requisito più delicato è quello della prevedibile necessità di usare determinati fondi per l’edificazione nell’arco di quindici anni.
Il metodo solitamente usato consiste nel determinare quale è stato il fabbisogno di terreno edificabile negli ultimi anni, se ne estrapola quindi il trend per pronosticare il fabbisogno dei prossimi quindici anni; nel contempo si rileva l’evoluzione demografica degli ultimi anni, ricavandone una prognosi di sviluppo per i prossimi quindici. Si confronta infine questi dati con la contenibilità del piano. Il metodo è stato ritenuto compatibile con l’art. 15 LPT dal Tribunale federale (DTF 116 Ia 230). Un altro metodo basa la prognosi dell’art. 15 sul rapporto tra superfici costruite e rimaste libere all’interno della zona edificabile. Dal raffronto annuale si evince il tasso di utilizzo delle riserve di aree edificabili negli ultimi anni e se ne calcola il fabbisogno per i prossimi 15. Pure questo metodo ha avuto l’approvazione del Tribunale federale (DTF 114 Ia 369, 116 Ia 231). Importante alla fin fine è che la riserva di aree edificabili offra sufficiente ricettività alla popolazione pronosticata.
Una volta fatto il raffronto tra contenibilità e presumibile fabbisogno rimane da stabilire se la prima è ragionevolmente commisurata al secondo. Il Tribunale federale ha giudicato che il fattore due, ossia il raddoppio del numero degli abitanti nel termine di 15 anni, poteva essere accettato quale principio pianificatorio, purché si limitasse a fissare il dimensionamento massimo della zona edificabile ammissibile in casi estremi e in quelli solo, non invece se dovesse valere quale generale licenza di aumentare la zona edificabile sì da contenere il doppio della popolazione (DTF 116 Ia 230). Il Tribunale federale ha condannato l’eccessivo schematismo di simili formule.
Pure qui si riterrà violato l’art. 15 LPT solo se è manifesto che la zona edificabile è eccessivamente dimensionata. L’art. 15 LPT, avverte il Tribunale federale, non ha carattere di assolutezza, non è da solo determinante. L’azzonamento deve tendere come tutta la pianificazione a realizzare un insediamento equilibrato, commisurato allo sviluppo che si vuole imprimere al paese. Ciò richiede la ponderazione generale di tutti gli aspetti ed interessi essenziali attinenti al territorio (DTF 116 Ia 232, 114 Ia 369, 113 Ib 230 segg. consid. 2c).
3.5 Nel caso di specie è innanzitutto necessario esaminare la questione generale della contenibilità teorica del PR di __________ -__________ (art. 15 lett. b LPT). Infatti, secondo il Municipio, uno dei motivi principali della mancata attribuzione del fondo del signor __________ alla zona NT è da ricondurre all’assenza di ragioni pianificatorie a favore dell'ampliamento delle aree edificabili del Comune. A ragione. Dal rapporto di pianificazione risulta in effetti che il nuovo PR di __________ -__________ è dimensionato per una contenibilità teorica di circa 4’900 unità insediative, di cui 1'950 abitanti. Per sfruttare a pieno il potenziale edificatorio previsto dal PR si dovrebbe quindi verificare, nei prossimi 10/15 anni (cfr. art. 15 LPT), un aumento del 112% rispetto alla popolazione residente alla fine del 1997 (popolazione permanente al 31 dicembre 1997 = 916 unità). Già sulla base di questi dati emerge che l’attuale zona edificabile di PR è sufficientemente estesa e soddisfa più che abbondantemente i bisogni in terreno edificabile di quello che sarà il probabile e ragionevole sviluppo del comune di __________ -__________ (art. 15 lett. b LPT). E ciò a maggior ragione se si considera l’evoluzione demografica registrata nel Comune negli ultimi decenni: in effetti, come rilevato dall’Annuario statistico ticinese, la popolazione economica residente a __________ -__________ è passata da 526 unità nel 1970, a 575 nel 1980, a 828 nel 1990 e a 916 nel 1997 pari quindi ad un aumento del 10.63% nell’ultimo decennio. In simili circostanze appare evidente che l'attribuzione del mapp. n° __________RF alla zona edificabile non solo non risulta necessaria, ma appare contraria ai principi di legge di cui si è detto sopra. La decisione del Comune di non estendere le zone edificabili è quindi consona al diritto federale (cfr. DTF 114 Ia 255) e pertanto la decisione impugnata non può che trovare conferma in questa sede.
4.
4.1 Come indicato in narrativa, il ricorrente chiede l’attribuzione anche parziale del suo fondo, inserito in zona agricola e di protezione del paesaggio Pp1, alla zona edificabile NT.
Orbene, anche facendo astrazione da quanto sopra esposto in merito alla contenibilità del PR di __________ -__________ ed al fatto che non si giustificano nuove zone edificabili, la decisione governativa di approvare l’azzonamento in contestazione è sorretta da valide ragioni concernenti il contesto pianificatorio e la natura del fondo del signor __________. L’esame degli atti processuali ha infatti evidenziato che l’attribuzione anche parziale del fondo n° __________RF alla zona edificabile non si inserirebbe in un disegno pianificatorio coerente e razionale: il fondo, che non è limitrofo alla zona NT, bensì confina, escludendo la porzione ricoperta da bosco, con la zona agricola e con la strada di servizio che permette di accedere da sud al nucleo di __________, si trova a monte del nucleo storico e forma parte integrante del comparto agricolo che lo circonda e che si espande poi verso sud. Da ciò risulta che l'assetto insediativo del nucleo di __________ ed il carattere agricolo delle superfici di contorno concorrono a formare un disegno territoriale consolidato ed equilibrato, che non necessita di particolari correttivi. La pregevole configurazione della zona che fa da cornice al nucleo, aveva peraltro già motivato nel vecchio PR un vincolo di protezione paesaggistica. L’importanza di questo vincolo, che mira a tutelare una porzione caratteristica del territorio del Comune, è stata giustamente confermata con la revisione in parola. In simili circostanze, l’edificazione anche parziale del fondo del signor __________ è quindi da escludere.
Da notare, a titolo abbondanziale, che, contrariamente a quanto paventato dal ricorrente, le altre segnalazioni di funzione indicate nel piano del paesaggio (corridoio di collegamento ecologico e segnalazione di funzione), essendo prive di corrispettivo nelle NAPR, non esercitano effetti concreti sul territorio e possiedono solo valore indicativo. Per tutti questi motivi si può senz'altro concludere che il vincolo all'esame, oltre ad essere sorretto da un eminente interesse pubblico, rispetta il principio della proporzionalità.
4.2 L’impugnata risoluzione deve essere tutelata anche alla luce delle norme che presiedono all’istituzione delle zone agricole. Queste comprendono, giusta l’art. 16 cpv. 1 LPT, i terreni idonei all'utilizzazione agricola o all'orticoltura e quelli che, nell'interesse generale, devono essere utilizzati dall'agricoltura; per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). L'art. 3 cpv. 2 lett. a LPT prescrive inoltre alle autorità incaricate di compiti pianificatori di mantenere all'agricoltura sufficienti superfici coltive idonee. Queste hanno subito una drastica amputazione negli anni addietro, che rende particolarmente importante ed attuale la salvaguardia di quelle superstiti e ciò per tutta una serie di motivi (segnatamente le necessità dell'agricoltura stessa, l'esigenza di assicurare l'approvvigionamento alimentare del paese in caso di crisi, la protezione del paesaggio, la riserva di aree vergini per le prossime generazioni). Ciò non significa consacrazione di un'aprioristica preminenza dell'interesse agricolo, ma riconoscimento della sua importanza nella ponderazione dei contrapposti interessi.
4.3 Il legislatore ticinese ha avvertito la gravità del problema prescrivendo, nella Legge sulla conservazione del territorio agricolo (LTAgr), la conservazione, per quanto possibile e purché non vi si oppongano interessi prevalenti, dei terreni idonei all'agricoltura. Ai sensi di tale legge la zona agricola comprende, oltre le SAC e gli ulteriori terreni idonei alla campicoltura e alla foraggicoltura di prima e seconda priorità, anche i terreni agricoli sussidiari che nell'interesse generale devono essere utilizzati dall'agricoltura (art. 5 lett. c LTAgr). Né la legislazione cantonale né quella federale, e tanto meno la giurisprudenza, prescrivono di attribuire alla zona agricola solo i comparti territoriali fertili, vasti e pianeggianti. Certo, questi, ed in particolare le aree SAC, sono i primi da inserire in zona agricola. Anche terreni meno idonei possono però senz’altro esservi inclusi. In concreto, l’inserimento in zona agricola deciso dal Consiglio di Stato è assolutamente conforme all’art. 16 LPT: l’area all’esame non è improduttiva né tanto meno sterile e forma con altri terreni agricoli non oggetto della presente procedura un’area agricola relativamente estesa. L’attribuzione alla zona agricola trova pure conferma nelle indicazioni del PD, che attribuisce il mapp. n° __________RF agli “altri terreni idonei all’utilizzazione agricola” (scheda di coordinamento 3.2). Considerate queste indicazioni, l’operato governativo ossequia la legislazione cantonale sul territorio agricolo. L’art. 5 lett. b LTAgr. prevede infatti che i terreni di cui alla scheda di PD n° 3.2 devono essere inseriti in zona agricola. A fronte di queste considerazioni è pianificatoriamente irrilevante che il terreno abbia un grado di urbanizzazione abbastanza elevato, come fatto valere dall’insorgente: in effetti, adottando esclusivamente questo criterio per la definizione delle zone edificabili si disattenderebbero i principi dell’art. 15 LPT, estendendone a dismisura i limiti.
5. Priva di fondamento é infine l’invocata disparità di trattamento, per il fatto che, a detta dell’insorgente, altri fondi in situazione analoga sarebbero invece stati inclusi in zona edificabile.
A questo proposito si rammenta, preliminarmente, che in ambito pianificatorio il principio di uguaglianza svolge un ruolo attenuato e deve essere valutato con prudenza. E' quindi possibile che fondi dalle caratteristiche affini e in posizioni analoghe siano trattati in modo diverso in quanto a destinazione e facoltà edificatorie. Occorre tuttavia che la pianificazione sia oggettivamente difendibile, vale a dire che non sia arbitraria. La massima costituzionale di uguaglianza coincide in materia con il divieto dell'arbitrio: una misura pianificatoria è così insostenibile quando la discriminazione che tocca il singolo immobile contraddice ogni ragionevole intento o allorché l'operato dell'autorità obbedisce a riflessioni inaccettabili, manifestamente estranee al problema (DTF 111 Ia 100 consid. 3, 107 Ib 339 consid. 4a, 103 Ia 257 consid. 4 e citazioni).
Simili circostanze non si verificano però nel caso all'esame.
A questo Tribunale non risulta infatti che la scelta dell'autorità comunale di includere il fondo del ricorrente nella zona agricola sia stata determinata da criteri discriminatori, manifestamente insostenibili o, peggio ancora, arbitrari; al contrario, le motivazioni addotte a suffragio delle scelta, riassunte nei considerandi precedenti, sono più che valide e convincenti.
Anche questa censura, al pari delle precedenti, non merita quindi accoglimento. Per tutti questi motivi la decisione impugnata merita quindi di venir confermata.
Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Il ricorrente è condannato al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 400.-- (quattrocento).
3. Intimazione: - __________ __________, __________ - Municipio di __________ -__________ - Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario