Incarto n. 30.2006.22
Lugano 31 luglio 2009
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dalla Presidente
Margherita De Morpurgo
e dai membri
ing. Alberto Lucchini arch. Giancarlo Fumasoli
segretaria giurista
Annalisa Butti
statuendo sul ricorso presentato in data 19 maggio 2006 da
RI 1 rappr. dall’ RA 1
contro
la decisione su reclamo emanata il 4 aprile 2006 dal Municipio di __________ in materia di contributi di costruzione provvisori per opere di canalizzazione e depurazione acque,
relativamente al mapp. no. 693 RFD di __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato in fatto e in diritto
1. 1.1. Con risoluzione del 18.6.2003 il Consiglio Comunale di __________ ha adottato il Piano generale di smaltimento delle acque (PGS) ed autorizzato il Municipio a prelevare contributi di costruzione nell’ordine del 60% dei costi, così come proposto nel Messaggio municipale 06/2003 del 7.4.2003. In data 2.4.2004 il PGS ha ottenuto l’approvazione della competente Sezione per la protezione dell’aria, dell’acqua e del suolo.
1.2. A norma degli art. 96 ss della Legge d’applicazione della legge federale contro l’inquinamento delle acque (LALIA), il Municipio ha quindi avviato una procedura di prelievo di contributi di costruzione provvisori per le opere di canalizzazione e depurazione delle acque pubblicando il prospetto dal 31.10 al 30.11.2005 previo invio di un avviso personale ai contribuenti. RI 1 è proprietaria del mapp. no. 693 ed in tale veste è stata assoggettata al pagamento di un contributo di costruzione di fr. 147'142.75. Il reclamo tempestivamente interposto contro il prospetto è stato respinto dal Municipio con risoluzione del 4.4.2006. Da ciò il ricorso in esame nel quale la proprietaria lamenta la carente motivazione della decisione impugnata, solleva l’eccezione di perenzione del diritto d’imposizione, rimprovera al Municipio di non averla informata in merito al prelievo di contributi e contesta il principio dell’assoggettamento ed i criteri di riparto dei contributi. Con osservazioni del 4.7.2006 il Municipio ha chiesto la reiezione del gravame. L’udienza di conciliazione si è svolta il 20.5.2009; in esito alla stessa la proprietaria ha comunicato di non voler ritirare il ricorso.
2. All’udienza del 20.5.2009 la ricorrente, oltre a richiamare i documenti attinenti al PGS (che sono stati assunti agli atti), ha notificato quali mezzi di prova: - il richiamo della documentazione completa relativa all’edificazione e alla messa in esercizio della rete di canalizzazione e depurazione comunale; - una perizia sulla suddetta documentazione intesa ad accertare, in particolare, le date di costruzione e di messa in esercizio delle opere, i relativi costi così come la data di conclusione dei lavori principali attinenti alla costruzione e messa in funzione della rete di canalizzazione comunale di base. Tali mezzi di prova sono stati respinti all’udienza stessa (cfr. verbale). In effetti, l’ammissibilità di una prova è subordinata in primo luogo alla sua pertinenza; una prova lo è quando concerne fatti rilevanti per il giudizio e che necessitano di essere accertati. Pertanto, apprezzandone anticipatamente la concludenza, il giudice ha la facoltà di rifiutare le prove offerte che reputa irrilevanti o superflue qualora quelle già esperite gli avessero consentito di raggiungere un fermo convincimento sulle problematiche litigiose (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, CFPG, ad art. 19 no. 4 e 5; DTF 122 II 464 c. 4a; RDAT II-1999 no. 57 c. 2, no. 62 c. 3c/cc). Tenuto conto delle obiezioni mosse dalla ricorrente ed alla luce dei principi giuridici applicabili in materia di contributi di costruzione – consolidati e comunemente ammessi – le prove offerte appaiono ininfluenti poiché non potrebbero aggiungere nulla di decisivo ai fini del giudizio.
3. La ricorrente rimprovera al Municipio di essere incorso in un diniego di giustizia per non aver esaminato, nella decisione impugnata, tutte le censure sollevate con il reclamo. Il diritto per le parti di ottenere una decisione motivata (art. 26 LPamm.) è una delle garanzie processuali annoverate nel diritto di essere sentito sancito dalla costituzione federale (art. 29 cpv. 2 CF). Esso implica, per le autorità, l’obbligo di esaminare gli argomenti delle parti e di menzionare almeno brevemente i motivi della decisione affinché sia garantita la massima trasparenza e favorita la comprensione del giudizio a salvaguardia dell’esercizio della facoltà di ricorso. Non occorre però che l’autorità si pronunci su ogni allegazione o domanda delle parti; può anche limitarsi all’essenziale purché, nell’insieme, il destinatario sia messo in condizione di comprendere la portata del giudizio e di deferirlo con piena cognizione di causa all’istanza superiore (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 26; DTF 133 I 270 c. 3.1, 129 I 232 c. 3.2, 126 I 97 c. 2b, 125 II 372 c. 2c, 124 II 149 c. 2a; RDAT II-1996 no. 10 c. 2a, no. 64 c. 2.1). In concreto la decisione su reclamo del Municipio risponde ai requisiti posti dalla giurisprudenza. La memoria ricorsuale, che non lesina censure, ne è la dimostrazione lampante.
4. Il Comune deve imporre contributi di costruzione per l’esecuzione degli impianti comunali e per la partecipazione a quella degli impianti consortili di evacuazione delle acque (art. 55 let. c, 96 cpv. 1 LALIA). Il prelievo è d’obbligo indipendentemente dalla situazione finanziaria del Comune che può essere esonerato solo in via eccezionali e qualora il costo dell’opera fosse già coperto (art. 96 cpv. 5 LALIA; Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1170 pto. 14.4.1). La legge conosce tre tipi di contributo di costruzione: quello provvisorio (art. 99 LALIA), quello definitivo (art. 99a LALIA) e quello supplementare (art. 100 LALIA). Il contributo provvisorio, calcolato sulla base del preventivo, ed il contributo definitivo, fondato invece sul consuntivo, non possono superare il 3% del valore di stima. L’ammontare complessivo dei contributi a carico dei privati non può essere inferiore al 60% né superiore all’80% del costo effettivo per il Comune. La percentuale è decisa dal legislativo comunale (art. 96 cpv. 2 LALIA) mentre all’esecutivo compete la delimitazione del comprensorio d’imposizione (art. 98 LALIA). In concreto la procedura è finalizzata al prelievo di contributi provvisori per opere già realizzate e per opere future. Come risulta dagli atti essi sono stati conteggiati sulla base di un preventivo di spesa (dedotti i sussidi) di fr. 9'330'911.- conforme al MM 6/2003. Posta la partecipazione privata nell’ordine del 60%, che ammonta a fr. 5'598'547.- ed accertato un valore di stima complessivo di fr. 229'138'253.-, la percentuale applicata è del 2.50%.
5. 5.1. La ricorrente contesta il principio dell’assoggettamento. Essa sostiene, riallacciandosi alla sentenza pubblicata in RDAT I-1992 no. 29, che debitore del contributo è colui che è proprietario del fondo al momento in cui sono realizzate le condizioni materiali del contributo medesimo; condizioni che risultano adempiute quando terminano i lavori di costruzione delle canalizzazioni e non quando l’ente pubblico procede alla percezione del tributo. Posto che la ricorrente ha acquisito il mapp. no. 693 solo nel 2004, non era proprietaria né al momento dell’entrata in funzione del tratto di canalizzazione al quale il fondo è collegato (avvenuta nel 1975), né al momento del compimento dei lavori principali (risalenti ai primi anni ’90). Di conseguenza essa non sarebbe assoggettabile al contributo in oggetto.
5.2. Giusta l’art. 97 LALIA sono soggetti imponibili tutti i proprietari di fondi serviti o che possono essere serviti dall’opera come pure i titolari di diritti reali limitati che ritraggono un incremento di valore del loro diritto.
La norma si limita a sancire una regola generale senza entrare nel dettaglio delle diverse tipologie di tributi; i principi validi in tema di assoggettamento sono quindi da ricondurre alla giurisprudenza. A ciò consegue l’inapplicabilità alla fattispecie concreta della sentenza citata dalla ricorrente. Più precisamente perché quel giudizio tratta del contributo supplementare (art. 100 LALIA) che è dovuto solo in esito ad una nuova edificazione o trasformazione del fondo ed è calcolato in funzione dell’aumento di valore che ne deriva. Risponde quindi alla ratio normativa assoggettare il proprietario che, quale autore dell’intervento edile, determina l’incremento di valore e dunque realizza le condizioni materiali del prelievo (cfr. anche RDAT II-1994 no. 26, I-1997 no. 48). Diversamente, per quanto concerne il contributo provvisorio, l’unica condizione di assoggettamento è che il privato sia proprietario di un fondo servito, o che possa essere servito dalla canalizzazione, incluso nel comprensorio d’imposizione (RDAT I-1997 no. 48 c. 5). Il comprensorio d’imposizione giusta l’art. 98 LALIA comprende la zona delimitata dal PGS, ossia tutto il territorio edificabile e quello destinato all’urbanizzazione entro i quindi anni a venire (art. 19 LALIA) così come le costruzioni e attrezzature situate al fuori del PGS ma con obbligo di allacciamento alla rete (5 DELALIA). Perciò ai fini dell’assoggettamento è sufficiente che il privato sia proprietario di un fondo incluso nel PGS oppure, se esso è ubicato esternamente, che sia allacciato o sussista un obbligo di allacciamento alla rete. Trattandosi di un debito personale, il contributo provvisorio è dovuto da colui che, in base alle risultanze del RF, risulta essere proprietario del fondo al momento della pubblicazione del prospetto (RDAT II-1994 no. 26 in fine; RtiD II-2007 no. 33c). Nell’autunno del 2005, quando è stato pubblicato il prospetto dei contributi, la ricorrente era già proprietaria della part. no. 693, fondo ubicato entro i limiti del PGS nel bacino imbrifero B ed assegnato alla zona edificabile per insediamenti di industria leggera J2. Pertanto le condizioni di assoggettamento sono adempiute.
6. 6.1. La ricorrente rileva che la LALIA non prevede un termine di perenzione del diritto d’imposizione e sostiene che la lacuna debba essere colmata alla luce di quanto sancito dall’art. 16 della Legge sui contributi di miglioria (LCM) che considera perento il diritto d’imporre contributi quando il prospetto non è pubblicato entro 2 anni dalla messa in esercizio dell’opera. Di conseguenza visto che il prospetto è stato pubblicato nel 2005 mentre i lavori principali relativi alla rete di canalizzazione sono stati ultimati prima del 2003, il diritto d’imporre contributi di costruzione sarebbe perento.
6.2. E’ esatto che LALIA non prevede alcun termine entro il quale il Comune debba procedere al prelievo di contributi provvisori pena la prescrizione o la perenzione del diritto d’imposizione. Il rinvio alla LCM, nell’ottica di un’applicazione analogica, non è tuttavia pertinente. La LALIA è stata oggetto di un adeguamento parziale in funzione delle nuove normative federali istituite con la Legge federale sulla protezione delle acque (LPAc) entrata in vigore il 1°.11.1992. Gli emendamenti, incentrati sui capitoli riguardanti i sussidi federali ed il piano cantonale di risanamento, sono qui irrilevanti (cfr. Messaggi del Consiglio di Stato no. 4127 e 4127A del 2.7.1993 e del 16.3.1994 concernenti la modifica della LALIA nonché il successivo Rapporto del 15.4.1994). Conta invece che per quanto concerne i temi del finanziamento delle canalizzazioni pubbliche – da eseguirsi conformemente alle disposizioni imperative fissate in materia di protezione delle acque (art. 10 LPAc, art. 4 ss OPAc) – e dei contributi di costruzione la Confederazione ha rinunciato a legiferare limitandosi a sancire due concetti basilari agli art. 3a e 60a LPAc, e cioè il principio della partecipazione ai costi obbligatoria per gli utenti ed il principio di causalità, peraltro già contemplato dall’art. 2 LPAmb. Ne consegue che i Comuni godono di una certa autonomia nel disciplinare la materia del finanziamento delle installazioni per l’evacuazione delle acque (DTF 128 I 46 c. 1b/bb; Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in URP/DEP 1999/6 p. 540 ss). In particolare, poiché le nuove normative federali non comportano alcuna riforma né dell’obbligo contributivo né delle modalità di computo e di prelievo dei contributi di costruzione, in punto alla metodologia la LALIA costituisce ad oggi la base legale autonoma (cfr. RDAT I-1995 no. 16) che cristallizza criteri esaustivi e vincolanti sulle diverse tipologie di tributi e sul loro conteggio (RDAT I-2000 no. 45). Non solo. La stessa LALIA all’art. 96 cpv. 6 testualmente dichiara come inapplicabile la LCM alla procedura di prelievo di contributi di costruzione per opere di canalizzazione (Rapporto del 13.3.1975 per la nuova legge di applicazione della legge federale sulla protezione delle acque, p. 1168 pto. 14; Messaggio del 13.6.1984 concernente la nuova LCM, pto. 1.1). Inapplicabilità riconosciuta dalla giurisprudenza che ha osservato che i contributi di miglioria sono prelevati per una singola opera eseguita entro un lasso di tempo determinato mentre i contributi di costruzione per gli impianti di canalizzazione concernono un’opera assai vasta che, come detto, interessa tutto il territorio edificabile e la cui esecuzione non può essere chiaramente circoscritta dal profilo temporale. E’ lecito quindi che i criteri che ne disciplinano il finanziamento siano differenziati (TF 2P.71/2004 del 10.1.2005 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33).
6.3. Seguendo il ragionamento di cui sopra questo Tribunale ha già avuto modo di osservare che i contributi di costruzione sono percepiti globalmente per tutte le opere incluse nel PGS poiché solo nel loro complesso esse avvantaggiano il contribuente (cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1168; RDAT II-1998 no. 33 c. 2bb). Da un lato, infatti, l’utilità della canalizzazione non si esaurisce con la costruzione del ramo più vicino ad un certo fondo ed inteso ad urbanizzarlo, ma si estende ovviamente anche alle condotte di trasporto cui quel fondo è allacciato, ai collettori principali ed all’impianto di depurazione dove sono convogliate le acque di rifiuto senza i quali il singolo tratto di fognatura non potrebbe funzionare. Dall’altro, per una canalizzazione nuova, ripristinata o potenziata il vantaggio non solo è riconducibile alla possibilità di sfruttare l’impianto, ma risiede anche nel fatto che, per i fondi inclusi nel PGS, esso è fonte di urbanizzazione e quindi di edificabilità (rispettivamente miglioramento dell’urbanizzazione), mentre per le proprietà escluse ma edificate è indispensabile ai fini del mantenimento della loro destinazione. E’ ben vero, che per garantire la copertura immediata dei costi il Comune ha la facoltà di prelevare (incassare) il contributo a seconda dell’esecuzione e della messa in funzione degli impianti (art. 106 cpv. 1 LALIA, art. 8 cpv. 3 DELALIA). Tuttavia il prelievo in fasi successive non incide sull’obbligo contributivo che poggia sul beneficio derivante dall’intera opera prevista dal PGS e sul finanziamento globale della rete delle canalizzazioni. Di conseguenza, se il prelievo non avviene a tappe, è concepibile che i contributi includano anche i costi riconducibili ad opere remote eseguite dopo il 31.12.1968 purché, come è il caso in concreto, non siano già state imposte (art. 133 cpv. 4 LALIA). Alla compensazione di tali costi mediante contributi provvisori non può essere opposta l’eccezione di perenzione. Né la ricorrente può validamente invocare la sua buona fede per sottrarsi all’onere rimproverando al Comune di aver creato “apparenze ingannevoli” non avendola informata, nell’ambito dei contatti avuti prima dell’acquisto del terreno, dell’intenzione di procedere al prelievo di contributi di costruzione. In effetti, sempre stando alla giurisprudenza, con l’entrata in vigore della LALIA, che ha sancito l’obbligo per il Comune di prelevare contributi per il finanziamento della costruzione delle canalizzazioni, il privato non può ignorare il correlativo obbligo contributivo a suo carico (TF 10.1.2005 N. 2P.71/2004 parz. pubbl. in RtiD I-2005 no. 33). L’eccezione di perenzione e l’addebito di una mancata informazione sono dunque infondati.
7. 7.1. La ricorrente rimprovera infine al Comune una violazione del principio della parità di trattamento per non aver tenuto conto, ai fini del riparto, della durata della proprietà dei singoli fondi e del loro utilizzo effettivo delle canalizzazioni. A suo avviso appare infatti iniquo che un proprietario che ha acquistato recentemente un fondo debba assumersi senza correttivi lo stesso onere di un proprietario che usufruisce delle canalizzazioni da molto più tempo.
7.2. A norma dell’art. 99 cpv. 1 LALIA il contributo provvisorio è calcolato in proporzione al valore ufficiale di stima di cui non può superare il 3%. E’ ammesso un unico correttivo – la cui applicazione è soggetta ad un regime assai restrittivo – in forma di aumento o diminuzione del contributo nell’ipotesi di una manifesta divergenza dal normale rapporto tra il valore ufficiale di stima e gli equivalenti abitanti (art. 99 cpv. 4 LALIA): ossia se a fronte di un alto valore di stima il fondo avesse effetti contaminanti ridotti sulle acque, oppure, al contrario, se ad un valore di stima contenuto si contrapponesse un carico inquinante considerevole (cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. p. 1171 no. 14.4.4; RDAT II-1997 no. 41, II-1999 no. 42 c. 2.1). Posto che il vantaggio economico ricavato da un servizio pubblico non è di facile determinazione concreta, la giurisprudenza invalsa riconosce al Comune un’ampia autonomia nel definire l’onere contributivo ammettendo che il contributo per la costruzione delle canalizzazioni possa essere fissato anche ricorrendo a criteri di calcolo schematici fondati su dati di esperienza e di semplice applicazione, purché siano compatibili con il principio della parità di trattamento ed il risultato sia sostenibile, giustificabile e non crei disparità che non siano fondate su motivi ragionevoli (DTF 125 I 1 c. 2b/bb, 128 I 46 c. 4a; RDAT I-2000 no. 45).
7.3. La durata della proprietà sul fondo non è, di conseguenza, un parametro ammesso, e tanto meno valido, ai fini del riparto dei contributi. D’altra parte va considerato che, pur disponendo di un ampio margine di autonomia nell’elaborazione dei contributi, i Comuni sono nondimeno tenuti ad istituire un sistema che tenga conto della quantità d’acqua usata da evacuare. Infatti il criterio del consumo adempie agli obiettivi del principio di causalità laddove l’addebito dei costi all’utente è un deterrente all’inquinamento e quindi concorre a ridurre l’uso delle installazioni e ad accrescere l’efficacia delle misure di protezione dell’ambiente. Questo duplice obiettivo finanziario ed ecologico esige quindi che una tassa d’uso periodica integri un parametro che sia in rapporto con l’utilizzazione effettiva dell’installazione (DTF 128 I 46 c. 5b/bb-c). Nel Comune di __________ questo parametro trova puntuale riscontro nella tassa d’uso prelevata annualmente in funzione dei quantitativi d’acqua consumati (art. 110 LALIA; art. 36 del Regolamento comunale delle canalizzazioni). In questa sede, tuttavia, è oggetto di prelievo non la tassa d’uso periodica bensì un contributo di costruzione, ossia un onere preferenziale (DTF 121 II 138 c. 3a, 129 I 346 c. 5.1 p. 354; RtiD I-2005 no. 33; Rhinow/Krähenmann, op. cit., Nr. 111 B I/b), motivo per cui il criterio del consumo ha una valenza affievolita ed andrebbe ponderato, semmai, nell’ottica del correttivo sancito dall’art. 99 cpv. 4 LALIA. La ricorrente non si appella a questa normativa; in realtà a giusta ragione poiché nulla indica che i requisiti siano adempiuti. Infatti è importante sottolineare che non a caso la legge istituisce il valore di stima quale unica base di calcolo prescindendo invece da altri criteri quali, ad esempio, l’indice di sfruttamento o il fatto che un fondo sia o non sia edificato (art. 99 cpv. 1 LALIA; cfr. Rapporto del 13.3.1975 cit. pto. 14.2). L’ovvia ragione è che il valore di stima già considera le peculiarità del fondo (cfr. art. 15 ss della legge sulla stima ufficiale [Lst.] e Regolamento di applicazione) e di conseguenza, nell’ambito del calcolo di un contributo provvisorio, non occorre attuare ulteriori distinzioni, ad esempio a seconda dello stato dei terreni oppure in funzione del loro sfruttamento, siano essi residenziali, industriali, artigianali o prativi. La censura è dunque infondata.
8. La tassa di giustizia e le spese sono a carico della ricorrente in quanto parte soccombente (art. 104 cpv. 2 LALIA, art. 31 LPamm.). Per lo stesso motivo non si assegnano ripetibili.
per questi motivi
richiamati gli art. 96 ss LALIA
dichiara
e pronuncia: 1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 600.sono a carico della ricorrente. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Losanna, entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
-
per il Tribunale di espropriazione
la Presidente La segretaria giurista
Margherita De Morpurgo Annalisa Butti