Incarto n. 10.2012.18
Lugano 14 ottobre 2014
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dal Presidente supplente
Stefano Camponovo
e dai membri
ing. Eraldo Pianetti arch. Giancarlo Fumasoli
segretaria giurista
Annalisa Butti
statuendo nella procedura di espropriazione materiale presentata in data 3 dicembre 2012 da
ISCE 1 composta da: 1. MIST 1 2. MIST 2 3. MIST 3 composta da: MIST 4 MIST 5 RA 1
contro
COEP 1 RA 3
relativamente al mapp. no. 2011 RFD _____________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
ritenuto in fatto
1.La ISCE 1 è composta da MIST 1, da MIST 2 e dalla MIST 3 (a sua volta composta da RA 1 e da MIST 5). Essa è proprietaria in comune del mappale no. 2011 RFD __________, sito nel quartiere “__________”, così descritto a Registro fondiario:
mq 2533 superficie non edificata – humus.
Il fondo non è gravato da servitù. Trattasi di un terreno piano e prativo.
2.Il Piano Regolatore (PR) precedentemente in vigore – per il suddetto fondo – era stato approvato con risoluzione no. 5201 del 10 agosto 1988 del Consiglio di Stato . Esso inseriva detto mappale in zona mista RAr6. L’art. 43 delle Norme di Attuazione del Piano Regolatore (NAPR) di allora, relativo a detta zona, cosi prevedeva: “È concessa l’edificazione di costruzioni a carattere abitativo e a contenuti artigianali non molesti. La caratteristica degli edifici dovrà essere:
- per quelli a carattere artigianale:
a) Indice di edificabilità (valore massimo): I.e. = 5.0mc/mq
b) Indice di occupazione (valore massimo) I.o. = 50%
c) Altezza massima: 16.50 ml. al colmo 19.00 ml.
d) Non è ammessa la contiguità ai sensi dell’articolo 9 cpv. 2.1
- per quelli a carattere abitativo:
i dispositivi contenuti nell’articolo 37.”
L’art. 37 NAPR, qui citato per completezza, prevedeva (marginale : “zona residenziale intensiva a 6 piani RI6”):
a) È concessa l’edificazione di costruzioni a più appartamenti ripartiti su 6 piani abitabili con inserimento di contenuti commerciali. I tetti inclinati dovranno avere una pendenza massima del 30%
b) Indice di sfruttamento (valore massimo): I.s. = 1.5
c) Indice di occupazione (valore massimo): I.o. = 30%
d) altezza massima: 19.50 ml.
e) superficie utile lorda destinata all’abitazione (valore minimo): SUL = 60%
f) È ammesso il mantenimento dei contenuti artigianali di cui all’articolo 44.
Con riferimento all’art. 44 NAPR, citato nella suddetta norma, va infine completato che esso premetteva il mantenimento delle attività artigianali esistenti nelle zone RI7, RI6, RSi5 ed Rse3, con riattazioni e ristrutturazioni possibili nei limiti di altezza, di indice di occupazione, di distanze e di formazioni di parcheggi fissate nel medesimo articolo. Le aree a verde (art. 18 NAPR) erano obbligatoriamente almeno del 25% (zona RAv6 artigianale), rispettivamente del 35% (zona RAr6 abitativa) della superficie edificabile di un fondo.
3.Con risoluzione no. 365 del 22 gennaio 2002 il Consiglio di Stato ha approvato il Piano Particolareggiato del Quartiere __________ (PPQS). Il mappale no. 2011 è stato inserito in zona residenziale semi-estensiva A. In detta zona (A) “sono ammesse costruzioni di carattere prevalentemente residenziale”; a giudizio del Municipio “può essere ammesso l’inserimento di piccole attività di servizio non moleste, purché non in contrasto con la vocazione residenziale della zona” , (art. 4 cpv. 1 PPQS). L’altezza massima degli edifici di nuova edificazione è di ml 12.50 (v. Piano no. 548/4, per rinvio dall’art. 6 PPQS), con distanza dal confine di ml 4.50 (art. 6 PPQS), mentre l’indice di sfruttamento è pari a 0.7 (v. piano 548/3, per rinvio contenuto nell’art. 7 lett. f PPQS). Il PPQS ha inoltre previsto delle linee di costruzione (art. 5 cpv. 1 lett. b PPQS) di ml 4 da Via __________ e di arretramento (art. 5 cpv. 1 lett a PPQS) di ml 5 da Via dei __________ (art. 5 PPQS, con rinvio al piano no. 548/1), con in casu mq 759.90 (30%) di area non edificabile (“area a verde”, v. art 10 PPQS) . Adito su ricorso dei proprietari, con sentenza del 6 giugno 2003 l’allora Tribunale della pianificazione del territorio ha confermato il nuovo assetto pianificatorio per il mappale in oggetto. Successive varianti di PR non hanno interessato il fondo in oggetto.
4.Con lettera del 21 dicembre 2011 la _______________ ha chiesto al COEP 1 il pagamento di fr. 1'677'000.- quale indennità per espropriazione materiale; la richiesta è stata respinta dal Comune con scritto del 16 gennaio 2012.
5.Il 3 dicembre 2012 la ISCE 1 ha presentato al Tribunale delle espropriazioni, una notifica di pretese di indennità per espropriazione materiale nei confronti del COEP 1 di fr. 1'677'000.-, oltre ad interessi dal 21 dicembre 2011 ed alla protesta di tasse, spese e ripetibili. La richiesta è stata avversata dal Comune con risposta del 10 aprile 2013.
6.Esperiti l’udienza di conciliazione e di notifica delle prove (10 gennaio 2014) ed il sopralluogo (20 febbraio 2014), al termine di quest’ultimo le parti hanno rinunciato alla presentazione di un memoriale conclusivo ed al dibattimento finale, riconfermandosi nelle rispettive tesi.
in diritto
7.Secondo la giurisprudenza (DTF 15.02.2008 SNL/Comune di L.), vi è espropriazione materiale quando l’uso attuale o il prevedibile uso futuro di una cosa è vietato o limitato in modo particolarmente grave, in modo che il proprietario è privato idi una delle facoltà essenziali derivante dal diritto di proprietà. Una limitazione di minore importanza può ugualmente costituire un’espropriazione materiale, se essa colpisce un solo o un numero limitato di proprietari, al punto che, fosse negato l’indennizzo, essi dovrebbero sopportare un sacrificio eccessivamente gravoso e incompatibile con il principio d’uguaglianza. In entrambi i casi, il miglio uso del fondo può essere preso in considerazione solo se, nel momento determinante, che coincide, come visto, con l’entrata in vigore del provvedimento restrittivo, appare molto probabile in un avvenire prossimo. Quale miglior uso futuro viene di regola considerata la possibilità di costruire: al riguardo deve essere tenuto conto di tutti gli elementi di fatto e di diritto da cui tale possibilità dipende (cfr. DTF 131 II 151 consid. 2.1, 728 consid. 2 e rispettivi rinvii). La questione di sapere se sia sottratta una facoltà essenziale derivante dal diritto di proprietà dipende dalle circostanze del singolo caso, dovendosi valutare complessivamente, in particolare confrontando le possibilità di utilizzazione prima e dopo la restrizione, se l’ingerenza nelle prerogative del proprietario sia talmente grave e intensa da equivalere ad un esproprio (DTF 111 Ib 257 consid. 4a). Per prassi costante, l’adozione di provvedimenti pianificatori, che limitano anche in maniera importante il tipo di costruzioni ammissibili, non è considerata un’ingerenza costitutiva di espropriazione materiale se alla data determinante un’utilizzazione favorevole ed economicamente ragionevole degli edifici rimane possibile (DTF 123 II 481 consid. 6d e rinvii; Enrico Riva, Commentario LPT, Zurigo 1999, n. 164 segg. all’art 5 LPT; Daniel Gsponer, Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, tesi Zurigo 2000, pag. 191/192).
8.La problematica verte quindi sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nella sfera protetta e sul potenziale edificatorio, elementi che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulla legittimità di un eventuale risarcimento. In quest’ottica occorre vagliare tutti gli elementi che quantificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – riconducibili tanto alla legislazione vigente in materia pianificatoria ed edilizia, quanto alla effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo ed alle qualità del fondo medesimo – al fine di accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente ammissibile.
9.Nel tema specifico dell’espropriazione materiale assume importanza il concetto di dezonamento. Esso si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla Legge sulla pianificazione del territorio (LPT), per attribuirlo ad una zona non edificabile. Benché in quest’ottica possa dirsi limitativo del diritto di proprietà, non necessariamente il dezonamento si traduce automaticamente anche in un’espropriazione materiale: infatti la circostanza è comunque soggetta ad un’obbligatoria verifica in relazione alle particolarità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163). Viceversa l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT, omette di attribuire un terreno alla zona edificabile attua non un dezonamento, bensì una cosiddetta non-attribuzione, che secondo un’opinione diffusa, non adempie ai presupposti dell’espropriazione materiale e quindi nemmeno legittima un risarcimento (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b ,131 II 728; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b). E’ risaputo infatti che la legislazione in materia di pianificazione del territorio è, per sua stessa essenza, dinamica, così che il nostro ordinamento giuridico non riconosce al proprietario un generico diritto all’attribuzione del fondo a una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente (DTF 131 II 151 consid. 2.6, 131 II 728 consid. 2.3; 122 II 326 c. 6a). Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento del fondo in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, fosse compreso nel PGC ed il proprietario avesse già investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione, ritenuto che i presupposti citati devono essere adempiuti cumulativamente; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato ai sensi dell’art. 15 let. a LPT; oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato dalla buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso il risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha riposto nell’ente pubblico e che questi ha deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 II 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6°, 125 II 431 c. 4a ).
10. Per valutare in concreto se vi è stata espropriazione materiale alla suddetta data occorre nella fattispecie ancora rammentare che la giurisprudenza considera la data dell’entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), il 1. gennaio 1980, come momento determinante. Infatti l’imposizione di un vincolo (o di una riduzione delle possibilità edificatorie) non costituisce un dezonamento (“Auszonung”) né una parziale limitazione delle possibilità edificatorie (“Herabzonung”). Simili casi si realizzano infatti solamente quando una particella già inserita formalmente nella zona edificabile sulla base di una pianificazione conforme alla LPT, entrata in vigore il 1° gennaio 1980, ne venga successivamente esclusa, attribuendola a una zona non edificabile, o subisca una parziale limitazione delle proprie possibilità edificatorie (DTF 131 II 151 consid. 2.6, 728 consid. 2.3, cfr. inoltre, sulla nozione di “Herabzonung”, DTF 122 II 326 consid. 4c). Tutte le restrizioni della proprietà legate al primo adattamento dei PR alla LPT, e quindi successive al 1. gennaio 1980, costituiscono quindi, di principio, dei casi di non inclusione (“Nichteinzonung”) in zona edificabile (DFT 123 II 488; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 597), e non dei casi di esclusione stricto sensu. In effetti, poiché la regolamentazione precedente non è sorta sotto l’egida dei disposti procedurali della LPT (segnatamente gli art. 4, 26 e 33), di principio unicamente un PR posteriore all’entrata in vigore della citata legge federale risponde alle esigenze formali della LPT. Orbene, di regola una mancata inclusione in zona edificabile di un mappale da parte del primo PR adottato secondo i suddetti principi della LPT non costituisce violazione del diritto alla proprietà (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 597), e quindi non fonda alcun diritto ad un indennizzo.
11. Nella fattispecie la normativa comunale precedente risale al 10 agosto 1988. Essa è quindi posteriore all’entrata in vigore della LPT e, come tale, di principio conforme a quest’ultima, con la conseguenza che con il nuovo PR (22.1.2002) non ci si troverebbe di fronte di principio ad una mancata attribuzione alla zona edificabile, bensì – teoricamente - ad un dezonamento. E’ ben vero che la giurisprudenza presume che un PR adottato dopo l’entrata in vigore di quest’ultima le sia conforme, senza che ciò invero assurga ad assioma, né tantomeno che leghi il giudice (DTF 10.10.1997 consid, 3c, non pubblicato). Nella fattispecie comunque nulla permette di considerare che il precedente PR non sia stato rispettoso dei principi della LPT, né le parti ciò sostengono. Non si è quindi in presenza in questo caso di una non-attribuzione; resta da verificare se si possa trattare di un dezonamento.
12. La misura pianificatoria definitiva che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Decisiva per il giudizio sull’espropriazione materiale e per l’estimo è, pertanto, la data di entrata in vigore della misura stessa causa del pregiudizio (DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68: Riva, op. cit., no. 194), cioè quella dell’entrata in vigore della restrizione della proprietà (DTF 119 Ib 229 consid. 3a, 132 II 218 consid. 2.4). In tale momento il fondo gravato dal vincolo pianificatorio perde infatti il suo precedente valore edilizio, rimanendogli unicamente un valore residuo che, nel caso di fondi in edificati, corrisponde di regola a quello agricolo (DTF 114 Ib 112 consid. 7a). Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio definitivo che programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR (art. 19 Lstr. : fino al 31.12.2011 art. 24 LALPT), che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato (art. 31 cpv. 1 Lstr., in precedenza art. 39 cpv. 1 LALPT), produce effetti giuridicamente vincolanti e crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 32 Lstr., in precedenza art. 40 LALPT). Ad esso si riconduce quindi l’esame retrospettivo del giudice finalizzato ad accertare i presupposti dell’espropriazione materiale. Nella fattispecie dies estimandi è quindi – per le motivazioni sopra addotte – il 22 gennaio 2002.
13. Decisiva è quindi la valutazione a sapere se il fondo degli istanti ha subito o meno una decurtazione delle proprie potenzialità edificatorie nel senso esatto della giurisprudenza (parificabile ad un dezonamento) alla data del 22 gennaio 2002. Al quesito si risponde negativamente. In effetti, già un semplice confronto delle normative applicabili con il precedente e con l’attuale PR (PPQS) permette di rilevare come le potenzialità edificatorie del fondo degli istanti non siano state snaturate. In particolare, l’area verde obbligatoria era del 25%/35% (attività artigianali e industriali, rispettivamente abitative e commerciali) ed ora è del 30%; la destinazione del comparto era artigianale/industriale, commerciale o abitativa, ed ora è prevalentemente residenziale o per servizi non molesti; l’indice di occupazione era del 50%/30% mentre ora non è quantificato; l’indice di edificabilità era di 50 mc/mq rispettivamente non era quantificato, e neppure ora lo è; l’indice di sfruttamento non era quantificato, rispettivamente era di 1.5, mentre ora è di 0.7; l’altezza massima delle costruzioni era di ml 19.50/16.20, mentre ora è di ml 12.50; la distanza minima dai confini era di ml 6, mentre ora è di ml 4.5, ed infine la distanza minima dalle strade era di ml 4, ed ora (linee di costruzione/di arretramento) è di ml 4/5. Se è innegabile che il fondo ha perso (solo) parte della sua attrattività edificatoria, è però pure innegabile che esso ne abbia mantenuto (buona) parte. Dal confronto risulta infatti che in pratica solo l’indice di sfruttamento del mappale risulta essere diminuito in misura apprezzabile (poco più del 50%). Se ciò non può essere trascurato, non assurge comunque a diminuzione talmente drastica ed incidente da configurare gli estremi – severi, come di seguito indicati – giurisprudenziali. Si rileva, abbondanzialmente, che la stessa perizia prodotta dagli istanti (doc. F) attesta una, seppur diminuita, ancora apprezzabile potenzialità edificatoria.
14. In effetti la dottrina e giurisprudenza (TRAM 10.10.2008, consid. 2.2) suddividono in tre categorie le misure che ipoteticamente possono provocare un’espropriazione materiale: le restrizioni di carattere pianificatorio che privano il proprietario della facoltà di edificare, quelle che invece lo limitano soltanto nell’esercizio di tale prerogativa e, infine, le misure di polizia. Alla prima tipologia appartengono la mancata attribuzione di un fondo alla zona edificatile e il dezonamento, alla seconda interventi quali la riduzione dei parametri edificatori, il cambiamento della destinazione nel contesto di una zona edificabile, i piani di allineamento, il divieto temporaneo di edificare a seguito dell’istruzione di una zona di pianificazione e l’obbligo di conservazione della sostanza edilizia esistente (cfr. Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 1455 segg.; Jörg Leimbacher, Planungwen und materielle Enteigung, Schriftenfolge VLP Nr. 63, Bern 1995, pag. 26 segg.). In presenza di vincoli parziali, ovvero quando una restrizione della proprietà interessa solo parte di un fondo, per accertarne la gravità – requisito primo e più importante affinché la restrizione sia costitutiva di un’espropriazione materiale – bisogna di regola considerare gli effetti spiegati dalla restrizione sull’intera particella, rispettivamente sul complesso dei fondi contigui in mano allo stesso proprietario. L’avverarsi di un’espropriazione materiale deve infatti essere negato quando una limitazione della proprietà lasci intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il possedimento fondiario colpito secondo la sua destinazione in maniera economicamente adeguata: ad esempio quando un dezonamento concerne solo un quarto di una particella oppure un divieto di costruzione si estende solo su di un terzo della sua superficie (DTF 114 Ib 112 consid. 6; RDAT II-1994 n. 63 in initio). La prassi riserva tuttavia la possibilità di scostarsi dalla regola generale quando questa condurrebbe a soluzioni inique. Può segnatamente essere il caso quando la superficie di un fondo colpito da un divieto di costruzione parziale si presta ad uno sfruttamento edilizio autonomo (RDAT II-1997 n. 53, Enrico Riva, Haupt-fragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, pag. 268 segg.). Orbene, le restrizioni della proprietà che non impediscono, ma soltanto limitano lo sfruttamento edilizio non integrano gli estremi di un’espropriazione materiale se lasciano intatta la possibilità di continuare ad utilizzare il fondo interessa in maniera economicamente appropriata (DTF 123 II 481 consid. 6d e rinvii). In particolare, costituisce una limitazione parziale della proprietà un vincolo che va a gravare un fondo già edificato adeguatamente, inibendo soltanto la realizzazione di nuove costruzioni senza pregiudicare l’impiego della sostanza edilizia esistente. Se gli edifici presenti garantiscono un’utilizzazione del fondo economicamente razionale, non vi è espropriazione materiale (DTF 117 Ib 262, consid. 2a, 115 la 373 consid. 3a). Lo stesso dicasi dei piani di allineamento che di norma non comportano restrizioni abbastanza gravi da provocare esproprio di tipo materiale (DTF 109 Ib 116 consid. 3b), neppure se precludono la costruzione su un quarto di un terreno ed il resto permane ragionevolmente edificabile (DTF 110 Ib 359 consid. 2b). Caso contrario non è escluso il riconoscimento di un’indennità ma occorre che alla data decisiva il proprietario potesse oggettivamente contare sul fatto che un buon utilizzo economico del suo fondo sarebbe stato realizzabile con grande probabilità in un prossimo futuro (Leimbacher, op. cit., pag. 73). Nella fattispecie, come detto, le potenziali edificatorie del mappale degli istanti restano interessanti, notevoli e comunque adeguate e sufficienti. Ne discende la negazione di un caso di esproprio materiale.
15. Nei procedimenti contenziosi di espropriazione materiale le spese giudiziarie e le ripetibili sono ripartite come in una normale procedura amministrativa, ovvero a dipendenza dell’esito della lite e del grado di soccombenza delle parti (art. 47 e 49 nuova LPAmm; RDAT I-1994 o. 48; TRAM 20.5007.9 del 17.3.2011 c. 5.1). Stante l’integrale reiezione dell’istanza, tasse e spese sono da caricare agli istanti. Essi dovranno inoltre rifondere al Comune, che si è avvalso della consulenza di un legale, ripetibili commisurate all’assistenza prestata. A tal fine va tenuto conto dell’impegno profuso dal legale nello studio della pratica (1 ora), nella corrispondenza (1 ora) e in conferenze (1 ora), rispettivamente nella stesura della memoria scritta di risposta (2 ore), nonché della partecipazione ad un’udienza (2 ore) e un sopralluogo (1 ora), oltre alle spese e all’IVA (8%). Perciò le ripetibili a favore del Comune sono fissate in fr. 2'700.-, pari a 8 ore a fr. 280.-/h (fr. 2'240.-), oltre a fr. 260.- per spese ed all’IVA su fr. 2'500.- (fr. 200.-).
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese in fr. 950.- sono a carico in solido degli istanti, che rifonderanno (pure in solido) fr. 2'700.- al Comune convenuto per ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
- per il Tribunale di espropriazione
il Presidente supplente la segretaria giurista
Stefano Camponovo Annalisa Butti