Incarto n. 90.1998.53
Lugano 11 settembre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Eleni Cernecca-Cassayianni, vicecancelliera
statuendo sul ricorso del 27 febbraio 1998 di
__________, __________ __________ __________, __________, __________ __________, rappr. da: avv. __________ __________, __________ __________
contro
la decisione __________ febbraio 1998 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante di piano regolatore del comune di __________, concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili;
viste le risposte:
- 31 marzo 1998 della divisione della pianificazione territoriale;
- 2 maggio 1998 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 ottobre 1996 il consiglio comunale di _________ ha adottato la variante del piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili. L'edificio n. 5, situato al mapp. n. _________, è stato classificato nella categoria "meritevole 1d".
B. Il 18 febbraio 1997 _________e _________ _________, comproprietari dell’edificio in rassegna, sono insorti contro la deliberazione dell’autorità comunale innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno chiesto di classificarlo nella categoria “meritevole 1a”.
C. Il 4 febbraio 1998 il Consiglio di Stato ha approvato la variante in oggetto. In quella sede il Governo ha confermato la valutazione del comune, respingendo il ricorso.
D. Con gravame 27 febbraio 1998 i proprietari hanno impugnato il giudizio governativo innanzi a questo Tribunale, ribadendo la loro domanda.
Il municipio di _________ ha proposto l'accoglimento del ricorso. La divisione della pianificazione territoriale ne ha, invece, chiesto la reiezione.
E. Il 9 giugno 1998 ha avuto luogo un'udienza. Circa le relative risultanze si dirà, per quanto necessario, in diritto.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 38 cpv. 1 LALPT), il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In Ticino vi è un numero considerevole di edifici (rustici) e impianti che resta a testimonianza del recente passato. Questi edifici e impianti, individuabili su tutto il territorio cantonale, rappresentano sovente componenti essenziali del paesaggio culturale che, in assenza di essi, risulterebbe impoverito. La conservazione degli stessi, pertanto, può essere opportuna anche se sono situati fuori zona edificabile e se si rende necessario il cambiamento della loro destinazione originaria, salvo, naturalmente, i casi in cui la destinazione agricola può essere mantenuta. D'altra parte un cambiamento di destinazione senza presupposti e limiti chiari e stretti può vanificare la funzione originaria di testimonianza di questi edifici e alterare gravemente il valore del paesaggio che li custodisce. Il cambiamento di destinazione diventa, pertanto, una misura che permette, da un lato, la conservazione dell’edificio stesso e, dall'altro, la creazione delle premesse necessarie per la cura delle aree circostanti (cfr. scheda di coordinamento del piano direttore 8.5, nella versione approvata e modificata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002, capitolo "Situazione: problematiche, conflitti").
2.2. Dal punto di vista del diritto federale l'art. 39 OPT, ai cpv. 2 e 3, pone le premesse e le condizioni in base alle quali l'autorità cantonale competente può autorizzare, fuori dalle zone edificabili, il cambiamento di destinazione di detti edifici e impianti (cfr., in precedenza, l'art. 24 cpv. 2 e 3 dell'or abrogata OPT del 2 ottobre 1989, cpv. 2 e 4 dopo la modifica del 22 maggio 1996). Giusta tale disposizione:
"2. I Cantoni possono autorizzare, siccome d'ubicazione vincolata, la modifica dell'utilizzazione di edifici esistenti, protetti perché tipici del paesaggio, se:
a. il paesaggio e gli edifici formano un'unità degna di protezione e sono stati posti sotto protezione nell'ambito di un piano di utilizzazione;
b. il carattere particolare del paesaggio dipende dal mantenimento di tali edifici;
c. la conservazione duratura degli edifici può essere garantita solo con il cambiamento di destinazione; e
d. il piano direttore cantonale contiene i criteri secondo cui va valutato il carattere degno di protezione dei paesaggi e degli edifici.
3. Le autorizzazioni secondo il presente articolo possono essere rilasciate soltanto se:
a. l'edificio non è più necessario all'utilizzazione anteriore;
b. il cambiamento di destinazione non comporta un edificio sostitutivo che non sia necessario;
c. l'aspetto esterno e la struttura edilizia basilare restano sostanzialmente immutati;
d. è necessaria tutt'al più una leggera estensione dell'urbanizzazione esistente e tutti i costi d'infrastruttura, causati dal cambiamento completo di destinazione, sono ribaltati sul proprietario;
e. la coltivazione agricola delle rimanenti superfici e delle particelle limitrofe non è minacciata;
f. non vi si oppongono interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT)."
Non è lecito eludere il principio della separazione tra zona edificabile e zona non edificabile e la regolamentazione restrittiva concernente le autorizzazioni eccezionali fuori dalle zone edificabili. L'art. 39 cpv. 2 OPT è, pertanto, correttamente attuato solo quando l'interesse pubblico al mantenimento di un edificio mediante cambiamento dell'utilizzazione permette di scostarsi dal menzionato principio della separazione; d'altro canto, la regolamentazione in esame, nel suo insieme, non può essere applicata in modo così intenso da mettere in discussione il principio stesso della separazione. L'essere degno di protezione e la messa sotto protezione non devono essere, dunque, un pretesto per giustificare una modifica dell'utilizzazione inammissibile giusta l'art. 24 LPT: occorre, pertanto, fissare esigenze sufficientemente elevate ai paesaggi ed agli edifici sia per quanto concerne il riconoscimento della dignità di protezione sia per quanto concerne l'intensità della messa sotto protezione.
2.3. Nel Cantone Ticino la problematica del cambiamento di destinazione degli edifici esistenti, protetti perché elementi tipici del paesaggio, è stata affrontata tramite la scheda di coordinamento 8.5 del piano direttore. Questa è volta ad assicurare la gestione e la protezione del territorio fuori delle zone edificabili, permettendo il mantenimento e la valorizzazione di edifici e impianti degni di protezione, situati fuori delle zone edificabili, laddove essi costituiscono una componente essenziale del paesaggio tradizionale locale (cfr. scheda citata, capitolo "Scopo del coordinamento").
Nella versione approvata dal Consiglio federale il 30 gennaio 2002 e dallo stesso modificata, questo strumento elenca in primo luogo i criteri per la delimitazione dei paesaggi con edifici ed impianti degni di protezione (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 1. Livello cantonale"). Il territorio cantonale, per il quale va esaminata una messa sotto protezione comprende, dunque, i paesaggi caratterizzati dall'alternanza tra foreste e spazi aperti e da aree alpestri al di sotto dei 2000 metri sul mare, valorizzati dalla presenza di edifici rurali originali, ubicati fuori dalle zone edificabili in modo raggruppato o isolato. Per una messa sotto protezione non entrano in linea di conto il bosco ai sensi della legislazione forestale, le superfici per l'avvicendamento colturale (SAC), le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale, infine le aree soggette a forti pericoli naturali accertati.
La scheda stabilisce, in seguito, come devono procedere - a tale scopo - i comuni (cfr. capitolo "Attuazione del coordinamento, 2. Livello comunale").
Questi devono anzitutto preparare la decisione sulla protezione dei paesaggi degni di protezione, definendo il territorio che non può entrare in linea di conto (come il bosco, le superfici, per l'avvicendamento colturale, le zone di pericolo, le aree per attrezzature, impianti o funzioni di interesse nazionale, cantonale o regionale), allestendo l'inventario degli edifici e impianti fuori dalla zona edificabile, raccogliendo le informazioni inerenti lo stato e l'utilizzazione del territorio, individuando gli elementi naturali, definendo eventuali elementi storici e culturali specifici della zona, rilevando le infrastrutture e i servizi esistenti.
Sulla scorta di tali elementi conoscitivi i comuni:
· decidono in modo restrittivo sulla protezione di paesaggi nel senso della scheda e ne delimitano, se del caso, il perimetro dopo una ponderazione di tutti gli interessi in gioco;
· decidono quali edifici, all'interno di questo perimetro, proteggere;
· indicano gli edifici che vanno mantenuti a scopo agricolo;
· definiscono le misure vincolanti atte a garantire una gestione attiva e la protezione del paesaggio;
· definiscono le norme di attuazione per la protezione dei singoli edifici.
La scelta degli edifici da proteggere e, quindi, da conservare, può essere effettuata solo dopo aver analizzato tutti gli edifici compresi nel paesaggio protetto. Per effettuare questa scelta occorre partire da una prima scelta sulla base dell'inventario: quest'ultima è, però, relativa, nel senso che non può essere automaticamente riportata sugli edifici inclusi nel perimetro dei paesaggi protetti.
Com'è a più riprese riconosciuto nel rapporto d'esame della scheda 8.5 allestito dall'ufficio federale dello sviluppo territoriale all'indirizzo del Consiglio federale, del 14 novembre 2001, gli inventari costituiscono, di conseguenza, un'eccellente base per le ulteriori decisioni (cfr. il rapporto citato, segnatamente cifra 3).
L'inventario serve, quindi, in primo luogo, quale strumento di analisi e di controllo della situazione del patrimonio costruito fuori dalla zona edificabile; esso permette, in secondo luogo, di indicare quali edifici sono degni di protezione e quali non lo sono secondo la classificazione definita a questo scopo nelle direttive elaborate dal dipartimento cantonale del territorio. Lo stato degli edifici, unitamente a quello del territorio che sta loro intorno, costituiscono difatti degli elementi decisivi per la definizione dei paesaggi da proteggere (cfr. allegato al testo della scheda approvata dal Consiglio federale "Indicazioni operative complementari", cifra 2b).
Alla catalogazione degli edifici effettuata in sede di inventario deve, tuttavia, far seguito un ulteriore, irrinunciabile passo: accertare quali paesaggi, potenzialmente degni di protezione, vanno effettivamente posti sotto tutela e quali edifici, potenzialmente degni di protezione, situati in questi paesaggi, siano effettivamente da proteggere. Questo passo ha luogo, formalmente, attraverso l'inserimento del perimetro dei paesaggi protetti, della designazione delle costruzioni protette e delle relative disposizioni di protezione nel piano del paesaggio del piano regolatore, analogamente a quanto avviene per le altre zone di protezione (art. 28 cpv. 2 lett. f LALPT; cfr. scheda di coordinamento 8.5, capitolo "Attuazione del coordinamento; 2. Livello comunale"). L'elaborazione delle basi decisionali sotto forma di inventario non basta, pertanto, per legittimare il rilascio di una licenza edilizia relativa al cambiamento di destinazione degli edifici che questo strumento designa come protetti, ossia meritevoli di conservazione (cfr. il rapporto d'esame, cifra __________.__________.__________). Come spiega il rapporto d’esame allestito dall’ufficio federale dello sviluppo territoriale alla cifra __________.__________.__________, la modificazione della destinazione di un edificio che nell’inventario è stato assegnato segnatamente alla categoria “meritevole 1a” (circa le classificazioni si veda il considerando 2.4. che segue) presuppone lo svolgimento delle seguenti ulteriori fasi:
· il paesaggio, nel quale è situato, deve essere effettivamente stato messo sotto protezione dopo aver ponderato tutti gli interessi;
· l’edificio medesimo deve essere stato posto sotto protezione siccome elemento irrinunciabile di quel paesaggio;
· nell’ambito della procedura d’autorizzazione relativa al cambiamento d’utilizzazione dell’edificio, la messa sotto protezione di paesaggio ed edificio deve rivelarsi giustificata e le altre condizioni della legislazione federale, cantonale e comunale devono essere soddisfatte.
2.4. L'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili viene allestito, adottato ed approvato seguendo la procedura della variante del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 LALPT; 73 cpv. 3 LALPT). Gli edifici vengono suddivisi nelle seguenti categorie:
1. Edifici meritevoli di conservazione:
a) edifici rustici finora prevalentemente utilizzati a scopo agricolo, per i quali è ammessa la trasformazione (cambiamento di destinazione);
b) edifici rustici diroccati, che fanno parte di un nucleo meritevole di conservazione, per i quali è ammessa la ricostruzione (cambiamento di destinazione); un nucleo meritevole di conservazione - che legittima la ricostruzione di edifici diroccati posti nello stesso - è costituito da un assieme di edifici che rappresentano degli elementi emergenti del paesaggio e formano una struttura edilizia unica, una trama architettonicamente valida e di pregio, ed hanno caratteristiche particolari per le loro peculiarità paesaggistico - ambientali;
c) edifici rustici particolari con una destinazione specifica (oggetti culturali) che vanno mantenuti (cappelle, mulini, grotti, forni del pane, torchi, nevere, lavatoi ecc.) nell'interesse generale di salvaguardare il contenuto, la tipicità e l'importanza storica della costruzione;
d) edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l'avvicendamento colturale che negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere la loro destinazione attuale;
2. Edifici diroccati non ricostruibili:
edifici diroccati per i quali non esiste un interesse pubblico alla loro ricostruzione in quanto non appartengono a nuclei o gruppi di rustici meritevoli di conservazione;
3. Edifici rustici già trasformati:
edifici rustici già trasformati per i quali sono concessi interventi di manutenzione ordinaria o, se ancora meritevoli, di recupero di parti originali;
4. Altri edifici rilevati:
Tutti gli altri edifici esistenti sul territorio quali case d'abitazione, costruzioni agricole non tradizionali, autorimesse, baracche, capannoni, ecc.. In questa categoria sono inclusi anche edifici originariamente rustici, ma che in seguito a trasformazione hanno perso totalmente le loro caratteristiche originali.
2.5. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno una istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità, ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano, tuttavia, di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente, sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è, invece, circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. Nell'ambito dell'adozione della variante di piano regolatore concernente l'inventario degli edifici situati fuori dalle zone edificabili il consiglio comunale di _________ ha classificato l'edificio in oggetto, posto in località __________, nella categoria "meritevole 1d", ossia tra quegli edifici rustici ancora utilizzati (o utilizzabili) a scopo agricolo, sia nelle superfici per l’avvicendamento colturale (SAC), sia negli altri terreni inclusi nella zona agricola del piano regolatore, che devono mantenere tale destinazione. Approvando la variante, il Consiglio di Stato ha confermato tale valutazione (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.1, pag. 8 segg.).
3.2. I ricorrenti contestano tale assunto. Affermano che lo stato in cui si trova l’edificio non permette il suo utilizzo a scopo agricolo e che la trasformazione è l’unica possibilità per conservarlo. Essi, chiedono, pertanto, che il fabbricato venga assegnato alla categoria “meritevole 1a” e possa, di conseguenza, essere trasformato in residenza.
3.3. La valutazione effettuata dall’autorità comunale, tutelata dal Consiglio di Stato, merita di essere condivisa. Essa è conforme alle direttive cantonali. L’edificio in oggetto è, difatti, ubicato nelle zone SAC sancite a livello di piano direttore (cfr. risoluzione impugnata, cifra 4.1, pag. 9), che dovranno essere riprese in sede di piano regolatore (art. 4 seg. LTagr). Invano i ricorrenti pretendono di spuntare la classificazione dell’edificio nella categoria “meritevole 1a”, asserendo che questo non è idoneo al soddisfacimento dei bisogni agricoli: anche se non potesse essere adibito a stalla o a fienile esso potrebbe senz’altro essere impiegato per soddisfare delle necessità minori di questa attività (ad esempio come piccolo deposito di attrezzi, materiale ecc.). Nemmeno la prospettiva che lo stabile non venga mai più utilizzato a scopo rurale basterebbe per giustificare la sua riclassificazione tra quelli che possono essere mutati nella destinazione, ostandovi la prevalente necessità di salvaguardare intatte le SAC da quegli interventi che si prestano, direttamente o indirettamente, a pregiudicare la loro funzione. Non è, peraltro, possibile dedurre - e tantomeno sarebbe conforme al diritto federale applicabile in concreto - che tutti gli edifici rustici in buono stato di conservazione possano essere trasformati (in residenza): una scelta, in concreto ispirata da motivi pertinenti ed oggettivi e - pertanto - legittima, appare imprescindibile.
3.4. Il ricorso deve essere, dunque, respinto.
4. La tassa di giudizio è posta a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Intimazione a:
- __________________, ____________________ - _________ _________, __________ _________ rappr. da: avv. __________ __________, ____________________;
- Municipio di _________, ___________________; - Divisione della pianificazione territoriale, ___ _._________ ___, ____ __________; - Consiglio di Stato, Residenza governativa, ____ ____________.
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria