Incarto n. 90.1998.00073
Lugano 28 giugno 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Lorenzo Anastasi, Raffaello Balerna
vicecancelliera
Matea Pessina
statuendo sul ricorso del 13 marzo 1998 di
Comune di __________ -__________, __________, rappr. da: Municipio di __________ -__________, __________ __________ -__________, St.leg. __________ -__________ -__________, __________ __________ __________ __________,
contro
la risoluzione __________febbraio 1998 (n° __________) del Consiglio di Stato, che approva la revisione totale del PR di __________ -__________;
viste le osservazioni 10 luglio 1998 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
esperiti i necessari accertamenti;
ritenut o,
in fatto:
a. Nella seduta del 22 aprile 1996, il Consiglio comunale di __________________ ha adottato la revisione generale del suo PR. In particolare, oltre alla riconferma dell'aspetto prevalentemente residenziale del suo territorio ed al rafforzamento delle funzioni commerciali-amministrative, il comune ha individuato le sue possibilità di sviluppo nel comparto a lago, posto a sud della _________: analizzate le potenzialità turistico-ricreative delle vaste superfici attualmente riservate ai _________, la revisione ne prevede una massiccia riconversione in zone destinate alla residenza o all'insediamento di infrastrutture turistico-alberghiere, e in aree pubbliche o para-pubbliche. Completa tale assetto una rivalorizzazione delle superfici a lago, volta in particolare a permettere al pubblico l'accesso alla riva.
b. Con ris. gov. _________ febbraio 1998, n° __________, il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del PR, richiedendo tuttavia alcune modifiche e completazioni: in particolare, al p.to 6, lett. a-m, della decisione, il Governo:
° negava l'approvazione della zona parco privato (ZPp), della zona residenziale alberghiera (RA), della zona alberghiero-turistica (AT) e della zona APp a lago, nonché delle relative norme d'applicazione (art. 26, 45 e 46 NAPR), e richiedeva l'elaborazione di una variante, che ridefinisse l'organizzazione territoriale del comparto a lago e istituisse una fascia di rispetto attorno alla _________ del _________;
° all'art. 53 NAPR, concernente la zona sportiva particolare (ZSP), introduceva d'ufficio il cpv. 4, del seguente tenore: "L'area si trova in zona C di protezione delle _________ di _________. Ogni qualsiasi intervento ai sensi della Legge edilizia deve essere notificato, unitamente ai confinanti, alla Fondazione _________ di _________";
° reintroduceva d'ufficio il vecchio art. 47a NAPR (ora art. 17 NAPR) relativo alle residenze secondarie;
° stralciava il cpv. 3 dell'art. 18 NAPR, concernente la data di cessazione dell'attività del poligono di tiro di __________________, e richiedeva l'elaborazione di una variante che inserisse la struttura nel PR;
° stralciava il bonus d'altezza concesso dall'art. 44 cpv. 3 NAPR per la zona R2/R2P;
° negava l'approvazione dei cpv. 3 e 4 dell'art. 52 NAPR, concernente le zone AP/EP, richiedendone entro un anno una completazione mediante parametri edificatori precisi;
° richiedeva, infine, l'allestimento di una variante che risolvesse il problema della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti.
c. Avverso tali modifiche il comune di __________________ è insorto davanti al TPT, postulandone l'annullamento e censurando in sostanza, con motivazioni che verranno riprese puntualmente nei considerandi di diritto, una violazione della propria autonomia, un abuso d'apprezzamento ed una violazione del principio della buona fede per rapporto ai contenuti dell'esame preliminare.
Il Consiglio di Stato, in sede di risposta, ha chiesto la reiezione del gravame.
d. In data 21 settembre 1998 si è tenuta l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale veniva pattuita una sospensione della procedura per trovare eventuali convergenze riguardo l'assetto pianificatorio del comparto a lago.
Visto l'esito infruttuoso degli incontri, con scritto 28 settembre 2000 il comune ha chiesto la riattivazione della procedura.
considerat o,
in diritto:
1. La competenza di questo tribunale è data dall'art. 26 quater lett. D LOG, introdotto con la Legge concernente l'istituzione del Tribunale della pianificazione del territorio, entrata in vigore il 1° ottobre 1992.
A norma dell’art. 38 LALPT contro le decisioni del Consiglio di Stato è dato ricorso al Tribunale della pianificazione del territorio (TPT), entro 30 giorni dalla notificazione. La LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c), in vigore dal 15 marzo 1995).
In concreto, la legittimazione attiva del comune di _________-_________, giusta l'art. 38 cpv. 4 lett. a) LALPT, è pacifica.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso è ricevibile in ordine.
2.
2.1 L'art. 50 cpv. 1 della nuova Costituzione federale (Cost.) sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto cantonale o federale non regola esaurientemente, ma lascia in tutto o in parte alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale (DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16 della nuova Costituzione ticinese. Il comune ticinese usufruisce di questa autonomia in materia di pianificazione del territorio (Rep. 1989, pag. 422, consid. 2 e riferimenti).
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b) LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: "le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti". Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile.
2.2 Nella sua veste di autorità superiore di vigilanza esso veglia affinché la pianificazione comunale rispetti il diritto e segnatamente i principi pianificatori fondamentali enunciati dalla LPT, si conformi alla pianificazione cantonale, in particolare al PD (art. 6 LPT) e si armonizzi convenientemente con quella dei comuni vicini e regionale. Se il PR presentatogli per approvazione non risponde a questi requisiti o appare per altri versi insostenibile il Consiglio di Stato o lo rinvia sui punti difformi ordinando al comune di procedere alle necessarie varianti oppure modifica il piano d'ufficio (art. 37 LALPT).
Di norma l'autonomia comunale vuole che si segua la prima via. L'approvazione del PR da parte del Consiglio di Stato quale autorità superiore di vigilanza non muta, malgrado l'effetto costitutivo di cui è munita, la natura del piano che è e rimane di diritto comunale. L'autorità di approvazione non può attraverso una modifica d'ufficio del PR sostituirsi al comune nell'ambito delle sue competenze, statuendo in suo luogo e vece contro la sua volontà, eludendo il processo di formazione democratica della volontà comunale: "nell'ambito della procedura approvativa il governo è unicamente autorizzato a decidere ev. modifiche del PR se il loro contenuto è chiaramente definibile e la modifica serve a emendare carenze o errori pianificatori evidenti" (DTF 111 Ia 70, consid. 3d). Così quando la soluzione può essere una sola, senza possibili alternative o, secondo la formulazione usata dal TF nella sentenza 26.4.1995 1P.__________ /__________in re comune di Biasca “quando la nuova regolamentazione può essere determinata di primo acchito e quando la modifica tende a colmare una lacuna evidente o a emendare carenze o errori pianificatori manifesti". (Cfr. sul tema: Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in Rep. 1991, pag. 45 seg., in part. pag. 55).
3. Comprensorio a sud della _________
3.1 Il comparto in oggetto si affaccia sulla rive del lago _________ e sulla foce della _________, risultando delimitato a nord dalla _________: la bellezza paesaggistica, che lo contraddistingue, e la presenza di elementi naturali di pregio, quale il bosco golenale lungo l'argine del fiume e lo splendido parco protetto del _________, hanno motivato il suo inserimento in zona protetta C dall'Ordinanza sulle _________ di _________. Dal profilo delle utilizzazioni, esso è caratterizzato dalla presenza di vaste aree contigue al lago, riservate in prevalenza ai _________ (ca. 280'000 mq), dalle strutture del Centro _________ __________ (_________) e da ampie superfici agricole di qualità. In particolare, secondo il PR oggetto di revisione, il comparto è organizzato come segue:
° l'area più a nord è suddivisa in Zona dei _________ (occupata dai _________ "_________", "__________" e "_________"), in Zona R3 e, direttamente a contatto con la _________, in Zona artigianale;
° la parte centrale, limitrofa alla _________ del _________, è riservata al _________ (Zona sportiva particolare) e all'agricoltura;
° la parte più a sud è quasi interamente occupata dai _________ "__________", "Lago _________" e "_________"; l'area residua è attribuita alla zona AP/EP (in prossimità dello svincolo A 13) e alla zona agricola.
3.2 Come accennato in narrativa, con la revisione il comune ha individuato le sue possibilità di sviluppo proprio in questo comprensorio ed ha ritenuto soddisfatte le premesse per una sua nuova impostazione pianificatoria, volta a proporre un diverso concetto d'uso territoriale: analizzate le potenzialità turistico-ricreative di tali superfici, la revisione postula quindi "(…) la riconversione d'uso di gran parte delle aree a lago alfine di accrescere la fruibilità pubblica del lago e di dare una nuova immagine territoriale a tutto il comparto (…). A ciò corrisponde un nuovo orientamento turistico, individuato nella possibilità di ristrutturazione a medio-lungo termine delle aree di _________, riducendole in superficie (dagli attuali 280'000 mq ca. a ca. 110'000 mq) a favore delle aree pubbliche, di nuove aree di carattere turistico-alberghiero, creando le premesse per la realizzazione sostitutiva di nuove infrastrutture ricettive alberghiere legate a prescrizioni edificatorie e d'uso particolari (zone speciali con contenuti alberghieri); in questo contesto alcune aree nei pressi del bagno pubblico sono state destinate a "zona parco privato" per attività di svago e ricreazione" (cfr. Rapporto pianificatorio, p. 20). Il nuovo piano delle zone propone quindi il seguente azzonamento:
° ad eccezione della zona agricola, istituita in prossimità della _________, l'area più a nord viene interamente destinata a contenuti residenziali-alberghieri (zona RA) e gravata verso il lago da una fascia di stacco inedificabile, profonda ca. ml 35.00; la riva viene riservata per scopi pubblici e para-pubblici (lido e aree di svago);
° le destinazioni d'uso della parte centrale del comparto rimangono sostanzialmente immutate (zona agricola e sportiva speciale ZSP); tuttavia la zona ZSP viene ampliata e suddivisa in "fascia principale d'edificazione" e in "area rimanente";
° a sud, la Zona dei _________ viene ridimensionata e ridotta all'area occupata attualmente dal _________ "__________"; la zona AP/EP viene leggermente ampliata a scapito della zona agricola, e la superficie rimanente suddivisa in zona alberghiero-turistica AT e in zona parco privato ZPp; la porzione di riva adiacente la zona ZPp viene destinata a contenuti pubblici (spiaggia pubblica e centro attività acquatiche) e para-pubblici (aree di svago).
Da notare che la superficie complessiva, riservata alle nuove zone edificabili AT e RA, è di ca. 22 ha. La revisione prevede inoltre la creazione di una passeggiata a lago e lungo l'argine della _________ che, a partire dal ponte ferroviario sul fiume, permette una visita ininterrotta delle varie zone d'interesse naturalistico fino a raggiungere il territorio di _________.
3.3 Zone AT e RA
3.3.1 I motivi che hanno indotto il Governo a negare l'approvazione del nuovo azzonamento si concentrano sostanzialmente sull'istituzione delle due nuove zone residenziali alberghiere.
In particolare, l'art. 45 NAPR, concernente la zona RA, prevede:
1. E' ammessa:
° l'edificazione di costruzioni a più appartamenti con possibilità di inserimento di contenuti commerciali fino ad un massimo del 20% della SUL,
° l'edificazione di costruzioni con contenuti parzialmente o esclusivamente alberghieri, segnatamente alberghi, pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio e gli appartamenti a disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in grado di assicurare una rotazione d'utenza).
2. La trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona RA e nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone _________ decretate dal vecchio PR e per le altre zone le prescrizioni valide per la zona R3, riservato un i.s. massimo di 0.5; l'autorizzazione per i nuovi interventi edilizi è subordinata alla cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
3. Nel caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di _________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente.
4. Indice di sfruttamento (valore massimo) i.s. = 0.8
Bonus per costruzioni esclusivamente alberghiere 0.2
5. Altezza massima delle costruzioni = ml 13.50
6. Sono auspicati i tetti piani. Per i tetti a falde la pendenza non può essere inferiore al 30% e superiore al 50%.
7. All'aperto non è ammessa la formazione di aree di deposito.
8. Vale la quota minima di 198 mslm per le edificazioni.
Di tenore analogo l'art. 46 NAPR, concernente la zona alberghiero-turistica AT, che prevede:
1. E' ammessa l'edificazione di costruzioni a carattere alberghiero e turistico residenziale, segnatamente:
° alberghi, pensioni o apparthotel (di cui solo le parti di servizio e gli appartamenti a disposizione in affitto per almeno 9 mesi all'anno in grado di assicurare una rotazione d'utenza)
° residenze secondarie
° aziende non moleste strettamente legate all'attività turistica.
La SUL riservata alle residenze secondarie può occupare al massimo il 50% di quella sfruttabile.
2. La trasformazione d'uso e lo sfruttamento secondo il presente articolo dei fondi che in base alle parcellazioni vigenti in data 1.1.1995 risultano in zona AT e nel contempo APp (attrezzature private d'interesse pubblico), presuppone la cessione gratuita al Comune delle relative superfici APp.
In caso contrario su queste superfici si applica l'art. 25 cpv. 1 per le zone occupate da _________ (stato al 1.1.1995).
3. Nel caso d'edificazione di costruzioni ai sensi del cpv. 1, l'esercizio di _________ sui relativi mappali deve essere abbandonato proporzionalmente allo sfruttamento delle possibilità edificatorie.
4. Indice di sfruttamento (valore massimo) i.s. = 1.0
5. Altezza massima delle costruzioni: quota 239.50 mslm
6. Regolamentazioni particolari:
° sono auspicati i tetti piani; gli stessi devono essere arredati con superfici pavimentate (lastricati di cemento o granito) o sistemate a verde;
° la pendenza dei tetti a falde non può essere inferiore al 30% e superiore al 50%.
7. All'aperto non è ammessa la formazione di aree di deposito.
3.3.2 Secondo il Governo tale azzonamento non merita di venir approvato per svariate ragioni: anzitutto l'impostazione di base contemplante una massiccia conversione dei _________ risulterebbe molto discutibile: pur non escludendo a priori una certa riduzione ed una loro parziale conversione in altre forme di alloggio turistico, il Consiglio di Stato ritiene infatti che " (…) Per valutare la qualità delle diverse forme del turismo devono essere considerati, oltre all'immediato rendimento finanziario, anche altri criteri come: l'effetto diretto e indiretto per l'economia in generale e a media e lunga scadenza, l'impatto ambientale, le esigenze d'uso del territorio, la compatibilità sociale e culturale con la popolazione locale e la congruenza con la potenzialità e le attrattività specifiche offerte da ogni singola regione. Considerando tutti questi aspetti e ritenendo che i _________ siano ubicati, dimensionati, sistemati e gestiti in conformità al contesto ambientale e sociale e alle esigenze dei turisti, non rimane alcun motivo per una loro squalifica generale" (cfr. p. 20 della decisione). L'azzonamento proposto si rivelerebbe inoltre incompatibile con lo statuto di zona C ai sensi dell'Ordinanza sulle _________ di _________ e trascurerebbe il problema relativo all'esposizione al rumore provocato dal traffico sulla _________ e dal vicino aerodromo di _________-_________ (la zona AT e parte della zona RA risulterebbero situate entro la curva isofona corrispondente ad un livello di rumore di Lr = 55 dB (A)). Osservando poi come la netta cesura costituita dall'autostrada e dalla ferrovia escluderebbe un'integrazione organica dei nuovi quartieri residenziali nel contesto urbanistico e sociale del comune, il Governo ritiene che l'alta densità edilizia consentita e la facoltà di realizzarvi indiscriminatamente residenze secondarie e primarie risultino difficilmente conciliabili con lo scopo di incrementare un turismo alberghiero di qualità e di conseguire un uso meno intensivo del territorio. In conclusione, simili carenze, sommate all'"(…)l'impossibilità di programmare le diverse fasi di ristrutturazioni, impedirà la formazione di insediamenti funzionali, omogenei ed armoniosi" (cfr. p. 18 della decisione), provocando un irreversibile degrado paesaggistico.
Di tutt'altro avviso il comune, il quale pone in dubbio la costituzionalità dell'Ordinanza sulle _________ di _________, sottolinea la perfetta congruenza dei contenuti della revisione con gli obiettivi fissati nel PD, ribadisce che, con l'ordinamento proposto, la pressione antropica nel comparto verrà diminuita e segnala, per quanto attiene al problema dell'esposizione al rumore, la possibilità di declassare le due zone ai sensi dell'OIF.
3.3.3 Analizzando nel dettaglio i contenuti della revisione, occorre anzitutto rilevare che, nel sistema della LPT, il processo pianificatorio si svolge in 3 tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell’utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Due sono principalmente gli strumenti della pianificazione del territorio: il PD e il Piano di utilizzazione comunale, in Ticino detto PR.
Il PD, che vincola solo le autorità (art. 22 LPT) e non (direttamente) i privati, è lo strumento strategico per eccellenza a livello cantonale. E' in questo piano che si stabiliscono le grandi linee dell’organizzazione e dello sviluppo del territorio e si garantisce il coordinamento: “delle pianificazioni cantonali, di queste con quelle federali, dei Cantoni e delle Regioni limitrofe e delle pianificazioni regionali e comunali tra di loro“ (art. 12 lett. b LALPT). In questo senso l'art. 1 della Legge sulla pianificazione cantonale (1980) statuisce che "il Cantone ... attua una politica di pianificazione indicativa, e una politica di pianificazione del territorio fra di loro coordinate". Il PD è costituito, giusta l'art. 14 LALPT, da obiettivi pianificatori cantonali, che definiscono il modello di organizzazione del territorio e stabiliscono gli indirizzi cantonali delle singole politiche settoriali di incidenza territoriale e da schede di coordinamento e rappresentazioni grafiche. Le due ultime indicano come sono coordinate le attività d'incidenza territoriale e precisano se si tratta di dati acquisiti, risultati intermedi o informazioni preliminari.
Il PR è invece il classico strumento di pianificazione territoriale a livello comunale. La sua funzione principale è di disciplinare l’uso del territorio. Questo dev’essere suddiviso, giusta l’art. 14 LPT, almeno nella zona edificabile (art. 15), agricola (art. 16) e protetta (art. 17); con facoltà per il diritto cantonale di prevederne altre (art. 18 LPT). Il tutto in conformità col PD (art. 6 e 26 LPT), tenuto conto dei presumibili bisogni di sviluppo per i prossimi quindici anni e compatibilmente con le possibilità finanziarie del comune (art. 24 LALPT).
3.3.4 Il 20 gennaio 1999 il Consiglio di Stato ha adottato la scheda comprensoriale A., relativa al territorio del Piano di _________, che, attraverso lo studio di base sul "Concetto di sviluppo per il Piano di _________", mira a conseguire un riordino nell'organizzazione territoriale ed un miglioramento della politica ambientale di questo comprensorio, che possiede valenza strategica per tutto il Cantone. In sintesi, l'Esecutivo cantonale ha inteso selezionare le utilizzazioni ammissibili e auspicabili, coordinandole con gli obiettivi del PD e delle pianificazioni locali. In quest'ambito sono stati considerati i mutamenti socio-economici e tecnologici (trasformazione della realtà produttiva) e le grandi infrastrutture previste sul Piano di _________ (Alp Transit) e le loro ripercussioni sulle qualità ambientali e paesaggistiche del comprensorio.
In questo contesto è stata individuata la particolarità del comparto posto a sud della _________, ritenuto particolarmente idoneo all'insediamento di infrastrutture turistiche e definito quale "comprensorio turistico-ricreativo a lago": "Si tratta di aree prospicienti al Parco la cui utilizzazione attuale potrebbe essere completata in funzione di esigenze di ristoro e di svago (infrastrutture sportive, di ristoro, _________, ecc). Gli interventi edificatori devono essere modesti e contenuti al minimo indispensabile; le opere di sistemazione esterne devono considerare le funzioni naturalistiche e paesaggistiche cui si rifà il Parco fluviale" (cfr. scheda A.1., p.to 6, stato del coordinamento: dato acquisito). Secondo il p.to 1, n° 6, della scheda settoriale A.10, punto in cui vengono elencati i principi materiali per la revisione dei PR (stato del coordinamento: dato acquisito), in questo comparto vanno promossi e coordinati nella forma meno conflittuale possibile:
° la salvaguardia dei valori naturalistici del comprensorio, in particolare dell'area protetta del _________, della riva lago e della fascia di contatto con la zona B delle _________;
° la fruibilità pubblica della riva lago (acceso alle spiagge, completamento passeggiata a lago da _________ fino alla foce della _________);
° gli insediamenti turistici, le infrastrutture sportive e di
svago.
3.3.5 Esaminando i nuovi contenuti del PR va anzitutto rilevato che, malgrado gli scopi dichiarati di promozione turistico-alberghiera, inerenti alle due nuove zone AT e RA, e malgrado la loro denominazione ("alberghiero-turistica" e "residenziale alberghiera"), la revisione permette nella zona AT uno sfruttamento abitativo secondario per un massimo del 50% della SUL (cfr. art. 46 cpv. 1 NAPR) e, nella zona RA, uno sfruttamento residenziale primario senza limiti di sorta (cfr. art. 45 cpv. 1 NAPR). Ciò significa che, in teoria, la zona RA potrebbe venir adibita interamente all'insediamento di abitazioni, e quindi utilizzata per scopi estranei al turismo. La stessa riflessione vale per la zona AT: la destinazione a residenza secondaria non presenta infatti una componente turistica abbastanza marcata per rientrare nel concetto di "insediamento turistico" richiesto dal PD, ossia nel novero di quelle opere che rispondono alle esigenze di diletto, svago e riposo dei visitatori (cfr. in particolare scheda A.1., p.to 6, del PD). E ciò soprattutto se si considera la consistente percentuale di SUL che potrebbe venir destinata a tale uso.
Ora, alla luce di quanto sinora esposto, tali destinazioni non meritano di venir confermate perché si pongono in contrasto con le vocazioni strategiche delineate dal PD per il comparto a lago (insediamenti turistici e infrastrutture sportive e di svago), e ciò senza che il comune abbia invocato motivi particolari e preponderanti di carattere pianificatorio per discostarsene (DTF 119 Ia 367 consid. 4 e rinvii). Inoltre, le ragioni che rendono inopportuna la destinazione residenziale, ammessa dal comune nelle due zone, sono state ben individuate dal Governo, che, valutando nel complesso l'azzonamento e il suo sfruttamento intensivo (zona RA: i.s. = 0.8; h. max. = ml 13.5 - zona AT: i.s. = 0.1; h. max. = quota 239.5 mslm), rilevava: "(…) le conseguenze urbanistiche saranno quelle che nel comprensorio a lago si formeranno due nuovi quartieri nettamente distaccati e separati tra di loro e, soprattutto, dalle altre zone residenziali e dal centro del paese. La netta cesura creata da due importanti assi di traffico (autostrada e ferrovia) tra i nuovi quartieri e il resto del paese avrà degli effetti non solo formali, ma anche funzionali e sociali che escluderanno un'integrazione organica nel contesto urbanistico e sociale del comune". Va infine escluso, considerata l'estrema sensibilità del comparto dal profilo naturalistico e paesaggistico, che un massiccio insediamento residenziale possa corrispondere ad "interessi pubblici, manifestamente prevalenti" (cfr. art. 7 cpv. 1 dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________, sulla cui costituzionalità si dirà nel considerando 3.5) e rientrare quindi nei casi eccezionali che permettono al Consiglio di Stato di derogare al divieto di eseguire nel comprensorio costruzioni, ricostruzioni ed impianti di ogni genere del genio civile e stradale (cfr. art. 2 lett. a) dell'Ordinanza), com'era stato ammesso per la Zona R3 contemplata dal vecchio PR.
Per tutti questi motivi, così come proposta, la destinazione abitativa ammessa nelle due zone, sia essa primaria che secondaria, non può in nessuno modo venir tutelata.
. 3.3.6 Per quanto concerne le altre destinazioni previste nelle due zone (alberghi, pensioni, apparthotel, aziende strettamente legate all'attività turistica), va anzitutto ricordato che, ai sensi dell'art. 15 LPT, le zone edificabili comprendono i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura (lett. a) o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni (lett. b). Nel caso concreto, salvo le motivazioni di carattere generale, riportate sopra al considerando 3.2, il Rapporto pianificatorio e gli atti che lo accompagnano sono totalmente privi dei dati concreti, delle prognosi e dei calcoli tecnici, atti a giustificare il dimensionamento delle zone AT e RA nonché la loro impostazione urbanistica, e di conseguenza a dimostrare la necessità di invadere tali aree per realizzare le previste strutture turistiche: manca la quantificazione del fabbisogno attuale di posti riservati al turismo, sia per rapporto alle strutture esistenti che rispetto a quelle auspicate dal comune, come pure la quantificazione dello stesso fabbisogno per rapporto alle previsioni di sviluppo del comune e della Regione. Non va infatti perso di vista che, in base al PD, il comparto presenta peculiarità che lo distinguono sensibilmente dalle altre zone riservate alle attrezzature turistiche, poiché atto a soddisfare un bisogno regionale. Il tema dell’insediamento turistico-alberghiero possiede quindi una valenza sovracomunale, che ne richiede la soluzione nel quadro di una politica di largo respiro. Scarsamente attendibili risulterebbero di conseguenza le proiezioni basate su rilevazioni statistiche attinenti alla sola realtà comunale.
Nella fattispecie fa inoltre difetto un'approfondita analisi di mercato, che delinei le diverse tipologie alberghiere e le loro specifiche esigenze, e che reperisca nel comprensorio i posti più favorevoli al loro insediamento, soprattutto dal profilo dell'impatto sul paesaggio, delle ripercussioni legate al traffico al loro interno e dell'esposizione all'inquinamento fonico provocato dalla _________ e dall'aerodromo. Non esiste poi un piano che calcoli gli spazi necessari per le varie strutture alberghiere, preveda l’ubicazione delle opere e calcoli, anche in modo approssimativo, l’area necessaria, nonché gli spazi e le eventuali soluzioni intermedie occorrenti per gestire la fase transitoria di coesistenza con i _________. Per intanto, in assenza di strumenti che indichino le necessarie linee direttive e forniscano collaudati elementi di giudizio, è arduo stabilire se l'impostazione pianificatoria delle due zone è sostenibile e se il loro dimensionamento è corretto. Unica indicazione circa l'entità delle opere previste è quella relativa al potenziale insediativo (cfr. p. 34 e 35 del Rapporto e allegato A.7). Tuttavia, dal profilo pianificatorio, tali dati si rivelano insufficienti, in quanto menzionati senza ulteriori commenti e quindi sprovvisti di una base di calcolo verificabile.
3.3.7 Merita quindi piena condivisione quanto espresso dal Governo in sede di risposta, ossia che: "Determinante per la non approvazione delle zone RA e AT era comunque l'inopportunità di alcuni obiettivi che stanno alla base dell'assetto e dell'uso territoriale voluto dal Comune (…) e, soprattutto, l'inadeguatezza di talune misure d'attuazione e la totale mancanza di una programmazione e strutturazione delle riconversioni prospettate. Questi difetti sono stati ulteriormente aggravati dall'incostituzionalità delle due norme principali che dovevano regolamentare l'edificazione delle zone contestate (cfr. art. 45 cpv. 2 e art. 46 cpv. 2 NAPR, n.d.R)". E a proposito dell'obiettivo relativo alla riconversione dei _________: "E' sottinteso che tali conversioni non devono essere solo limitate nella loro estensione, ma anche localizzate e programmate nei loro termini di attuazione e dimensione, facendo riferimento a un concetto ben preciso che garantisca uno sviluppo organico e armonioso di tutto il comprensorio. Una pianificazione che, seppure condizionata da alcuni parametri edificatori prestabiliti, lascia praticamente la piena libertà ai proprietari dei fondi di decidere sul come, dove, quando e quanto verrà edificato, e ciò per un'area complessiva di 22 ha con una contenibilità teorica di oltre 4'000 unità insediative, difficilmente può assicurare un'utilizzazione funzionale e misurata del suolo (…)". Da notare che tali osservazioni non contraddicono, come sostiene il ricorrente, quanto espresso dal Dipartimento in sede di esame preliminare. Anzi, a p. 6, il Cantone osservava che: "(…) la proposta pianificatoria va rivista e riformulata in modo che siano rispettate le norme di comportamento di protezione naturalistica e che sia precisato il progetto di rioccupazione di tutto il comparto".
3.3.8 Alla luce di tutte queste circostanze, il dimensionamento delle due zone AT e RA non appare quindi come il risultato di un calcolo analitico, ma il frutto di una valutazione complessiva, per così dire "di massima". A prescindere da un giudizio sulla sua legittimità, questo modo di procedere presuppone tuttavia che la realizzazione della varie strutture turistiche e alberghiere richieda effettivamente, nelle grandi linee, l’estensione spaziale prevista. Come detto, la risposta non può essere positiva. Non si vede in effetti come si possa creare un’unica grande zona AT, risp. RA, onnicomprensiva e indifferenziata, in cui troveranno posto tutta una sequela di strutture turistiche (_________ esistenti, alberghi, pensioni, ecc.), senza precisarne, vista oltretutto la sensibilità delle superfici dal profilo naturalistico e paesaggistico, né l'entità né l'ubicazione. La previsione è decisamente troppo vaga e indeterminata. Il contestato azzonamento non poggia quindi su una valida base pianificatoria e non appare per intanto sorretto da un sufficiente interesse pubblico.
3.3.9 Per concludere, alla luce delle considerazioni fin qui svolte, appare evidente che l'azzonamento proposto per il comparto non si giustifica sotto il profilo pianificatorio, risultando per intanto prematuro. Spetterà al comune rivederlo, emendandone le carenze sopra evidenziate, in particolare ridefinendo, sulla base di approfonditi studi pianificatori e di mercato, le aree edificabili riservate alle sole strutture turistiche, inglobando il discorso in un'ottica sovracomunale e coinvolgendo possibilmente nella procedura anche il comune di _________, il cui territorio limitrofo alla zona RA è pure inserito dal PD nel "comprensorio turistico ricreativo a lago" e nel comparto C dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________. In base alle risultanze verrà poi fissato l'esatto dimensionamento delle zone edificabili, stabiliti parametri edificatori adeguati, esaminata la compatibilità dell'azzonamento con la legislazione vigente in materia di protezione dell'ambiente, e localizzata l'area riservata alla riconversione dei _________, programmandola nei termini di attuazione e dimensione.
Al proposito non si può non rilevare come per la zona RA, che presenta attualmente svariate utilizzazioni e situazioni peculiari (impianti balneari e _________; zona artigianale, occupata in prevalenza dalle costruzioni della __________ __________; una decina di residenze, poste ad ovest della zona agricola), bisognerà considerare maggiormente le caratteristiche, lo sviluppo e le attuali necessità di tali aree, differenziando se del caso i parametri edilizi, nell'ottica di armonizzare la stato attuale con il futuro assetto pianificatorio.
Riflessioni analoghe valgono anche per la zona AT, sulla cui superficie sorgono attualmente, oltre ai _________, un vasto complesso industriale e quattro edifici adibiti alla residenza: oltre a quanto già indicato sopra, nell'ambito del riesame dell'assetto pianificatorio andrà valutato se inglobare nel perimetro di zona le aree destinate a "parco privato" ZPp, la cui funzione e condizioni d'uso non sono desumibili dalle NAPR, ma di cui si intuisce una correlazione e/o complementarità con la zona AT.
Anche le zone APp a lago, se si dimostrano perfettamente in sintonia con quanto previsto dal PD in merito alla fruibilità pubblica della riva, andranno riesaminate nella loro forma giuridica. Infatti quanto previsto dagli art. 45 cpv. 2 e 46 cpv. 2 NAPR, ossia la loro cessione gratuita al comune in caso di nuovi interventi edilizi, risulta in palese contrasto con l'art. 26 Cost. e con il principio della parità di trattamento.
3.4 Zona SAC in località __________
3.4.1 Si inserisce in questo discorso anche la problematica relativa al mapp. n° __________ RF, inserito nelle SAC dal PD e attribuito dalla revisione alla zona RA.
Al proposito occorre anzitutto ricordare che, giusta l'art. 26 OPT, le SAC sono parte dei territori idonei all'agricoltura ai sensi dell'art. 6 cpv. 2 lett. a LPT; esse sono costituite dalle superfici coltive idonee, comprendenti soprattutto i campi, i prati artificiali in rotazione, come pure i prati naturali confacenti alla campicoltura. Le SAC sono assicurate con provvedimenti della pianificazione del territorio e vengono designate in funzione delle condizioni climatiche (durata della vegetazione, precipitazioni), delle caratteristiche del suolo (coltivabilità, fertilità, equilibrio idrico) e della forma del terreno (pendenza, attitudine a una lavorazione con mezzi meccanici) come pure nel rispetto delle necessità dell'equilibrio ecologico (art. 26 cpv. 2 OPT). Scopo delle SAC è di assicurare, in periodi perturbati, una base sufficiente per l'approvvigionamento del Paese.
Dal profilo delle competenze e della procedura spetta alla Confederazione fissare, sotto forma di valori di massima, l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 27 OPT). A questi incombe l'obbligo del rilevamento delle SAC e della designazione nei relativi piani direttori (art. 28 OPT). Dopo il riesame e l'armonizzazione dei rilevamenti cantonali, la Confederazione fissa in un piano settoriale (art. 13 LPT) l'estensione totale minima delle SAC e la relativa ripartizione tra i Cantoni (art. 29 OPT). I Cantoni devono dal canto loro garantire che la quota minima a loro attribuita sia assicurata costantemente e provvedere a che i comuni assegnino le SAC alla zona agricola dei loro PR (art. 30 OPT).
3.4.2 In ossequio all'art. 29 OPT il Consiglio Federale ha approvato in data 8 aprile 1992 il "Decreto concernente il piano settoriale per l'avvicendamento delle colture: estensione minima e ripartizione fra i Cantoni". Questo decreto ha fissato a 3'500 ettari la quota delle SAC per il Cantone Ticino, su di un totale di 438'560 ettari per l'insieme della Confederazione. Da parte sua il Consiglio di Stato ticinese ha designato le SAC nella scheda di coordinamento n° 3.1 e "gli altri terreni idonei all'utilizzazione agricola" nella scheda di coordinamento n° 3.2. A partire dall’approvazione da parte del Gran Consiglio queste schede vincolano le autorità e le regioni (art. 22 LALPT).
La conseguenza è che i PR comunali devono inserire in zona agricola i terreni considerati dalle schede e rappresentazioni grafiche 3.1 e 3.2. Possono opporsi solo per importanti motivi d'ordine pianificatorio. Ad esempio se l'interesse del comune ad una diversa destinazione del terreno prevale chiaramente su quello di mantenere la funzione agricola. In tal senso l'art. 5 lett. a LTagr, con l'aggiunta che, a norma dell'art. 7, la diminuzione di terreni agricoli può solo avvenire previa modifica degli strumenti pianificatori cantonali e presuppone una compensazione reale o, in caso d'impossibilità, pecuniaria del terreno sottratto all'agricoltura.
Nel caso concreto, il comune non contesta l'idoneità agricola del mapp. n° __________RF, ritiene tuttavia che siano dati i presupposti pianificatori per attribuire l'area alla zona edificabile, poiché in tal modo il comparto RA verrebbe delimitato correttamente ad est, facendo coincidere il suo limite con la strada che costeggia il fondo. Orbene al proposito non si può non osservare come, per tutti i motivi esposti ai considerandi che precedono, ai quali si rimanda integralmente, allo stato attuale non siano dati i presupposti per ritenere che l'inserimento del mapp. n° 31 RF in zona RA corrisponda ad un importante interesse d'ordine pianificatorio, che giustifichi la sua sottrazione alla zona agricola. Di conseguenza anche su questo punto le censure del comune vengono respinte.
3.5 _________ del _________
3.5.1 La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 Cost., che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante.
Il disposto costituzionale conferisce alla Confederazione la facoltà di legiferare sulla protezione della fauna e della flora. Direttamente protette dalla Costituzione sono unicamente, a seguito dell'iniziativa di Rothenturm, le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale.
La protezione della natura e del paesaggio è specificamente disciplinata dalla legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966: giusta l'art. 18 cpv. 1 LPN "l'estinzione di specie animali e vegetali indigene dev'essere prevenuta mediante la conservazione di spazi vitali sufficienti (biotopi) e altri provvedimenti adeguati". Devono essere segnatamente protette "le zone ripuali, le praterie a carice e le paludi, le fitocenosi forestali rare, le siepi, i boschetti in terreni aperti, i prati secchi e altri siti che nell'equilibrio naturale hanno una funzione compensatrice o presentano condizioni favorevoli alle biocenosi" (art. 18 cpv. 1 bis LPN).
Secondo l'art. 18a cpv. 1 LPN, il Consiglio federale, sentiti i Cantoni, determina i biotopi d'importanza nazionale, ne stabilisce la situazione e indica gli scopi della protezione. Il secondo capoverso fa tassativo ordine ai Cantoni di disciplinare la protezione e la manutenzione dei biotopi d'importanza nazionale, di prendere tempestivamente gli opportuni provvedimenti e di badare alla loro esecuzione.
Quanto ai biotopi d'importanza regionale e locale spetta ai Cantoni, a norma dell'art. 18b cpv. 1 LPN provvedere alla loro protezione e manutenzione. Si tratta secondo la giurisprudenza di un mandato imperativo (DTF 118 Ib 488, 117 Ib 243 ss, 116 Ib 203 ss; 114 Ib 268 ss). La Confederazione - e, trattandosi di biotopi d'importanza regionale e locale, i Cantoni - devono anzitutto stabilire quali sono gli spazi vitali da proteggere. Ciò presuppone la ponderazione di tutti gli interessi, pubblici e privati, in gioco.
3.5.2 La natura e il paesaggio sono parimenti protetti dalla LPT.
L'art. 3 cpv. 2 LPT proclama che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. d) occorre conservare i siti naturali. Tale funzione è svolta in ambito comunale dal PR: l'art. 17 LPT prevede infatti l'istituzione di zone protette comprendenti tra l'altro i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (cpv. 1 lett. a) e così pure “i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione” (cpv. 1 lett. d). Al posto delle zone protette il diritto cantonale può prevedere altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
L’art. 28 cpv. 2 LALPT dispone alla lett. f) che le rappresentazioni grafiche dei PR abbiano in particolare a fissare “le zone di protezione dei beni naturalistici, paesaggistici e storico-culturali” e, alla lett. h), “i vincoli speciali cui è assoggettata l’utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio, dei contenuti naturalistici del paesaggio, degli edifici di pregio storico-culturale o della vista panoramica”.
E’ pero’ possibile (ed in taluni casi auspicabile) affidare la protezione della natura ad altri strumenti pianificatori: nella scelta delle misure i cantoni godono in effetti di un'ampia libertà (DTF 118 Ib 490) e possono far capo alle procedure di cui già dispongono (DTF 116 Ib 215).
3.5.3 Occorre a questo punto ricordare che nel Canton Ticino sono tuttora in vigore il Decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio (DLBN) del 16 gennaio 1940 e il relativo regolamento di applicazione del 22 gennaio 1974. Le relative normative conferiscono al Consiglio di Stato la competenza di assicurare la tutela dei rispettivi beni.
Ciò può avvenire direttamente con gli strumenti del PR comunale, oppure per iniziativa del Consiglio di Stato (art. 5 R appl. DLBN), tramite l’adozione di piani regolatori cantonali di protezione ai sensi degli art. 9-12 R appl. DLBN, o ancora tramite l'emanazione di ordinanze (art. 4 R appl. DLBN).
Ed è precisamente su questa base, oltre che in virtù della LPN, che il Cantone ha deciso l’adozione dell'Ordinanza per la protezione delle _________ di _________, il cui interesse scientifico, naturalistico e paesaggistico è dimostrato:
° dall'inclusione del Delta del Ticino e della _________, quale oggetto n° 1802, nell'Inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti d'importanza nazionale (IFP);
° dall'inclusione delle paludi in località __________ /_________ e __________ -__________, quali oggetti n° __________ e __________, nell'Inventario federale delle paludi di importanza nazionale;
° dall'inclusione delle _________ di _________, quale oggetto n° __________, dell'Inventario federale delle zone golenali d'importanza nazionale;
° dall'inclusione del Piano di _________, quale oggetto n° __________, nell'Inventario federale delle zone palustri di particolare bellezza e d'importanza nazionale.
L'Ordinanza per la protezione delle _________ istituisce tre zone di protezione della natura (A = zona di protezione assoluta, B = zona di valorizzazione e di promozione, C = zona di rispetto e di promozione), disciplinandole in modo differenziato a seconda del grado di salvaguardia richiesto. Il comune pone in dubbio a questo punto la costituzionalità dell'Ordinanza, e di conseguenza anche la modifica attuata d'ufficio dal Consiglio di Stato all'art. 53 NAPR, per contestare le limitazioni d'uso che scaturiscono dall'inclusione del comparto nella zone di protezione C. In particolare, secondo il comune, "(…) l'interesse pubblico di estendere la zona di protezione a tutto il comprensorio di __________________ compreso tra il lago, l'_________ e il fiume _________ è alquanto discutibile, se non addirittura inesistente". Orbene alla luce dell'importanza naturalistica e paesaggistica rivestita dalle _________ di _________, il cui insieme, ma anche le cui singole componenti, hanno giustificato l'inclusione negli Inventari federali citati sopra, che sottopongono il comprensorio e i vari oggetti ad una salvaguardia accresciuta, l'invocata assenza di interesse pubblico appare indifendibile e smentita dal fatto che l'Ordinanza ricalca esattamente il perimetro del comprensorio indicato nell'IFP, che include anche il comparto posto a sud della _________.
3.5.4 Per quanto concerne la _________ del _________ si osserva che la stessa è inventariata come oggetto d'importanza cantonale n° 2300. A p. 13 della decisione impugnata, il Cantone, dopo aver preso atto che la richiesta formulata in sede di esame preliminare, relativa all'istituzione di una fascia di rispetto attorno alla palude, era stata disattesa, ribadisce la necessità di adottare tale provvedimento, invitando il comune ad istituirlo nell'ambito della ridefinizione pianificatoria del comparto a lago. Il comune, dal canto suo, dopo aver ricordato come la delimitazione della _________ e della relativa fascia di rispetto fosse stata convenuta nel 1985 con il Cantone, non contesta propriamente la necessità di adottare la misura, ma adduce come la zona di protezione indicata nel piano si estenda ben oltre la _________, includendo di conseguenza anche la fascia di rispetto.
Orbene tale tesi non merita di venir seguita, in quanto misconosce che le finalità perseguite con la misura richiesta dal Cantone sono diverse, seppur complementari, a quelle ricercate con l'istituzione di una zona di protezione: infatti le fasce di stacco, o zone cuscinetto (cfr. art. 3 OPN), poste a contorno della zona umida vera e propria, mirano ad instaurare un regime di transizione, allo scopo di non compromettere il delicato equilibrio idrologico della zona e di evitare la distruzione della vegetazione ripuale come pure l’aumento di immissioni di origine antropica di ogni genere. Per questi motivi la richiesta del Governo di adottare il provvedimento con la relativa disciplina attuativa merita di venir confermata.
4. Modifiche d'ufficio e richiesta di varianti alle NAPR
4.1 In concreto, occorre stabilire se le modifiche apportate dal Governo agli art. 44 e 53 NAPR, la reintroduzione del vecchio art. 47a NAPR (ora art. 17 NAPR) e la richiesta di rielaborare i cpv. 2 e 3 dell'art. 52 NAPR si giustifica alla luce dei principi esposti al consid. 2. Giova quindi preliminarmente stabilire qual'è la natura e la funzione delle norme di applicazione del PR.
Secondo l’art. 26 LALPT, il PR si compone di un rapporto di pianificazione, di rappresentazioni grafiche, di norme di attuazione e di un programma di realizzazione.
Quali siano i punti che le NAPR devono regolamentare è previsto, ancorché non in modo esaustivo, dall’art. 29 cpv. 1 LALPT. In prima linea dovranno figurarvi le regole generali sull’utilizzazione e l’edificabilità del suolo (lett. a) e in particolare le regole particolari sull’utilizzazione e i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici e attrezzature pubbliche (lett. b), sui posteggi privati, le aree di svago e di ricreazione annesse agli edifici e delle aree verdi e alberate (lett. c), risp. sui relativi contributi compensativi (lett. d), sulla distanza minima dal bosco (lett. e) e altre ancora tra cui citiamo alla lett. i) le regole tecniche per le singole costruzioni e per l’abitato, in particolare per tutelare la qualità della vita contro le emissioni moleste o nocive.
Al cpv.2, invece, l’art. 29 LALPT indica esemplificativamente quei punti che il comune può facoltativamente regolamentare attraverso le NAPR. Si tratta segnatamente delle caratteristiche urbanistiche per singole zone, dei parametri minimi di sfruttamento laddove una razionale occupazione del suolo e l’ordine urbanistico sarebbero altrimenti seriamente compromessi, delle regole relative ai piani di quartiere, del disciplinamento dell’edificabilità dei centri d’acquisto-vendita con superficie inferiore a quella stabilita dall’art. 59 LALPT se la situazione locale lo esige e non vi è contrasto con la pianificazione cantonale, e altre ancora.
Da notare che a norma dell’art. 31 cpv. 1 LALPT il Consiglio di Stato, per il tramite del Dipartimento, può chiedere l’iscrizione nel PR di speciali vincoli per l’esecuzione di opere di interesse regionale o cantonale come strade, scuole, case per anziani, zone a verde o di svago, impianti per la protezione dell’ambiente, come pure restrizioni per la protezione della natura, del paesaggio e dei monumenti.
4.2 Risulta da quanto precede che le NAPR sono da un lato composte da disposizioni che il PR deve necessariamente prevedere, sia che lo prescriva il succitato art. 29 LALPT, sia che lo imponga esplicitamente la legislazione federale e cantonale (ad es. in materia di protezione dell’ambiente, della natura e del paesaggio) e dall’altro lato da disposizioni che il comune ha la facoltà di assumere, senza esservi espressamente obbligato. Ciò non comporta tuttavia libertà assoluta: l’obbligo di pianificare sancito dall’art. 2 LPT e, a carico del comune, dal succitato art. 24 cpv. 1 LALPT, comporta il dovere di approntare il PR e in particolare le NAPR in modo da creare le premesse per l’attuazione del postulato costituzionale sancito dall’art. 75 Cost. e degli scopi e principi fondamentali della pianificazione del territorio enunciati dagli art. 1-3 LPT. Spetta al Consiglio di Stato, come autorità superiore di vigilanza e di approvazione del PR, vegliare affinché tali principi trovino adeguata espressione nell’ordinamento elaborato del comune e affinché le disposizioni obbligatorie siano effettivamente adottate nelle NAPR. Nell’espletare questa funzione il Consiglio di Stato gode, abbiamo visto, di piena cognizione, di cui tuttavia deve fare uso discreto, evitando di sostituirsi in veste di pianificatore al comune. Se riscontra nelle NAPR punti che ritiene debbano essere modificati o lacune da colmare il Consiglio di Stato deve per prima cosa sentire il comune.
Dopo di che, la via normale da seguire è il rinvio al comune dei punti ritenuti inaccettabili, con l’ordine di approntare una variante, corredato se del caso da più o meno dettagliate istruzioni. La via della modifica d’ufficio presuppone per contro che la soluzione sostitutiva si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
4.3 Reintroduzione dell'art. 47a v.NAPR (ora art. 17 NAPR)
4.3.1 Prima di entrare nel merito delle censure, occorre ricordare che, con ris. gov. del 21 agosto 1985, il Consiglio di Stato approvava la variante del PR di _________ Contra, volta ad arginare il fenomeno allarmante delle residenze secondarie, tramite l'introduzione dell'art. 47a NAPR del seguente tenore:
1. Le abitazioni nelle zone RC4, R4 e R3 sono riservate alla residenza primaria.
Il 25% al massimo della superficie utile lorda degli edifici della altre zone edificabili può essere utilizzato per le residenze secondarie.
2. Deroghe possono essere concesse dal Municipio se il proprietario mantiene con il Comune rapporti particolarmente stretti e degni di protezione.
3 Le utilizzazioni a scopo di residenza secondaria esistenti al momento dell'entrata in vigore delle presenti disposizioni possono essere mantenute dagli attuali proprietari e dai loro eredi; in caso di alienazione esse dovranno essere destinate alla residenza primaria, salvo la deroga di cui al capoverso precedente.
Con sentenza 13 dicembre 1993 il TPT accoglieva parzialmente i ricorsi inoltrati da vari cittadini, annullando la risoluzione governativa nella misura in cui approvava la seconda frase del cpv. 1, tutto il cpv. 2 e la seconda frase del cpv. 3.
4.3.2 In seguito alle divergenze emerse in seno al Consiglio comunale in merito alla problematica, il PR sottoposto ad approvazione non riporta nessuna norma relativa alle residenze secondarie. Il Consiglio di Stato, per evitare un vuoto giuridico tra l'abrogazione della vecchia normativa e la presentazione della nuova, ha quindi reintrodotto d'ufficio il vecchio art. 47a NAPR, nella formulazione scaturita dall'esame del TPT. Tale modifica viene contestata dal comune, il quale ne nega la legalità.
Per rispondere alla critica, va premesso che, secondo l'art. 37 cpv. 1 LALPT, il Consiglio di Stato esamina gli atti e decide i ricorsi, approva in tutto o in parte il PR, oppure nega l'approvazione. Quando si imponga una modifica che coinvolga il diritto comunale, esso rinvia gli atti al comune, affinché vi provveda entro congruo termine, ripetendo la procedura prevista dagli art. da 32 a 35 LALPT. Nel caso concreto dal Rapporto pianificatorio, p. 16, si apprende: "Come risaputo il Comune è stato il primo in Ticino a dotarsi di una normativa limitativa in materia di residenze secondarie, la cui applicazione, va pur ricordato, ha dato sino ad oggi buoni frutti (…). Questa normativa ha superato i diversi ostacoli ricorsuali subendo alcuni ritocchi non sostanziali, integrati formalmente nella proposta di un nuovo PR; nel corso dell'approvazione del PR da parte del CC la normativa (…) non ha raggiunto la maggioranza qualificata, per cui sarà riformulata con procedura separata". Il comune specifica inoltre nel ricorso come nessuna delle diverse proposte, fra cui anche quella di stralciare integralmente la vecchia normativa, abbia raccolto il quorum necessario in Consiglio comunale. Alla luce di queste evenienze, la modifica operata d'ufficio dal Governo non merita di venir tutelata: assodato infatti che la mancata menzione della norma nelle NAPR era da ricondurre a motivi correlati a divergenze circa il suo tenore, sorte nell'ambito della sua procedura d'adozione, il Governo avrebbe dovuto procedere ad un rinvio degli atti al comune, assegnando un congruo termine per presentare la nuova disciplina, fermo restando che, nel frattempo, la vecchia normativa, non abrogata, avrebbe continuato ad esplicare i suoi effetti. Le critiche mosse dal ricorrente meritano quindi di venir accolte.
4.4 Art. 44 cpv. 3 NAPR
In sede d'approvazione, il Consiglio di Stato, pur condividendo la scelta di accordare in zona residenziale estensiva dei supplementi per terreni con forte pendenza, ha ritenuto che già l'altezza di base di ml 9.00 fosse piuttosto elevata per una zona R2/R2P e che un ulteriore aumento, pari ad un supplemento di 5 cm ogni punto percentuale superiore al 40% sino al raggiungimento di un'altezza massima di ml 12.00, avrebbe comportato delle difformità tipologiche nell'edificazione (formazione di zoccoli di una certa entità). Tale regolamentazione veniva quindi stralciata dal cpv. 3 dell'art. 44 NAPR e il comune invitato a rivedere, se del caso, l'altezza base, in modo da poter riprendere il concetto del supplemento per terreni in forte pendenza (cfr. p.to 4.7, p. 29 della decisione impugnata). Orbene, la correzione, apportata d'ufficio dal Consiglio di Stato alla norma, si è incontestabilmente resa necessaria per adeguare la revisione ai precetti della LPT: anzitutto perché, malgrado la denominazione "zona residenziale estensiva R2/R2P", l'altezza base di ml 9.00 permette una comoda edificazione di tre piani fuori terra (cfr. art. 35 RALE) e risulta in effetti molto elevata, e secondariamente perché non v'è chi non veda come l'impatto di una facciata dell'altezza di ml 12.00, altezza permessa dalla normativa stralciata d'ufficio, oltre a comportare le alterazioni tipologiche indicate dal Governo, modifichi sensibilmente le caratteristiche di una zona dove finora erano ammessi edifici alti al massimo ml 7.50, con un supplemento di ml 1.00 per terreni con pendenza superiore al 50% (cfr. vecchio art. 52 NAPR, concernente la zona R2a). Dal momento che lo stralcio effettuato dal Consiglio di Stato è risultato corretto e congruente, oltre che sensato in termini di economia processuale, le censure ricorsuali su questo punto devono essere respinte.
4.5 Art. 52 cpv. 3 e 4 NAPR
4.5.1 La normativa, concernente gli edifici e le attrezzature d'interesse pubblico, stralciata d'ufficio dal Governo e per la quale viene richiesta una rielaborazione (cfr. p.to 4.7, pp. 30-31 della decisione impugnata), prevede quanto segue:
3. Per quanto concerne le norme edilizie il Municipio stabilirà le modalità d'intervento, tenuto conto delle disposizioni tecniche particolari per ogni tipo di edificio o attrezzatura.
4. Le distanze da confine sono stabilite dalle linee d'edificazione o, in assenza delle stesse, a dipendenza dell'altezza degli stabili previsti in corrispondenza alle altezze delle zone adiacenti.
Ove prescrizioni planovolumetriche non dispongano altrimenti, valgono i seguenti parametri edificatori:
H = libera I.e. max = 4.0 mc/mq
In discussione è innanzitutto l'adeguatezza, sostenuta dal ricorrente, ma negata dal Consiglio di Stato, del solo indice di edificazione (I.e) di 4,0 mc/mq per regolamentare indistintamente tutte le aree EAP previste nell‘apposito piano. Si ricorda che nella decisione impugnata il Governo ha invitato il comune a sostituire questo parametro, nell'ambito della rielaborazione dell'articolo, con quello dell'indice di sfruttamento (I.s).
4.5.2 Secondo l'art. 37 cpv. 1 LE, l'I.s. è "il rapporto tra la superficie utile lorda degli edifici e la superficie edificabile del fondo". L'I.e., detto anche indice di cubatura, indica "il numero massimo di metri cubi vuoto per piano che si può costruire per ogni metro quadrato di superficie edificabile" (Scolari, Commentario LALPT-LE n. 112). Come osserva il citato autore, l'I.e., che è tra gli indici più usati in Italia, "da noi viene a volte usato per determinare l'edificabilità delle zone artigianali e industriali, specialmente per il fatto che l'indice di sfruttamento (qui in senso generale, n.d.r.) non è condizionato dalla variabilità dell'altezza dei piani degli edifici." Il Consiglio di Stato non ha invece ritenuto adatto questo indice per la regolamentazione delle aree EAP, dal momento che l’applicazione del medesimo a strutture pubbliche, per lo più paragonabili a interventi di edilizia privata ed inserite in quartieri residenziali, risulterebbe poco opportuna. Dal canto suo il comune invoca la necessità di instaurare nelle zone EAP un regime per quanto possibile flessibile, che consenta di adattare l’opera in caso di mutamento delle circostanze intervenuto durante il periodo compreso tra l’approvazione del piano e la sua realizzazione: l'imposizione di un I.s. in sostituzione all'I.e. disattenderebbe per contro questa esigenza, rendendo di fatto più difficile la progettazione delle opere pubbliche e la valutazione del loro inserimento urbanistico nelle aree a loro destinate.
4.5.3 Orbene, in concreto, non si vede quale influenza possa avere, per una determinata opera pubblica, l’applicazione di un I.e. piuttosto che di un I.s. sul dimensionamento del PR in termini di unità insediative o posti-lavoro o ancora quali effetti possa avere sui flussi di traffico e le relative nocive immissioni. Qualunque siano i parametri edificatori validi, un asilo sarà sempre costruito in funzione del numero di bimbi che lo frequenteranno, una casa per anziani in funzione degli ospiti previsti e una palestra si adatterà alle esigenze delle locali società sportive. Inoltre, le costruzioni EAP, pur essendo sovente inserite in quartieri residenziali, sono sostanzialmente (non fosse altro per la loro destinazione) diverse dagli interventi dell’edilizia privata: applicare loro un parametro edilizio quale l’indice di sfruttamento valido per le adiacenti zone residenziali sarebbe quindi assurdo. Si sottolinea infine il fatto che, a differenza dell’edificazione abitativa privata, le superfici destinate ai servizi e ai depositi, che nelle opere EAP occupano uno spazio importante, vanno computati nell’I.s. Per la determinazione di un I.s. corretto occorrerebbe quindi già riferirsi ad un progetto di massima dell’opera. Sono questi argomenti di una certa importanza a favore del criterio dell’I.e., che ha il pregio di essere di più semplice e immediata applicazione. In definitiva, la scelta comunale, che ha adottato il criterio dell’I.e. per regolamentare le sue aree EAP, appare oggettivamente sostenibile e coerente.
4.5.4 Se la scelta di prevedere un parametro che indichi la cubatura massima degli edifici nelle aree EAP può, per i motivi indicati sopra, essere ritenuta valida, la disciplina di cui all’art. 52 NAPR risulta però poco chiara ed eccessivamente vaga e generica sugli altri parametri, che devono necessariamente venir fissati conformemente all'art. 29 cpv. 1 lett. b) LALPT: ci si riferisce in particolare alle disposizioni concernenti le distanze da confine, che non risultano desumibili neppure dalle norme edificatorie generali delle NAPR, l’altezza massima degli edifici e, si potrebbe aggiungere, la regolamentazione relativa ai posteggi, aspetto questo spesso negletto nell'ambito della pianificazione delle zone EAP. Le lacune rilevate dal Governo rendono inoltre obbiettivamente difficile per i proprietari delle zone adiacenti la valutazione del prevedibile impatto delle strutture pubbliche sulle loro proprietà. Sotto questo profilo l’art. 52 NAPR è decisamente carente e necessita senz’altro dei correttivi. Per tutti questi motivi la decisione impugnata va confermata e la norma rielaborata e completata.
5. Poligono di tiro di __________
5.1 Con la revisione, il comune, considerati i seri problemi posti dal poligono di tiro all'edificabilità di un ampio comparto posto a monte del nucleo di __________ __________ __________ e visto il progetto pendente presso le Autorità cantonali, concernente la messa fuori esercizio dell'impianto e la ricerca di soluzioni alternative a livello regionale, ha decretato all'art. 18 cpv. 3 NAPR la chiusura dell'infrastruttura entro il 31.12.1999: l'impianto (i bersagli, lo stand sorge in territorio di __________ __________ _________) viene indicato unicamente nel piano del paesaggio come impianto da eliminare. Il Consiglio di Stato, in sede d'approvazione, ha stralciato la norma ed ha invitato il comune a completare gli atti di PR con l’inserimento dell’infrastruttura nei piani, tramite l’elaborazione di una variante. Il comune si oppone alla richiesta, postulando a titolo subordinato una correzione del termine di chiusura al 1° aprile 2002 in base all'art. 17 cpv. 3 OIF.
Al proposito occorre anzitutto rilevare che il comune di _________ __________, unitamente ad altri comuni della parte occidentale dell'agglomerato di _________, è confrontato con i seri problemi di carattere ambientale e pianificatorio, posti dai vari impianti di tiro, sparsi nel _________. Tale problematica è stata recepita dal Cantone, che, con l'adozione della scheda n° 13.3 del PD, prevede la costruzione di uno stand regionale per il _________ in territorio di __________. Vista la complessità dell'operazione, che coinvolge, oltre alla regione ed ai vari comuni interessati, anche la Confederazione, la fase realizzativa del progetto non è ancora precisata.
5.2 Ferme queste premesse, si osserva che, secondo l'art. 28 cpv. 2 lett. d) LALPT, le rappresentazioni grafiche indicano in particolare i fondi destinati a zone per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale. Di conseguenza, già da un profilo puramente formale, la richiesta del Governo di completare gli atti lacunosi merita di venir condivisa: lo stralcio del poligono dai piani potrà infatti avvenire solo al momento della sua chiusura effettiva, ossia in occasione della messa in esercizio dell'infrastruttura di __________. E ciò a maggior ragione se si considera che la chiusura del poligono modificherà sensibilmente la situazione pianificatoria delle superfici poste a monte del nucleo di __________ __________ __________ e che, a quel momento, occorrerà verosimilmente sottoporre l'intero comparto ad un riesame. Per quanto attiene poi alla data d'abbandono dell'attività si rileva che, in base a quanto previsto dall'Ordinanza sul tiro fuori del servizio, la stessa andrà fissata solo al momento in cui il comune potrà disporre di uno stand sostitutivo. Di conseguenza lo stralcio del cpv. 3 dell'art. 18 NAPR attuato dal Governo risulta pienamente giustificato.
6. Raccolta e smaltimento dei rifiuti
Il Consiglio di Stato, condividendo la soluzione proposta per il compostaggio degli scarti vegetali riciclabili, rileva a p. 24-25 come la revisione non affronti "(…) il tema della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti in genere, in modo particolare gli aspetti legati ai rifiuti riciclabili (piazze per la raccolta separata dei rifiuti riciclabili, discariche per materiali inerti, eccetera) (…)" ed invita quindi il comune ad elaborare entro un anno una variante, che preveda delle soluzioni concrete. Di tutt'altro avviso il comune, che ritiene inammissibile la richiesta in quanto priva della necessaria base legale: infatti, secondo il ricorrente, il tema della raccolta e dello smaltimento dei rifiuti, oltre a necessitare soluzione flessibili, esulerebbe dai contenuti del PR.
Al proposito si osserva che, secondo l'art. 28 cpv. 2 lett. d) LALPT, le rappresentazioni grafiche fissano fra l'altro i fondi destinati a zona per i servizi e le attrezzature di interesse pubblico di importanza locale, sovraccomunale, cantonale o federale. Non è quindi dato di vedere per qual motivo il piano delle attrezzature e degli edifici pubblici debba menzionare l’ubicazione di tutte le infrastrutture d’interesse pubblico, salvo quelle in discussione.
Ferme queste premesse, occorre tuttavia rilevare che, in base agli art. 17 OTR e 3 LALIA, il Cantone è responsabile della scelta dell'ubicazione e della trascrizione a PD delle discariche per materiali inerti, che verranno poi delimitate nei PR comunali. Orbene, in casu, né la scheda di coordinamento n° 5.4 del PD, concernente le discariche per materiali inerti, né tanto meno il Piano di gestione dei rifiuti del Cantone Ticino, agg. ottobre 1998, prevede l'esecuzione di questo tipo d'impianto sul territorio di __________________. Si deve quindi ritenere che su questo punto - addotto, sembrerebbe, a titolo esemplificativo - il Governo sia intercorso in una svista. Per quanto concerne invece le piazze per la raccolta separata dei rifiuti riciclabili, la cui organizzazione compete ai comuni (cfr. Decreto esecutivo concernente le misure per la raccolta separata ed il riciclaggio dei rifiuti), non si può ragionevolmente contestare la pubblica utilità dei vincoli relativi: una gestione efficiente e ordinata dei rifiuti delle economie domestiche presuppone infatti la predisposizione di centri di raccolta situati in zone adatte e di comodo accesso per la popolazione, che vanno per l'appunto identificate nell'ambito del processo pianificatorio. Anche su questo punto le censure del comune devono quindi di venir disattese.
7. Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza. Tuttavia, poiché il comune è comparso in causa senza successo per motivi attinenti alla sua funzione, e non per tutelare i suoi particolari interessi, si prescinde dal prelievo di tassa e spese di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli articoli applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui modifica d'ufficio il PR, inserendo nelle NAPR il vecchio art. 47a (ora art. 17 NAPR) relativo alla limitazione delle residenze secondarie.
2. Non si prelevano spese e tasse di giudizio.
Non vengono assegnate ripetibili.
3. Intimazione: - St.leg. __________ -__________ -__________,
_________,
- Consiglio di Stato, Bellinzona - Sezione pianificazione urbanistica, Bellinzona
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario