Incarto n. 90.1996.26 90.1996.47 90.2003.32
Lugano 7 gennaio 2004
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Lorenzo Anastasi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonja Federspiel, vicecancelliera
statuendo sui ricorsi di
__________ __________ rappr. da: __________ __________ del 13 maggio 1996 (a) e 17 marzo 2003 (b) Comune di __________, rappr. da: municipio, __________ __________ del 27 marzo 1996 (c)
contro
le risoluzioni __________ febbraio 1996 (n. __________) e __________ gennaio 2003 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, rispettivamente alcune varianti del piano regolatore di __________;
viste le risposte:
- 27 giugno 1996 del municipio di __________;
- 8 ottobre 1996 della divisione della pianificazione territoriale;
al sub. a,
- 8 aprile 2003 del comune di __________;
- 14 aprile 2003 della divisione della pianificazione territoriale;
al sub. b,
- 8 ottobre 1996 della divisione della pianificazione territoriale;
al sub. c,
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 21, 22 28, 29 novembre e 5 dicembre 1994 il consiglio comunale di __________ ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In questa sede ha proceduto ad alcuni adattamenti della zona edificabile che hanno portato, tra l’altro, all’inserimento in zona residenziale estensiva (RE) dei mapp. __________, __________, __________, __________, __________, siti in località __________ -__________, e di una fascia di terreno, della profondità di circa 20 metri, ubicata subito a valle di via __________, nel comparto collinare di __________ -__________. Il mapp. __________, di proprietà di __________ __________ e di 1069 mq di superficie, è stato incluso in quest’ultima fascia ed è di conseguenza stato assegnato, per quanto concerne la metà superiore confinante coi margini della strada, alla zona edificabile. Nella stessa sede il consiglio comunale ha pure previsto di escludere dal piano delle componenti naturali lo stagno presso il centro __________, frattanto colmato.
B. Con risoluzione del __________ febbraio 1996 (n. __________) il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore. Esso ha tuttavia negato l’approvazione dell’estensione della zona residenziale al comprensorio del __________ -__________ ed ha reinserito i fondi in zona agricola. Nel contempo, pur mantenendo l’inserimento in zona edificabile della fascia di terreni ubicati in località __________ -__________, esso ha negato l'inserimento nella zona edificabile del mapp. __________ per motivi inerenti essenzialmente alla salvaguardia del valore paesaggistico del luogo e alla contenibilità del piano. Il predetto fondo è stato interamente assegnato d’ufficio alla zona agricola. Con la risoluzione menzionata è inoltre stato imposto l’obbligo di ripristino del biotopo umido del centro __________.
C. Con ricorsi 27 marzo e 13 maggio 1996 il comune di __________ e __________ __________ sono insorti innanzi a questo Tribunale avverso la menzionata risoluzione governativa, postulandone l’annullamento. I ricorrenti hanno chiesto l’attribuzione alla zona edificabile del mapp. __________ così come previsto dal piano regolatore in approvazione. A sostegno delle loro impugnative, hanno invocato la violazione dell’autonomia comunale e della parità di trattamento nei confronti dei proprietari dei fondi contigui (mapp. __________, __________ e __________) per i quali era stato mantenuto l’inserimento parziale in zona residenziale. Le modeste dimensioni del fondo in parola rendevano inoltre pretestuose le argomentazioni del Consiglio di Stato in merito alla contenibilità del piano. Nel suo ricorso il comune di Gordola ha inoltre chiesto la conferma dell’inserimento in zona edificabile dei fondi posti in località __________ -__________ come pure l’annullamento dell’obbligo d’inserimento, nel piano delle componenti naturali, del biotopo presso il centro __________.
D. In data 27 e 28 novembre 1996 hanno avuto luogo le udienze. In quell’occasione le parti hanno convenuto la sospensione del procedimento limitatamente alla contestazione relativa all’assegnazione del mapp. __________ alla zona edificabile, di modo da consentire al comune l’elaborazione di una variante che tenesse maggiormente in considerazione le esigenze paesaggistiche del promontorio di __________, così come richiesto dal Consiglio di Stato. Per il rimanente il comune si è riconfermato nelle proprie allegazioni e domande.
E. Nelle sedute del 3 e 4 aprile 2000 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti del piano regolatore. Tra di esse una prevedeva il reinserimento del mappale __________ nella zona edificabile (RE) con obbligo di arretrare la costruzione di almeno 6 metri dal confine col fondo __________ (art. 26 cpv. 2 lett. b) 2. frase NAPR), ubicato sul lato ovest del mapp. __________. Nella stessa sede il consiglio comunale ha previsto il ripristino del biotopo umido nel comparto delle scuole medie e del centro sportivo.
F. Con decisione del __________ maggio 2002 (n. __________), il Consiglio di Stato ha approvato la variante relativa al ripristino del biotopo umido, mentre con risoluzione del __________ gennaio 2003 (n. __________) ha confermato la sua decisione del __________ febbraio 1996 (n. __________) e negato l’approvazione all’estensione della zona residenziale al mapp. __________, con conseguente stralcio dell’art. 26 cpv. 2 lett. b) 2. frase NAPR.
G. Con ricorso 17 marzo 2003 __________ __________ si è aggravato contro quest’ultima risoluzione innanzi codesto Tribunale al quale ha chiesto, riproponendo in sostanza quanto allegato con ricorso 13 maggio 1996, l’annullamento della stessa e, conseguentemente, l’assegnazione del mappale 2397 alla zona residenziale, così come sancito dal consiglio comunale in data 3 e 4 aprile 2000.
H. Il municipio di __________ ha proposto l’accoglimento del ricorso, mentre la divisione della pianificazione territoriale, sulla scorta delle argomentazioni già presentate in occasione dei ricorsi avverso la risoluzione del 27 febbraio 1996, ne ha chiesto la reiezione.
I. Il 13 ottobre 2003 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante i quali sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. In quest’occasione, il comune di __________ ed il Consiglio di Stato hanno dato atto che la contestazione relativa al biotopo __________ era stata risolta con l’approvazione della relativa variante in data 14 maggio 2002 (cfr. ris. gov. n. __________, pag. 9); la stessa è pertanto stralciata dai ruoli in quanto divenuta priva d'oggetto. Per quanto attiene alla contestazione relativa all’assegnazione alla zona edificabile dei mappali ubicati in località __________ -__________, il comune ha preso atto della decisione negativa emessa in data 27 marzo 1997 da questo Tribunale a seguito dei ricorsi dei proprietari interessati e ha rinunciato pertanto a richiedere uno specifico giudizio in merito (cfr. verbale del 13 ottobre 2003); anche questa contestazione è pertanto stralciata dai ruoli.
Per il restante le parti si sono riconfermate nelle proprie posizioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c LALPT). I ricorsi sono dunque ricevibili.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale della pianificazione del territorio è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23); fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I piani regolatori hanno lo scopo di garantire un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio (cfr. art. 75 cpv. 1 Cost.). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. 4.1. Il Consiglio di Stato ha approvato - in linea di massima - tutti gli adattamenti della zona edificabile adottati dal consiglio comunale di __________ in sede di revisione generale del piano regolatore e di variante, e questo pur riconoscendo l’elevata contenibilità dello stesso; fa eccezione quello, menzionato nella narrativa, nella zona __________ -__________. Secondo gli intendimenti del comune si tratta comunque di adattamenti marginali, che hanno lasciato sostanzialmente invariata l’estensione della zona edificabile e che hanno quale scopo principale quello di meglio conformare la situazione pianificatoria con i limiti naturali del terreno, in particolare per quel che concerne la zona collinare (cfr. rapporto di pianificazione del maggio 1993, pag. 50).
4.2. Per quanto qui interessa, il Consiglio di Stato ha approvato, in sostanza, l’estensione della zona edificabile (RE) alla fascia di terreno posta a valle di via Scuole in zona __________ -__________; esso ha però ridimensionato la medesima, escludendo dall’azzonamento il mapp. __________ posto all’estremità ovest della stessa. A sostegno della propria decisione l’autorità cantonale ha addotto sostanzialmente motivi d’ordine paesaggistico.
4.3. La particella del ricorrente è ubicata ai margini di un ampio comprensorio largamente edificato, caratterizzato dalla presenza di case monofamiliari, che si è sviluppato nella zona collinare di __________ -__________ attorno a via __________, via __________ e via __________ __________. Di forma rettangolare lo stesso si trova circoscritto, a valle, dalla zona attrezzature ed edifici di interesse pubblico (AP/EP), nella quale si inserisce una fascia, assegnata in parte alla zona agricola, di protezione assoluta del paesaggio e, a monte, da una zona agricola che si estende sino ai margini del bosco soprastante. Il terreno del qui insorgente, posto a valle di via __________, è ubicato proprio al margine sud di questo comparto, nel punto in cui la zona attrezzature ed edifici d’interesse pubblico entra in contatto con la zona agricola. Collocato nel punto di incontro tra zone di utilizzazione diverse, il mapp. __________ si trova a confinare: verso nord con la strada, sopra la quale si sviluppa il comparto edificato di cui si è detto prima, a sud con la zona agricola, a ovest con la zona AP/EP, e verso est – in ordine - coi mapp. __________ (già edificato), __________ e __________, per i quali il Consiglio di Stato ha mantenuto l’inserimento parziale (parte superiore del fondo), rispettivamente totale per il mapp. __________, in zona edificabile.
4.4. Dal punto di vista morfologico la lingua di terreno, della profondità di circa 20 metri, che ingloba la parte superiore dei mapp. __________, __________, __________ e l’intero mapp. __________ forma un complesso unitario e presenta caratteristiche, sostanzialmente, omogenee. I terreni in parola, tutti ubicati a valle della strada comunale e inseriti parzialmente (parte inferiore dei mappali) nell’area viticola, sono situati su un pendio che declina verso sud in direzione del sottostante percorso pedonale che collega il promontorio di __________ al riale __________. Questo declivio è interrotto, in corrispondenza del muro di sostegno del mapp. __________, da un terrazzamento che si estende, anche se in modo meno pronunciato, alla particella confinate, mapp. __________: fondo sul quale il muro di sostegno funge anche da cesura tra la parte alta del declivio, dalla pendenza più dolce, e la parte sottostante, caratterizzata da una pendenza più marcata. Testimone del passato sfruttamento viticolo della zona collinare, la struttura a terrazzo è tipica di tutto il comparto di __________ -__________ e riappare ripetutamente anche al di sopra di via __________. Nella sua lunghezza la lingua di terreno che costeggia i margini della strada presenta inoltre un leggero avvallamento verso ovest, all’altezza dei mapp. __________ e __________, per poi risalire, pochi metri oltre il confine occidentale del mapp. __________, verso la sommità del motto di __________.
4.5. Gli sforzi effettuati, in sede di revisione del piano regolatore e di variante, dalle autorità comunali alfine di armonizzare i confini delle varie zone di utilizzazione con i limiti naturali del comprensorio meritano apprezzamento. Nel caso di specie, questa volontà ha portato alla fissazione del limite meridionale della fascia edificabile in corrispondenza del terrazzamento che spezza il declivio verso valle (mapp. __________ e __________); questo limite è stato poi esteso, con una profondità costante, verso est fino a congiungersi con la zona residenziale preesistente. Allo stesso modo, nella sua lunghezza, il margine della zona è stato fissato proprio in concomitanza col confine occidentale del mapp. __________, punto in cui l’avvallamento verso ovest prende fine e la linea del terreno risale verso il motto di __________. Come ha potuto essere appurato in sede di sopralluogo, tra le due zone esiste un confine che non è solo pianificatorio, ma anche fisico.
Dalle considerazioni sopra esposte si evince come la particolare conformazione del terreno faccia del mapp. __________ la naturale appendice, non ancora edificata, di un’area che, vista la sua morfologia collinare, può essere ritenuta largamente edificata. Dal un punto di vista puramente pianificatorio, l’inserimento di questo fondo in zona residenziale costituisce il naturale completamento, il classico “ultimo tassello”, dell’area edificabile sviluppatasi ai margini di via __________. Zona edificabile che è stata approvata dal Consiglio di Stato senza particolari osservazioni (cfr. ris. gov. del 27 febbraio 1996, pag. 21) e questo malgrado l’elevata contenibilità del piano. In linea di principio l’assetto pianificatorio sviluppato dal comune in quest’area è pertanto condivisibile: chiusura del comparto edificato con creazione di un fronte omogeneo di case al margine sud di via __________.
4.6. A sostegno della decisione di non approvare l'inserimento nella zona edificabile del mapp. __________ il Consiglio di Stato ha invocato interessi, a suo avviso preponderanti, di protezione paesaggistica del comparto. Interessi che lo stesso ha però omesso di meglio specificare e che neppure sono stati rilevati in sede di sopralluogo. Il Tribunale, pur riconoscendo un certo valore paesaggistico della zona collinare in località __________ -__________, caratterizzata dalla presenza di aree viticole e arboree, ritiene che lo stesso non sia pregiudicato dall’inserimento, peraltro solo parziale, del mapp. __________ in zona edificabile. Il valore paesaggistico del comprensorio, ed in particolare del promontorio di __________, è infatti già sufficientemente garantito dall’inserimento in zona agricola (area dei vigneti) e in zona EP/AP (area arborea del motto, chiesa, casa di riposo) di tutta la fascia collinare sottostante, alle quali si sovrappone, parzialmente, pure una zona di protezione assoluta del paesaggio. Nel caso specifico l’aspetto paesaggistico non è pertanto prevalente rispetto all’applicazione dei principi pianificatori generali.
Nella risoluzione 28 gennaio 2003 il Governo accenna anche al notevole potenziale edificatorio del comune ed alla circostanza che non è nemmeno stato valutato il problema del compenso agricolo (cfr. ris. cit., pag. 6). Ora, tuttavia, sollevare a questo stadio della procedura tali argomenti ausiliari - meglio sarebbe dire d’emergenza - per opporsi all’assegnazione al territorio fabbricabile dei soli terreni di due proprietari (il ricorrente ed un altro proprietario), per una superficie complessiva di circa 1’000/1'100 mq, appare palesemente discriminatorio e contraddittorio. Questi argomenti avrebbero difatti semmai dovuto trovare applicazione per tutti i terreni di nuova assegnazione alla zona edificabile: non possono pertanto trovare ascolto da parte del Tribunale.
Rifiutandosi di approvare l’inserimento della porzione superiore del mapp. __________ nella zona edificabile il Governo ha pertanto indebitamente sostituito il suo potere d’apprezzamento a quello, correttamente esercitato, dal consiglio comunale, ledendo l’autonomia di decisione di cui l’autorità locale fruiva a questo scopo.
4.7. Assodato quanto sopra, il Tribunale ritiene che, in astratto, la variante adottata dal consiglio comunale di Gordola in data 3 e 4 aprile 2000 debba essere preferita alla soluzione elaborata in sede di revisione del piano regolatore, in quanto più confacente alla necessità di salvaguardare il promontorio. L’imposizione di una distanza minima dal confine con la zona AP/EP (cfr. art 26 cpv. e lett. b) 2. frase NAPR) permette infatti di meglio definire la separazione tra le due zone, mantenendo al contempo intatte le peculiarità delle stesse.
5. Per i motivi esposti ai considerandi precedenti, i ricorsi di __________ __________ e del comune di __________ devono essere accolti per quanto attiene al principio dell’inserimento, parziale, in zona edificabile del mapp. __________. Ritenuto inoltre che, con ricorso 17 marzo 2003, __________ __________ ha postulato l’attribuzione del suo fondo alla zona edificabile come da variante del 3 e 4 aprile 2000 e che il comune ha tacitamente rinunciato, con l’elaborazione della variante medesima, a chiedere la conferma di quanto adottato in sede di revisione del piano regolatore, questa corte decide l’inserimento del mapp. __________ in zona edificabile secondo i parametri previsti dalla variante in parola.
6. In conclusione, i ricorsi del comune di __________ e di __________ __________ devono dunque essere accolti, nella misura in cui non sono diventati privi d'oggetto.
7. Visto l’esito del procedimento, non si prelevano tasse e spese di giustizia (art. 28 PAmm), mentre lo Stato, soccombente in questo procedimento, è tenuto al pagamento di un’indennità a titolo di ripetibili al ricorrente, signor __________ __________, essendo quest’ultimo patrocinato da un legale (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi, nella misura in cui non sono privi d'oggetto, sono accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. le decisioni del __________ febbraio 1996 (n. __________) e del __________ gennaio 2003 (n. __________) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione, rispettivamente alcune varianti del piano regolatore di __________ sono annullate nella misura in cui non approvano l’assegnazione del mapp. __________ alla zona residenziale estensiva (RE);
1.2. il mapp. __________ viene inserito in zona residenziale estensiva (RE) conformemente alla deliberazione adottata dal consiglio comunale il 3 e 4 aprile 2000.
2. Non si prelevano tasse di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino è condannato a versare a __________ __________ fr. 800.-- (ottocento) a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________ __________ __________, __________ __________ __________; Comune di __________, __________ __________, rappr. da: municipio di __________, __________ __________; Consiglio di Stato, 6501 Bellinzona, rappr. da: Dipartimento del territorio, Div. pianificazione territoriale, 6501 Bellinzona.
Per il Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente La segretaria