Incarto n. 15.2001.00064
Lugano 6 luglio 2001 /CJ/fc/kc
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
La Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d'appello quale autorità di vigilanza
composta dei giudici:
Cometta, presidente, Pellegrini e Rusca
segretario:
Jaques, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 marzo 2001 di
__________ (rappr. dalla __________, patr. dall'avv. __________)
contro
l’operato dell’Ufficio di esecuzione e fallimenti di Blenio, __________, e meglio contro la decisione 23 febbraio 2001 di rigetto della domanda di prosecuzione dell'esecuzione n. __________ promossa dalla ricorrente contro
__________
viste le osservazioni 26 marzo 2001 dell'UE di Blenio;
ritenuto
in fatto: A. __________, rappresentata da __________, procede con precetto esecutivo n. __________ del 14 luglio 2000 dell'UE di Blenio contro __________, per il pagamento di fr. 414,90 oltre accessori per "le fatture del 09.04.1999 al 12.01.2000", e di fr. 80.–– per spese d'incasso. L'escusso ha interposto tempestiva opposizione al precetto.
B. Il 20 febbraio 2001 l'Ufficio svizzero di riscossione dei canoni radiotelevisivi, Incasso legale, __________, ha chiesto in qualità di rappresentante della precettante la prosecuzione dell'esecuzione della __________ contro __________ sulla base della "decisione" 23 novembre 2000, prodotta con dichiarazione di crescita in giudicato 16 gennaio 2001 da parte dell’Ufficio federale delle comunicazioni, Divisione radio e televisione.
C. Con decisione 23 febbraio 2001, l’UEF di Blenio ha respinto la domanda di prosecuzione dell’esecuzione, insieme a quattro altre della stessa creditrice, con l’invito alla procedente a presentare le istanze di rigetto dell’opposizione al Giudice di pace del circolo del domicilio del debitore.
D. La Confederazione svizzera, rappresentata da __________ ricorre contro tale decisione, facendo valere che __________ deve essere considerata quale autorità amministrativa federale ai sensi dell’art. 1 cpv. 2 lett. e PA ed i suoi provvedimenti di condanna al pagamento dei canoni radiotelevisivi quali decisioni giusta l’art. 5 cpv. 1 lett. a PA, competenza che avrebbe per base legale gli art. 55 cpv. 3 LRTV (Legge federale sulla radiotelevisione, RS 784.40) e 48 cpv. 2 lett. c e d ORTV (Ordinanza sulla radiotelevisione, RS 784.401). Le decisioni di __________ dovrebbero quindi essere parificate a sentenze esecutive ai sensi dell’art. 80 cpv. 2 n. 2 LEF. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale (citati i DTF 121 V 110; 107 III 65–66; e contrario: DTF 115 III 96), Billag sarebbe inoltre competente per rigettare le opposizioni interposte alle proprie decisioni, alla stregua delle casse malati per la riscossione dei premi dell’assicurazione malattia obbligatoria, anche senza base legale esplicita su questo punto.
E. Con osservazioni 26 marzo 2000 l'UE di Blenio ha chiesto la reiezione del gravame, con riferimento alla sentenza 17 agosto 2000 di questa Camera.
F. L’escusso non ha presentato osservazioni.
Considerato
in diritto: 1. Ove al precetto esecutivo sia stata interposta tempestiva opposizione, la domanda di prosecuzione presuppone che l'opposizione sia stata rigettata. Il giudizio di rigetto deve in tal caso essere allegato alla domanda di prosecuzione dell'esecuzione (Kurt Amonn/Dominik Gasser, Grundriss des Schuldbetreibungs– und Konkursrechts, 6. ed., Berna 1997, § 22 n. 14, p. 151 s.).
a) L'organo d'esecuzione non è legittimato a sindacare dal profilo materiale la "decisione" 23 novembre 2000 di __________, ma deve limitarsi all'esame – che gli compete – degli aspetti formali dell'atto che la precettante reputa decisione amministrativa di un'autorità legittimante il rigetto definitivo dell'opposizione. L'Ufficio d'esecuzione deve in particolare respingere la domanda di prosecuzione nell'ipotesi che si dia nullità della decisione di rigetto dell'opposizione (Daniel Staehelin, Basler Kommentar zum SchKG, Basilea/Ginevra/Monaco 1998, vol. I, n. 35 ad art. 79 LEF), ad esempio quando l'autorità amministrativa che ha preso la decisione sia assolutamente incompetente o d'acchito risulti che non v'è sentenza ma solo una semplice sollecitatoria (Ernst Brand, Zur Frage der Zulässigkeit der Fortsetzung einer Betreibung für öffentlichrechtliche Forderungen, gestützt auf Verwaltungsentscheide von Bundesorganen, in: BlSchK 1960, p. 133) o quando la sentenza sia priva di firma.
b) Nel caso di specie, contrariamente alla fattispecie esaminata nella sentenza di questa Camera citata dalla ricorrente e dall’UEF di Blenio (CEF [__________]__________), la “decisione” 23 novembre 2000 di __________ è debitamente firmata e munita di un’attestazione di crescita in giudicato siglata che non è stata oggetto d’intervento correttivo. Dal profilo formale, ci si potrebbe certo chiedere se la sigla (“sim”) apposta sulla dichiarazione di crescita in giudicato possa sostituire la firma e se l’indicazione, nella parte relativa ai rimedi giuridici, dell’importo dei costi della procedura di ricorso presso l’UFCOM (tra fr. 500.– e fr. 1'000.–) corrisponda al vero, nel caso di una procedura concernente un credito complessivo di fr. 567,15 (ritenuto che giusta l’art. 2 dell’ordinanza sulle tasse e spese nella procedura amministrativa [__________], la tassa di decisione è stabilita, di norma nei limiti tra fr. 100.– e fr. 5'000.–, non solo in funzione del lavoro necessario a trattarlo ma pure in funzione dell’importanza del litigio), e non sia quindi illecitamente dissuasiva. Queste questioni possono essere lasciate aperte, dato che il ricorso deve essere respinto per un altro motivo.
2. Infatti, __________., come d’altronde già lo ha deciso questa Camera in altri due casi (cfr. CEF [__________] __________; [__________] __________), non appare competente per emanare decisioni di condanna al pagamento della tassa di ricezione dei programmi di radio e di televisione. È quindi anche ovviamente escluso che essa possa rigettare l’opposizione alle esecuzioni da essa promosse in base a non decisioni.
2.1. La competenza per emanare decisioni nel senso giuridico del termine, ossia di poter definire concretamente un regime giuridico concernente i diritti ed obblighi di terzi in modo unilaterale, è una prerogativa – e un monopolio – del potere pubblico. Perché soggetti di diritto diversi dallo Stato vi siano abilitati, è necessaria una base legale formale: soltanto il legislatore può procedere a tale delegazione (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1992, p. 105 ad 3.1.2.6; cfr. pure Blaise Knapp, L’exécution de tâches publiques fédérales par des tiers, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, ed. Koller/Müller/ Rhinow/Zimmerli, Basilea/Francoforte sul Meno 1996, n. 13 p. 5.).
2.2. In casu, la ricorrente pretende fondare il suo asserito potere di emanare decisioni amministrative sull’art. 55 cpv. 3 LRTV. Orbene, contrariamente a quanto da essa sostenuto, il testo di tale norma non è (“troppo”) chiaro, in quanto non autorizza in modo esplicito ad un’organizzazione indipendente la delega del potere di emettere decisioni di fissazione delle tasse di ricezione. Oltre all’esazione di tipo fiscale, che comprende sì – pure – la decisione sull’importo del contributo da prelevare, la parola “riscossione” (“perception”, “Erhebung”) può infatti anche designare un semplice incasso, ossia la messa in opera degli atti materiali (fatturazione, richiami, esecuzione forzata, ecc.) necessari alla riscossione di tributi peraltro fissati da un organo statale (in casu il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni oppure l’Ufficio delle comunicazioni). In base ai lavori preparatori, tale incertezza terminologica deve essere sciolta a favore del secondo dei significati possibili della norma. Infatti, la seconda proposizione dell’art. 55 cpv. 3 LRTV (“[il Consiglio federale] può delegare la riscossione delle tasse di ricezione a un'organizzazione indipendente”) è stata aggiunta su proposta della minoranza della Commissione del Consiglio degli Stati (cfr. Boll. uff. CS 6 marzo 1997, p. 106–107, intervento di __________), che intendeva dare una base legale ad una possibile delega evocata dal Consiglio federale nel suo messaggio concernente la revisione della legge sulle telecomunicazioni (“La competenza relativa a compiti di notevole importanza, come il procedimento penale contro ascoltatori e telespettatori abusivi, sarà affidata all’UFCOM. Non è tuttavia escluso che altre organizzazioni private o pubbliche svolgano alcune funzioni legate all’incasso”, FF 1996 III 1358–1359 ad art. 55). Come il Consiglio federale, la minoranza della Commissione del Consiglio degli Stati sembrava limitare la delega al semplice incasso della tassa di ricezione (“encaissement des redevances”, Boll. uff. CS 6 marzo 1997, p. 107, intervento di __________), e così è stata compresa (cfr. gli interventi di Maximilian Reimann, Hans Danioth e Carlo Schmid, in Boll. uff. CS 6 marzo 1997, p. 107, che tutti hanno parlato di “Inkasso”). Determinante pare poi essere stato l’intervento del Consigliere federale Moritz Leuenberger, che ha aderito alla proposta minoritaria nei seguenti termini: “Im Sinn und Geist der Botschaft muss ich eigentlich den Minderheitsantrag __________ unterstützen, gleichzeitig aber betonen, dass es nur um die Auslagerung der administrativen Arbeiten, die Anmeldeformalitäten und das Inkasso geht. Die hoheitlichen Aufgaben jedoch – z.B. die Bestrafung von Schwarzseherinnen und Schwarzsehern – bleiben Sache der Bundesverwaltung. Das kann nicht ausgelagert werden, wohl jedoch der administrative Inkassoteil” (Boll. uff. CS 6 marzo 1997, p. 107). Tra le mansioni sovrane dello Stato vi è indubbiamente quella di emettere decisioni amministrative, nel senso sopra richiamato (cfr. cons. 2.1). Contrariamente alle casse malati in materia di assicurazione obbligatoria (cfr. art. 80 ss. LAMal) o al fisco in tema di IVA (cfr. art. 63 ss. LIVA), non risulta che il legislatore abbia conferito al Consiglio federale l’autorizzazione di delegare ad organizzazioni private il potere di emanare decisioni amministrative. Pertanto, la ricorrente può sì fatturare la tassa di ricezione, ricevere gli annunci degli utenti ai sensi dell’art. 55 cpv. 1 LRTV e, se del caso, perseguire l’incasso della tassa per via esecutiva, ma non statuire sull’obbligo di pagamento della tassa. Va d’altronde osservato che la fatturazione e l’incasso non necessitano obbligatoriamente di una decisione formale, poiché il credito dello Stato esiste per legge indipendentemente da qualsiasi decisione, non appena l’utente ha annunciato di voler ricevere programmi radiotelevisivi (cfr. art. 55 cpv. 1 LRTV), nello stesso modo che il credito IVA nasce con le operazioni dell’assoggettato (fatturazione, incasso, ecc.) previste dalla legge (cfr. art. 43 LIVA) oppure il credito per i premi dell’assicurazione malattia obbligatoria con il decorso della scadenza contrattuale.
2.3. In assenza di una valida delega al Consiglio federale, l’art. 48 cpv. 2 lett. c ORTV, nonché il contratto 12 dicembre 2000 tra il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni e __________ (doc. C), sono quindi privi della necessaria base legale e non possono giustificare il potere decisionale vantato dalla ricorrente (cfr. cons. 2.1). L’ORTV è in tutta evidenza un’ordinanza dipendente di esecuzione (il suo preambolo si riferisce all’art. 74 cpv. 1 LRTV e non direttamente alla Costituzione, la quale, al suo articolo 93 cpv. 1, non contempla una delega diretta al Consiglio federale bensì conferisce la competenza legislativa alla Confederazione) e non di sostituzione; l’ORTV deve pertanto rimanere nel quadro tracciato dalla LRTV (sul tema, cfr. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berna 2000, n. 1502 ss. e n. 1507 ss.).
2.4. Anche volendo considerare che l’interpretazione storica non permette di togliere ogni ambiguità alla norma dell’art. 55 cpv. 3 LRTV, si dovrebbe comunque ritenere insufficiente la delega in esame, sotto il profilo del principio della specialità (cfr. Knapp, op. cit., n. 17 ss., p. 8 ss.): ogni compito non chiaramente delegato ad un terzo rimane infatti di competenza dello Stato.
2.5. In assenza di competenza decisionale, __________ non è legittimata a rigettare le opposizioni alle procedure esecutive da essa promosse. L’UEF di Blenio ha quindi rettamente respinto la domanda di continuazione dell’esecuzione.
3. Si rivela pertanto superfluo esaminare se il potere decisionale di un’autorità amministrativa o di un delegatario del potere pubblico comprenda sempre il potere di rigettare l’opposizione alle esecuzioni fondate su crediti per l’accertamento dei quali l’autorità o il delegatario sia competente, oppure se il rigetto debba poggiare su una disposizione legale esplicita (del tipo di quella prevista all’art. 69 cpv. 3 LIVA nel suo tenore in francese e tedesco). Va pure lasciata aperta la questione di sapere se l’art. 79 cpv. 2 LEF giustifichi il riconoscimento ad ogni autorità amministrativa del potere di rigettare l’opposizione “per la via amministrativa”, sulla base del rinvio nei lavori preparatori relativi alla revisione della LEF alla giurisprudenza in materia di assicurazione malattia (cfr. FF 1991 III 47, ad n. 202.74, che rinvia a DTF 107 III 60), o se tale potere debba essere ammesso solo per le autorità amministrative giudiziarie in virtù di un’interpretazione conforma alla Costituzione ed alla LEF, in particolare alla garanzia del giudice imparziale (e il conseguente divieto di giudicare in causa propria).
Si può parimenti prescindere dal prendere posizione sugli altri argomenti della dottrina, oggi verosimilmente maggioritaria (cfr. Dominik Gasser, Besondere Fragen der Rechtsöffnung, in: Esecuzione, fallimento e concordato: temi scelti, documentazione per la giornata di studio dello Schweizerisches Institut für Verwaltungskurse an der Universität St. Gallen, tenutasi il 29 settembre 2000 a Lugano, p. 2 ss.; Markus Roth, Die Krankenkasse als Rechtsöffnungsrichterin in eigener Sache, in: Schuldbetreibung und Konkurs im Wandel, Basilea/Ginevra/ Monaco 2000, p. 233 ss., in particolare 245 ss.; Charles Jaques, Le “rang” des créances dans l’exécution forcée, le cas des subordinations de créance (postpositions), tesi Losanna 1999, n. 1276; Pierre–Robert Gilliéron, Commentaire de la LP, vol. I, Losanna 1999, n. 40 ss. ad art. 69–87, con rif., e n. 28 ss. ad art. 79; Gilliéron, Le point sur le droit des poursuites et des faillites, in: SJZ 1996 p. 295; Damien Vallat, Mainlevée de l’opposition en matière de taxe sur la valeur ajoutée, in JdT 1996 III 1 ss.; Tibère Adler, La mainlevée de l'opposition par une caisse–maladie dans une poursuite pour dettes, in: Droit privé et assurances sociales, Enseignement de 3e cycle de droit 1989, Friborgo 1990, p. 241–260; Jacques Reymond, Mainlevée et continuation de la poursuite, in: SJZ 1982, p. 306–309; Gilliéron, nota a DTF 109 V 46, in: JdT 1985 II 95; contra: Christophe Misteli, La mainlevée administrative de l’art. 57 al. 3 OTVA, in RDAF 1997 I 127 ss.), contraria alla più recente giurisprudenza del Tribunale federale (cfr. DTF 121 V 110 cons. 2; 119 V 331 cons. 2b; 109 V 49 cons. 3b; 107 III 64 cons. 3; in DTF 115 III 95 ss., il TF ha tuttavia negato alle istituzioni suppletive di previdenza professionale, benché considerate quali autorità ai sensi dell’art. 1 PA, il diritto di rigettare esse stesse le opposizioni LEF) nonché dal riesaminare se il diritto dello Stato di disciplinare con efficacia – privilegiando gli aspetti pratici a quelli dogmatici – un coacervo di dispute che trae origine, nella massima parte dei casi, da mancanza di liquidità degli assicurati, prevalga sempre sul diritto effettivo di essere sentito in una procedura equa, alla luce delle numerose aritmie procedurali legate probabilmente all’assenza di un controllo (giudiziario) formale esterno (ad es. decisione di rigetto anteriore all’opposizione – OGer. OW, AB 1994/95, 19–20, citata da Staehelin, op. cit., n. 16 ad art. 79 –, “decisione” incomprensibile emessa da una cassa malati – citata da Jaques, op. cit., nota 8 ad p. 540 –, domanda di prosecuzione dell’esecuzione da parte di una cassa malati fondata su una propria decisione di rigetto datata dello stesso giorno dell’attestazione di crescita in giudicato e della domanda di continuazione – CEF [__________] 21 febbraio 2001).
4. Ne consegue la revisione del gravame.
Sulle spese occorre ricordare che – benché la gratuità della procedura sia contraria al sistema di diritto amministrativo in cui si muove il ricorso secondo l'art. 17 LEF (Jean–François Poudret/Suzette Sandoz–Monod, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, vol. II, Berna 1990, n. 2.10 all'art. 81, p. 804) – siffatto principio è stato codificato per espressa volontà del legislatore (art. 20a cpv. 1 primo periodo LEF e 61 cpv. 2 lett. a OTLEF; DTF 125 III 383 cons. 2a). Per lo stesso motivo non si assegnano indennità (art. 62 cpv. 2 OTLEF).
Richiamati gli art. 93 cpv. 1 Cost.; 88 LEF; 61 cpv. 2 lett. a e 62 cpv. 2 OTLEF; 1 PA; 55 e 74 cpv. 1 LRTV; 48 ORTV;
pronuncia: 1. Il ricorso 8 marzo 2001 della __________, rappresentata da __________, è respinto.
2. Non si prelevano spese e non si assegnano indennità.
3. Contro questa sentenza è dato ricorso entro dieci giorni alla Camera delle esecuzioni e dei fallimenti del Tribunale federale, Losanna, per il tramite della scrivente Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d'appello, Lugano, in conformità dell'art. 19 LEF.
4. Intimazione:
– __________.
Comunicazione all'Ufficio di esecuzione e fallimenti del Distretto di Blenio.
Per la Camera di esecuzione e fallimenti del Tribunale d’appello
quale autorità di vigilanza
Il presidente Il segretario