Incarto n. 10.2004.78 49/02
Lugano 7 dicembre 2007
Sentenza In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale di espropriazione
Composto dal Presidente supplente
Stefano Camponovo
e dai membri
arch. Bruno Buzzini ing. Giancarlo Rosselli
segretaria giurista
Annalisa Butti
statuendo nella procedura di espropriazione materiale presentata in data 4 luglio 2002 da
ISES 1 rappr. dall’ RA 1
contro
COEP 1 rappr. dal RA 2
relativamente ai mapp. n. 391, 392 e 393 di __________,
letti ed esaminati gli atti, udite le parti ed assunte le necessarie prove,
considerato, in fatto
1.ISES 1 è proprietario dei mappali no. 391, 392 e 393 RFD di __________, attualmente così descritti.
Fondo 391:
A) edificio mq 45 B) edificio mq 24 C) edificio mq 62 NE) superficie non edificata,
rivestimento duro, humus mq 73 totale mq 8619
Fondo 392:
c) giardino mq 438 A) abitazione mq 105 B) terrazza mq 9 totale mq 552
Fondo 393:
b) giardino mq 1217 A) stalla mq 50 C) terrazza mq 17 totale mq 1284
A carico del mappale no. 391 ed a favore del mappale no. 392 è iscritto a registro fondiario una servitù prediale di diritto di passo con autoveicoli.
2.Il precedente Piano Regolatore (PR) di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione no. 3369 del 10 giugno 1981.
Esso includeva i suddetti mappali in zona R2a (zona Residenziale estensiva) con un indice di sfruttamento pari a 0,3, un indice di occupazione massimo del 30% ed un’altezza massima di costruzione prevista di principio in ml 7,50 (art. 52 NAPR 1981).
3.Il nuovo PR è invece stato approvato con risoluzione governativa no. 508 del 4 febbraio 1998 (confermata per quanto attiene ai mappali citati, dal Tribunale della Pianificazione del Territorio con sentenza del 20 aprile 1999). Con essa i fondi di ISES 1 sono stati sottoposti ad un azzonamento più diversificato.
E meglio:
- del mappale no. 391 mq 1237* sono siti in zona R2P, mq 750 in zona Cp3, mq 62 in zona SCP8 (allargamento strada: v. piano viario), mq 4815 in zona R2 e mq 1755 in zona indicata dal Piano delle zone quale “area di stacco” e nelle NAPR (art. 34) quale “area di rispetto” (il Consiglio di Stato, a pag. 42 della propria risoluzione di approvazione del PR, le cita con entrambe le denominazioni);
(* a seguito di alienazione parziale intervenuta in corso di procedura: il PR aveva inserito mq 1341 in zona R2P)
- del mappale no. 393 mq 814 sono stati inseriti in zona “area di rispetto” e mq 470 in zona *Cp3”;
- il mappale no. 392 è stato interamente inserito in zona R2.
E meglio come risulta dalla planimetria del 22 ottobre 2007 del geometra revisore del Comune ing. __________, acquisita agli atti.
4.Le zone R2 ed R2P sono entrambe definite quali zone residenziali estensive all’art. 44 NAPR.
In dette zone è ammessa l’edificazione di costruzioni residenziali e l’insediamento parziale di contenuti lavorativi di servizio purché non in contrasto con le finalità della zona (art. 44 cpv 1 NAPR). L’indice (massimo) di sfruttamento è pari a 0,5 nella zona R2 ed a 0,4 nella zona R2P, mentre non v’è limite massimo di occupazione (art. 38 NAPR).
In ogni caso, all’interno delle citate due zone, l’edificazione della parte del mappale no. 391 situata a meridione del mappale no. 392, nonché l’edificazione del medesimo mappale no. 392, non potranno superare la quota del tetto dello stabile già esistente sulla part. 392, ritenute le altezze alla gronda ed al colmo al 1. gennaio 1996.
La zona Cp regola dei comparti con contenuti di protezione: Cp3 è riferito al cosiddetto “Nucleo __________” e tocca parzialmente i mappali no. 391 e 393 (art. 44 cpv 1 NAPR).
Nei comparti con contenuti degni di protezione (ai quali appartiene pure la zona “Cp3”) gli interventi edificatori possono avere unicamente carattere conservativo; nuove destinazioni d’uso sono ammesse purché compatibili con la struttura originaria delle costruzioni e degli spazi di contorno (art. 40 cpv 2 NAPR). Il Municipio può autorizzare eccezioni per promuovere la salvaguardia e la valorizzazione di questi insiemi insediativi (art. 40 cpv 4 NAPR).
L’art. 34 NAPR infine istituisce le “Aree di rispetto”. Esse mirano a conferire e mantenere un aspetto paesaggistico pregiato ed equilibrato agli insediamenti (cpv 1). Queste superfici vanno mantenute libere da nuove edificazioni: è concesso il mantenimento di costruzioni principali esistenti (cpv 2). Su dette superfici la vegetazione va curata convenientemente (cpv 3). Queste superfici incluse nella zona edificabile sono computabili ai fini dallo sfruttamento del fondo edificabile (cpv 4).
5. Il 17 ottobre 2000 ISES 1, per la penna del proprio patrocinatore, ha lamentato al RA 2 il fatto che le proprietà fossero vittime di espropriazione materiale “dell’ordine di diverse centinaia di migliaia di franchi”.
6. Il 4 luglio 2002 ISES 1 ha presentato al Tribunale di espropriazione una notifica di pretese di indennità per espropriazione materiale nei confronti del COEP 1 per l’importo di fr 750'000.--, oltre ad interessi dal 5% a decorrere dal 4 febbraio 1998.
7. Il 19 Luglio 2002 il COEP 1, in risposta, ha concluso per la reiezione dell’istanza.
8. Con replica del 9 settembre 2002 e duplica del 18 settembre 2002 ogni parte ha confermato le proprie tesi e domande.
9. Il 13 maggio 2003 hanno avuto luogo l’udienza di conciliazione ed il sopralluogo.
10. Il 19 luglio 2006 gli atti sono stati trasmessi al Presidente supplente avv. Stefano Camponovo; ne è scaturita la necessità di riindire il sopralluogo con dibattimento finale.
11. Il 1. dicembre 2006 ha avuto luogo detto secondo sopralluogo. Le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande: l’istante ha pure prodotto in quella sede un memoriale conclusivo.
in diritto
12. La proprietà è garantita; in caso di espropriazione o di restrizione equivalente della proprietà è dovuta piena indennità (art. 26 CF).
Di conseguenza, ai sensi dell’art. 5 LPT il diritto cantonale deve prevedere un’adeguata compensazione di vantaggi o svantaggi rilevanti, derivanti da pianificazioni secondo la legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; per le restrizioni della proprietà equivalenti ad espropriazioni derivanti da pianificazioni, secondo detta legge, è dovuta piena indennità.
La legislazione ticinese, all’art. 39 cpv. 1 Lespr, prevede in effetti che pretese derivanti da vincoli che configurano gli estremi dell’espropriazione materiale debbano essere fatte valere entro il termine di dieci anni dal giorno in cui è entrato in vigore il provvedimento dal quale si vogliono fare derivare le suddette pretese.
13. Secondo la vigente giurisprudenza, vi è espropriazione materiale, che dà diritto ad una piena indennità, quando l’uso attuale od il prevedibile uso futuro di una proprietà immobiliare è vietato o ridotto in modo particolarmente grave, così che il proprietario colpito è privato delle facoltà essenziali dipendenti dal diritto di proprietà medesimo. Una limitazione di minore rilievo può ugualmente costituire espropriazione materiale ove essa colpisca un solo proprietario od un numero ristretto di proprietari in modo tale che, fosse loro negato l’indennizzo, essi sarebbero costretti a sopportare, a beneficio della comunità, un sacrificio per loro eccessivo e incompatibile con il principio della parità di trattamento. In entrambi i casi il miglior uso del fondo è da prendere in considerazione solo se, al momento determinante, esso appare come molto probabile in un prossimo avvenire; un tale miglior uso del fondo va riferito, di regola, alle concrete - in fatto e per la legge – possibilità edificatorie del terreno medesimo (DTF 123 II 489 c. 6a, 121 II 417 c. 4a, 119 Ib 124 c. 2b; RDAT 1990 n. 67 e 85, I-1991 n. 68, I-1992 n. 49; Grisel, Traité de droit administratif, 1984, voll II, p. 769; Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, p. 113 ss).
Premessa al riconoscimento di qualsivoglia indennità è dunque l’idoneità del fondo colpito ad essere oggetto di sfruttamento edilizio in un prossimo futuro (DTF 131 II 151 consid. 2.1; TRAM 24.8.2007 in re SNL/Comune di L.).
14. La problematica verte quindi sul grado di ingerenza dell’atto pianificatorio nelle sfera protetta e sul potenziale edificatorio, elementi che soggiacciono ad una ponderazione oggettiva ed assurgono a criteri decisivi per il giudizio sulle legittimità di un eventuale risarcimento. In quest’ottica occorre vagliare tutti gli elementi che quantificano il fondo influenzandone le possibilità di sfruttamento – riconducibili tanto alla legislazione vigente in materia pianificatoria ed edilizia, quanto alla effettiva e prevedibile utilizzazione del suolo ed alle qualità del fondo medesimo – al fine di accertare se, al momento dell’istituzione del vincolo, l’edificabilità fosse una realtà di fatto concreta ed attuabile a breve termine oltre che giuridicamente ammissibile.
15. Nel tema specifico dell’espropriazione materiale assume importanza il concetto di dezonamento. Esso si produce quando l’autorità pianificatoria estromette un fondo da una zona già definita come edificabile da un piano di utilizzo conforme alla Legge sulla pianificazione del territorio (LPT), per attribuirlo ad una zona non edificabile. Benché in quest’ottica possa dirsi limitativo del diritto di proprietà, non necessariamente il dezonamento si traduce automaticamente anche in un’espropriazione materiale: infatti la circostanza è comunque soggetta ad un’obbligatoria verifica in relazione alle particolarità del fondo (Riva, op. cit., no. 140, 161-163).
Viceversa l’autorità pianificatoria che, adottando il suo primo piano di utilizzazione conforme alla LPT, omette di attribuire un terreno alla zona edificabile attua non un dezonamento, bensì una cosiddetta non-attribuzione, che secondo un’opinione diffusa, non adempie ai presupposti dell’espropriazione materiale e quindi nemmeno legittima un risarcimento (Riva, op. cit., no. 114, 141-145; DTF 121 II 417 c. 3e, 122 II 326 c. 4, 125 II 431 c. 3b; RDAT II-1998 no. 47 c. 3b).
E’ risaputo infatti che la legislazione in materia di pianificazione del territorio è, per sua stessa essenza, dinamica, così che il nostro ordinamento giuridico non riconosce al proprietario un generico diritto all’attribuzione del fondo a una zona edificabile o al mantenimento di uno specifico regime edilizio, neppure se il terreno era edificabile in base al diritto previgente (DTF 122 II 326 c. 6a).
Una non-attribuzione potrebbe comportare un obbligo di indennizzo, solamente in via eccezionale, qualora circostanze particolari, concrete ed oggettive, avrebbero giustificato l’inserimento del fondo in una zona edificabile. Tale ipotesi potrebbe concretizzarsi qualora il fondo fosse edificabile o quantomeno dotato delle infrastrutture di urbanizzazione primaria, fosse compreso nel PGC ed il proprietario avesse già investito somme considerevoli in vista della sua urbanizzazione ed edificazione, ritenuto che i presupposti citati devono essere adempiuti cumulativamente; oppure qualora il fondo fosse situato in un territorio già largamente edificato ai sensi dell’art. 15 let. a LPT; oppure ancora qualora l’azzonamento fosse legittimato dalla buona fede, istituto quest’ultimo che sembrerebbe peraltro estendersi all’insieme degli aspetti che caratterizzano l’eccezione sostanzialmente finalizzata a compensare, attraverso il risarcimento, una reale aspettativa di miglior uso che il proprietario, a fronte di motivi oggettivamente fondati e concreti, ha risposto nell’ente pubblico e che questi ha deluso (Riva, op. cit., no. 114, 146-160; DTF 121 II 417 c. 4b, 122 II 326 c. 6°, 125 II 431 c. 4a ).
16. La misura pianificatoria definitiva che sopprime o limita la componente edificabile sottrae il bene al mercato dei fondi edilizi, ne compromette la libera disponibilità privata e, di riflesso, ne riduce il valore. Decisiva per il giudizio sull’espropriazione materiale e per l’estimo è, pertanto, la data di entrata in vigore della misura stessa causa del pregiudizio (DTF 122 II 326 c. 4b; RDAT II-1991 no. 68: Riva, op. cit., no. 194). Nell’ordinamento giuridico ticinese l’atto pianificatorio definitivo che programma, organizza e disciplina le attività di incidenza territoriale è il PR (art. 24 LALPT; cfr. inoltre art. 14 LPT), che entra in vigore con l’approvazione del Consiglio di Stato (art. 39 cpv. 1 LALPT), produce effetti giuridicamente vincolanti e crea la presunzione di pubblica utilità per tutte le espropriazioni, le imposizioni e le opere pubbliche previste (art. 40 LALPT). Ad esso si riconduce quindi l’esame retrospettivo del giudice finalizzato ad accertare i presupposti dell’espropriazione materiale.
Nella fattispecie diesi estimandi è quindi il 4 febbraio 1998.
17. Per valutare in concreto se vi è stata espropriazione materiale alla suddetta data occorre nella fattispecie ancora rammentare che la giurisprudenza considera la data dell’entrata in vigore della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), il 1. gennaio 1980, come momento determinante: tutte le restrizioni della proprietà legate al primo adattamento dei PR alla LPT, e quindi successive al 1. gennaio 1980, costituiscono, di principio, dei casi di non inclusione (“Nichteinzonung”) in zona edificabile (DFT 123 II 488; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, p. 597), e non dei casi di esclusione stricto sensu.
In effetti, poiché la regolamentazione precedente non è sorta sotto l’egida dei disposti procedurali della LPT (segnatamente gli art. 4, 26 e 33), di principio unicamente un PR posteriore all’entrata in vigore della citata legge federale risponde alle esigenze formali della LPT.
Orbene, di regola una mancata inclusione in zona edificabile di un mappale da parte del primo PR adottato secondo i suddetti principi della LPT non costituisce violazione del diritto alla proprietà (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 597), e quindi non fonda alcun diritto ad un indennizzo.
18. Ciò non sarebbe però sufficiente per negare a priori qualsivoglia conformità alla predetta LPT, giacché criterio determinante è la conformità materiale della normativa pianificatoria comunale con la legge federale, e non quella formale (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 598).
E’ ben vero che la giurisprudenza avalla questo criterio essenzialmente nel senso di limitarsi a presumere che un PR adottato dopo l’entrata in vigore di quest’ultima le sia conforme, senza che ciò assurga ad assioma, né tantomeno che leghi il giudice (DTF 10.10.1997 consid, 3c, non pubblicato); essa non prevede esplicitamente invece che un PR adottato precedentemente possa essere conforme alla medesima legge federale. Non v’è tuttavia motivo di negligere questa seconda possibilità.
19. Nella fattispecie comunque la normativa comunale precedente risale al 10 giugno 1981.
Essa è quindi posteriore, seppure di poco, all’entrata in vigore del LPT.
Tuttavia, nulla induce a ritenere che l’autorità cantonale non abbia tenuto conto dei criteri imposti dal legislatore federale, considerato oltretutto che la LPT è stata votata il 22 giugno 1979, pochi mesi dopo quindi l’emanazione del Messaggio municipale chiedente l’adozione del PR e pochissimi mesi dopo la stessa.
D’altronde, la formale domanda di espropriazione del precedente PR è stata inoltrata dal RA 2 al Consiglio di Stato il 3 dicembre 1978, quindi ben dopo che la LPT era stata votata dalle Camere federali. Se difformità v’è stata tra il precedente PR ed i dettami della LPT, questa può al massimo essere individuata in una ridotta informazione e partecipazione della popolazione (che negli atti, in effetti, non risulta essere avvenuta nel senso voluto dal legislatore). Ciò non è però sufficiente a scalfire la qualità di PR conforme alla LPT che aveva già la precedente normativa comunale, attenta alla protezione di determinate aree, contenente una valutazione di contenibilità del piano, dei riferimenti planimetrici precisi e completi, ecc. (per quanto sicuramente generosa nella valutazione delle aree edificatorie).
20. Nella fattispecie si può dunque considerare che vi sia stato un teorico caso di mancata inclusione (“Nichteinzonung”) in area edificabile o meglio una mancata inclusione delle potenzialità edificatori precedenti (perché i fondi in questione sono stati comunque inseriti in zone edificabili). Occorre in altre parole valutare se vi sia stata effettivamente una perdita rilevante di potenzialità edificabile dei fondi in oggetto: l’istante lo sostiene, il Comune lo nega.
21. Il Tribunale di espropriazione rileva avantutto che la parte istante ha presentato domanda di indennizzo per espropriazione materiale citando i mappali no. 391, 392 e 393.
Tuttavia, in merito al mappale no. 392 essa non spende alcuna parola negli allegati di causa (né in petizione, né in replica, né nel memoriale conclusivo) per giustificare un presunto diritto ad un indennizzo.
E ciò a ragione, poiché la destinazione di detto mappale era, ed è, quello della zona di PR R2.
Detto altrimenti, il nuovo PR non ha intaccato, né modificato sostanzialmente, la qualità della destinazione della part. 392.
Restano dunque da valutare le eventuali modifiche concernenti unicamente i mappali no. 391 e 393.
22. Dalla comparazione tra le possibilità edificatorie concesse dal precedente PR e quelle concesse dall’attuale PR risulta che la proprietà dell’istante ha mantenuto le proprie potenzialità edificatorie; anzi, le ha migliorate di circa il 30%.
Secondo il PR precedente infatti, la Superficie Utile Lorda (SUL) (riferita alle superfici attuali) era di mq 3’136,50 (derivanti da (8’619+552+1’284) x 3).
Con l’attuale PR invece la SUL è la seguente:
Part. 391
mq 4815 x 0,5 = 2’407,5
1’755 x 0,5 = 877,5
62 x 0,5 = 31
1’237 x 0,4 = 494,8
3’810,8
Part. 392
mq 552 x 0,5 = 276
Part. 393
mq 814 x 0,5 = 407
La SUL complessiva è quindi di mq 4493,80.
Ciò perché le NAPR permettono, come detto, l’utilizzo degli indici edificatori di una superficie a favore dell’altra, e meglio dalle aree di stacco (rispetto) alle altre (esclusa la zona Cp3).
Inoltre, la zona R2 (parte non gravata quale area di stacco) e R2P sono sufficientemente ampie per permettere l’utilizzo non solo degli indici propri, ma anche di quelli cedibili dalle superfici oggetto di aggravio (e ciò anche tenendo conto dalla limitazione di altezze per gli edifici per la parte a meridione del mappale no. 391).
In sostanza, l’istante ora è più limitato nelle proprie scelte edificatorie, ma dispone di fondi più (anzi: ben più) intensamente sfruttabili.
Ne consegue che non v’è esproprio materiale.
23. Le tasse e le spese di complessivi fr. 800.-- seguono la soccombenza: esse sono dunque a carico dell’istante. Al COEP 1, convenuto in causa senza un patrocinatore, non sono assegnate ripetibili.
Per i quali motivi
richiamata la Legge di espropriazione dell’8 marzo 1971,
dichiara
e pronuncia: 1. L’istanza di pretese d’indennità per espropriazione materiale del 4 luglio 2002 di ISES 1, __________, è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 800.-- sono a carico dell’istante. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, nel termine di trenta giorni dall’intimazione.
4. Intimazione a:
-
- RA 2
per il Tribunale di espropriazione
il Presidente supplente La segretaria giurista
Stefano Camponovo Annalisa Butti