Raccomandata
Incarto n. 42.2008.4 rs
Lugano 18 giugno 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 4 febbraio 2008 di
RI 1
contro
Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento, 6501 Bellinzona in materia di assistenza sociale
ritenuto, in fatto
1.1. RI 1, il 24 maggio 2005, ha presentato, tramite lo sportello Laps di __________, una domanda volta all’ottenimento di prestazioni assistenziali (cfr. doc. 116, 114).
1.2. Nel corso del 2005, e meglio nei mesi di giugno, ottobre e dicembre 2005 l’interessato ha inviato alcuni scritti all’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) con cui ha lamentato una mancata decisione in merito alla sua richiesta del maggio 2005 e ha postulato l’emissione di un provvedimento formale (cfr. doc. B4, B5, B6).
1.3. RI 1, il 4 febbraio 2008, ha inoltrato al TCA un ricorso per denegata giustizia, adducendo, in buona sostanza, di non avere mai ricevuto una risposta alla sua domanda di aiuto sociale formulata nel 2005 e sollecitata più volte (cfr. doc. I).
Con scritto del 2 maggio 2008 egli si è pronunciato nuovamente in merito alla fattispecie e ha inviato della documentazione (cfr. doc. IV, C1-10).
1.4. Nella sua risposta del 16 maggio 2008 l’USSI ha proposto di respingere l’impugnativa. L’amministrazione ha rilevato, da una parte, che RI 1, nel maggio 2005, ha effettivamente interposto domanda di prestazione assistenziale. Dall’altra, che, essendo la stessa stata rifiutata, l’amministrazione può produrre unicamente l’incarto in copia dello Sportello Laps di __________, nonché una nota interna del 18 ottobre 2005 da cui emerge che la moglie del ricorrente, avendo chiuso l’attività in proprio, avrebbe inoltrato una domanda di indennità straordinarie di disoccupazione, ma non la prova dell’avvenuta comunicazione ufficiale della decisione negativa (cfr. doc. VII).
1.5. Il 28 maggio 2008 RI 1 ha indicato, segnatamente, di non avere mai ricevuto da parte dell’USSI alcuna comunicazione circa il rifiuto della sua richiesta del maggio 2005. Egli ha, comunque, evidenziato che, siccome non può e non è più disposto ad andare a __________, né presso il Comune di __________, né allo Sportello Laps di __________, la Capo ufficio dell’USSI, __________, il 26 maggio 2008, si è recata al suo domicilio al fine di chiarire la situazione e per permettergli di inoltrare una nuova richiesta di assistenza sociale (cfr. doc. IX).
1.6. L’amministrazione, l’11 giugno 2008, da un lato, ha confermato di non poter comprovare l’avvenuta comunicazione della decisione negativa relativa alla domanda di assistenza del 2005. Dall’altro, ha precisato che la famiglia __________, nel periodo da novembre 2005 a marzo 2006 e nell’ottobre 2006, ha beneficiato di indennità straordinarie di disoccupazione (cfr. doc. XI, XI/2).
1.7. Il doc. XI con gli allegati è stato trasmesso al ricorrente per conoscenza (cfr. doc. XII).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STF H 180/06 e H 183/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003; STFA H 335/00 del 18 febbraio 2002; STFA H 212/00 del 4 febbraio 2002; STFA H 220/00 del 29 gennaio 2002; STFA U 347/98 del 10 ottobre 2001, pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA H 304/99 del 22 dicembre 2000; STFA I 623/98 del 26 ottobre 1999).
Nel merito
2.2. Il TCA è chiamato a stabilire se l’USSI si è reso colpevole di un diniego di giustizia nei confronti di RI 1.
2.3. L’intervento della pubblica assistenza è regolato nel Cantone Ticino dalla Legge sull’assistenza sociale dell’8 marzo 1971 (Las).
Tale normativa è stata oggetto di modifiche che sono state adottate dal Gran Consiglio il 3 dicembre 2002 (cfr. FU 99/2002 del 10 dicembre 2002 pag. 8289 segg.) e sono entrate in vigore il 1° febbraio 2003.
Questi cambiamenti sono stati resi necessari dalla Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali (Laps), adottata dal Parlamento il 26 giugno 2002 (cfr. FU 53/2002 del 2 luglio 2002 p. 4752ss.) ed entrata in vigore anch’essa il 1° febbraio 2003 (cfr. BU 3/2003 del 31 gennaio 2003).
Il 1° ottobre 2006 sono peraltro entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Las e della Laps (cfr. BU 44/2006 del 29 settembre 2006 pag. 385-386; BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
Per quanto concerne la procedura, l’art. 60 cpv. 1 Las prevede che il Dipartimento decide sulle domande di prestazioni assistenziali.
La decisione motivata in forma scritta e con l’indicazione dei rimedi giuridici è notificata al richiedente o al suo rappresentante legale (cpv. 3).
Secondo l’art. 1 del Regolamento sull’assistenza sociale del 18 febbraio 2003, in vigore a contare dal 1° febbraio 2003 (cfr. art. 21), il Dipartimento della sanità e della socialità è competente per l’esecuzione e l’applicazione della legge sull’assistenza sociale e del suo regolamento; esso si avvale dell’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento.
L’art. 2 recita che l’USSI è competente a, segnatamente, decidere sulle domande d’assistenza e su ogni prestazione assistenziale in genere, come pure sulle relative modifiche (lett. a).
Giusta l’art. 65 cpv. 1 Las, contro la decisione concernente l’erogazione, il rimborso e la restituzione di prestazioni assistenziali sono dati i rimedi di diritto di cui all’art. 33 Laps.
Secondo l’art. 33 cpv. 1 Laps, contro le decisioni emesse in virtù della legge e delle leggi speciali, è data facoltà di reclamo all’organo amministrativo che le ha emesse entro 30 giorni dalla data di notificazione.
Contro la decisione su reclamo di cui al cpv. 1, è data facoltà di ricorso diretto al Tribunale cantonale delle assicurazioni entro 30 giorni dalla data di notificazione (cpv. 2).
È applicabile la legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni del 6 aprile 1961. Per quanto non disposto da questa legge, si applica la legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali del 6 ottobre 2000 (LPGA) (cpv. 3).
2.4. La Laps non prevede, quindi, il diritto di adire direttamente il TCA, qualora l’autorità amministrativa ometta di rilasciare una decisione formale o una decisione su reclamo.
Tale mezzo giurisdizionale è comunque previsto sia dalla Legge cantonale di procedura per le cause amministrative (art. 45 LPAmm), sia dalla Legge federale sulla parte generale del diritto delle assicurazioni sociali (art. 56 cpv. 2 LPGA; cfr., in proposito, la DTF 130 V 90, in cui l’Alta Corte ha precisato che l’entrata in vigore della LPGA ha reso obsoleta la precedente giurisprudenza secondo cui il ricorso per denegata giustizia dev’essere presentato all’Ufficio federale delle assicurazioni sociali), tanto da assurgere, secondo questa Corte, al rango di principio generale di procedura.
Lo scrivente Tribunale può, dunque, ammettere la propria competenza a statuire sul ricorso per denegata giustizia presentato da __________ il 4 febbraio 2008 (per alcuni casi analoghi, cfr.: STCA 42.2007.5 del 17 settembre 2007 il cui ricorso interposto al TF dall’insorgente è stato dichiarato inammissibile con giudizio 8C_667/2007 del 29 gennaio 2008; STCA 42.2006.8 dell’11 ottobre 2006; 42.2006.9 dell’11 ottobre 2006; 42.2006.10 dell’11 ottobre 2006)
Nelle sentenze citate questo Tribunale aveva invitato il legislatore a colmare la lacuna, introducendo nella Laps o nella Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni una norma che consenta all’amministrato di adire direttamente il TCA in caso di denegata o di ritardata giustizia.
Nel Messaggio n. 6049 del 1° aprile 2008 relativo alla revisione della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale cantonale delle assicurazioni del 6 aprile 1961 (LpTCA), il Consiglio di Stato proporre di introdurre un nuovo articolo 2 del seguente tenore:
" Il ricorso può essere interposto anche se l'assicuratore o l'autorità competente, nonostante la domanda dell'assicurato, non emana una decisione oppure una decisione su opposizione o su reclamo.”
L'esecutivo sottolinea che "in tal modo viene ripreso quanto prescritto dall’art. 56 cpv. 2 LPGA e si estende la facoltà di ricorso per denegata o ritardata giustizia a tutti i settori, in particolare a quelli relativi alle prestazioni sociali cantonali, per i quali la base legale, a questo riguardo, è attualmente lacunosa" (Messaggio citato pag. 4).
Nel suo rapporto dell'11 giugno 2008 la Commissione della legislazione propone al Parlamento di approvare il disegno di legge limitandosi ad apportare un emendamento all'articolo 23.
La revisione della legge di procedura per le cause davanti al TCA verrà affrontata dal Gran Consiglio nella seduta del 23 giugno 2008 (cfr. FF 48/2008 del 13 giugno 2008 pag. 4545).
2.5. Il diritto dell’amministrato a che la sua causa venga trattata in maniera equa ai sensi dell’art. 29 cpv. 1 Cost. fed. comprende, in primo luogo, il diritto a un esame effettivo della sua domanda, che deve sfociare in una risposta da parte dell’autorità adita. L’autorità che rifiuta di entrare in materia di una domanda o di un ricorso si rende quindi colpevole di un diniego di giustizia (M. Hottelier, Les garanties de procédure, in D. Thürer/J.F. Aubert/J.P. Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, p. 810; A. Auer/G. Malinverni/M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Vol. II, Berna 2006, p. 570).
2.6. La Costituzione federale è pure violata nel caso in cui l’autorità adita si dimostri certo pronta a emanare una decisione, ma ciò non avviene entro un termine ragionevole (cfr. art. 29 cpv. 1 Cost. fed.: “… essere giudicato entro un termine ragionevole.” in merito, cfr., pure, la STF del 18 luglio 2006 nella causa A., 2P.89/2006, nella quale l’Alta Corte ha rilevato che: “…, l’interdiction du déni de justice découle de l’art. 29 al. 1 Cst. et confère au justiciable le droit de recevoir une décision dans un délai raisonnable …”).
La nozione di termine ragionevole non si interpreta in modo puramente teorico.
Nel giudicare l'esistenza di una ritardata giustizia, si deve procedere a una valutazione delle circostanze oggettive. Vi è, quindi, ritardata giustizia quando le circostanze che hanno condotto a un prolungamento della procedura, non appaiono oggettivamente giustificate (DTF 103 V 195 consid. 3c in fine). Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, criteri rilevanti per stabilire se il principio della celerità ai sensi dell’art. 6 n. 1 CEDU è stato rispettato, sono la complessità del caso, il comportamento dell'amministrato e il comportamento dell’autorità (cfr. sentenza del 23 maggio 2000 nella causa Van Pelt c. Francia, par. 35; sentenza del 29 aprile 1998 nella causa Leterme c. Francia, Racc. 1998-III, p. 987).
Nessuno dei criteri appena menzionati è, preso singolarmente, decisivo. La loro importanza varia a seconda delle circostanze specifiche di ogni causa, le quali impongono un apprezzamento globale (DTF 124 I 139, 142 e i riferimenti ivi citati).
Decisivo è unicamente se, in concreto, i motivi che hanno condotto a un ritardo nella procedura o nella decisione sono obiettivamente ingiustificati. Poco importa che il ritardo sia dovuto a un comportamento negligente dell’autorità o a un’altra circostanza (DTF 117 Ia 197 consid. 1c, 107 Ib 164s.).
È ammesso che il sovraccarico di lavoro delle autorità non rappresenta di per sé un elemento suscettibile di giustificare la lentezza delle procedure. Considerato da un punto di vista oggettivo, il principio di celerità impone alle autorità l’obbligo di organizzarsi in modo tale che le pratiche possano essere liquidate in ossequio alle esigenze di un processo equo ai sensi dell’art. 6 n. 1 CEDU (sentenza CEDU del 13 luglio 1983 nella causa Zimmermann e Steiner c. Svizzera, Serie A n. 66; cfr., pure, B. Bovay, Procédure administrative, Berna 2000, p. 171s. e M. Borghi/G. Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Ed. CFPG, ad art. 45 n. 2).
In una sentenza del 25 giugno 2003 nella causa S. Q., I 841/02, il TFA ha ammesso l'esistenza di un ritardo ingiustificato a carico dell'Ufficio AI e della Commissione federale di ricorso in materia di AVS/AI, trattandosi di una procedura durata globalmente più di 10 anni (dal momento in cui è stata presentata la domanda di prestazioni a quello in cui è stata resa la sentenza impugnata).
Nella DTF 125 V 188ss., il TFA ha invece negato l'esistenza di un ritardo ingiustificato, trattandosi di un assicuratore che, trascorsi meno di 4 mesi dal momento in cui l'assicurato ha interposto opposizione, non aveva ancora proceduto a emanare la decisione di sua competenza.
In RAMI 1997 U 286, p. 339s., la Corte federale ha riconosciuto una ritardata giustizia a carico di un tribunale cantonale che era rimasto completamente inattivo nei riguardi di una causa pendente da 42 mesi e suscettibile di essere giudicata da 27 mesi (ossia a partire dall'evasione di un atto di ricusa).
In questa stessa pronunzia, il TFA ha illustrato alcuni precedenti in cui era stato chiamato a decidere circa l'esistenza di una ritardata giustizia:
" Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat in ähnlichen Fällen, bei denen keine besonderen Umstände vorgelegen hatten, Verfahrensdauern von 20 Monaten (unveröffentliches Urteil P. vom 4. Juli 1994, C 101/94) oder 22 Monaten (unveröffentliches Urteil G. vom 4. September 1990, I 421/89) als Grenzfälle betrachtet. Im Urteil Z. vom 12.Oktober 1995 erachtete es eine Erledigungszeit von 39 Monate als zu lange, verneinte jedoch eine unrechtmässige Verzögerung, weil besondere Umstände hinzukamen. Andererseits hiess es eine Rechtsverzögerungbeschwerde bei einer Verfahrensdauer von 40 Monate gut (unveröffentliches Urteil P. vom 10. März 1993, M 1/92)." (RAMI succitata)
In dottrina viene menzionata la sentenza del 20 settembre 1995 nella causa A.L. del Tribunale delle assicurazioni del Canton Argovia, nella quale è stata riconosciuta una ritardata giustizia, trattandosi di un'autorità che aveva atteso più di 9 mesi prima di procedere a ordinare un'ulteriore perizia (cfr. U. Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der AHV und IV in: Schaffhauser/Schlauri, Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, San Gallo 1996, p. 92s.) oppure quella datata 22 giugno 1998 del Tribunale amministrativo del Canton Nidwaldo, in cui l'amministrazione è stata (soltanto) biasimata per aver lasciato trascorrere più di un anno senza prendere alcuna decisione dopo ricezione di una perizia (cfr. Plädoyer 6/1998, p. 67).
2.7. In caso di accoglimento di un ricorso per denegata/ritardata giustizia, l’istanza di ricorso invita l’autorità competente a compiere l’atto omesso e a emanare senza ulteriore indugio la decisione che le è stata richiesta (cfr. Borghi/Corti, op. cit., ad art. 45 n. 6; Bovay, op. cit., p. 244).
2.8. Nel caso in esame dalle carte processuali emerge che, nonostante RI 1 abbia inoltrato una richiesta di prestazioni assistenziali nel maggio 2005 e abbia pure, nel corso dei mesi di ottobre e dicembre 2005, sollecitato l’evasione della sua pratica (cfr. doc. 116, 114, B5, B6), l’USSI non ha mai emesso una decisione formale al riguardo.
L’amministrazione ha ammesso tale circostanza, pur sottolineando - benché impossibilitata a comprovarlo - che è comunque stato comunicato al ricorrente il rifiuto della prestazione in oggetto (cfr. doc. VII; XI).
L’insorgente, dal canto suo, ha negato di avere ricevuto un avviso in tal senso (cfr. doc. IX).
In proposito è utile rilevare che l’autorità adita è tenuta a fornire una risposta che espliciti la sua posizione in maniera motivata (cfr. M. Hottelier, op. cit., pag. 810).
Nella concreta evenienza l’amministrazione, come visto, ha omesso di emanare un provvedimento formale motivato con indicazione dei rimedi giuridici.
Il fatto che la famiglia __________, nel mese di ottobre 2005, sia stata posta al beneficio di indennità straordinarie di disoccupazione (cfr. doc. XI, XI2) è ininfluente.
In effetti è vero che il calcolo dell’importo delle stesse viene effettuato facendo riferimento ai parametri Laps e che si tiene conto delle spese e dei redditi di tutti i membri della famiglia (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. e Laps; art. 10,11 L-rilocc; STCA 42.1005.8 del 6 marzo 2006).
E’ altrettanto vero, però, che l’autorità competente a decidere in merito alle indennità straordinarie di disoccupazione non è l’USSI, bensì l’Ufficio delle misure attive (cfr. art. 2b Reg.L-rilocc) e che, in casu, queste ultime prestazioni sono state assegnate solo da ottobre 2005 (cfr. doc. XI; XI2), mentre l’aiuto sociale è stato richiesto già nel maggio 2005 (cfr. doc. 114, 116).
In esito alle considerazioni che precedono, il TCA, sulla scorta dei dettami giurisprudenziali e dottrinali evocati in precedenza, ritiene che ricorrano gli estremi per riconoscere un diniego di giustizia a carico dell’Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento.
Al momento della presentazione dell’istanza sub judice erano infatti trascorsi circa due anni e 8 mesi (maggio 2005-febbraio 2008) e l’amministrazione non aveva ancora rilasciato la decisione di sua competenza afferente al diritto o meno del ricorrente a una prestazione assistenziale.
Gli atti vanno, conseguentemente, trasmessi all’amministrazione per l’emissione di una decisione formale contro la quale l’insorgente potrà eventualmente inoltrare un reclamo e, se del caso, un ricorso al TCA sulle questioni di merito.
2.9. Con il ricorso RI 1 ha chiesto di poter beneficiare dell’assistenza giudiziaria (cfr. doc. I).
Per quanto riguarda le spese giudiziarie, il TCA ricorda che, indipendentemente dall’esito della vertenza, secondo l'art. 20 cpv. 1 della legge di procedura per i ricorsi al Tribunale cantonale delle assicurazioni (LPTCA) la procedura è per principio gratuita.
Il ricorrente, perciò, non deve assumersi alcuna spesa giudiziaria.
Il gratuito patrocinio, sia in ambito di procedura ricorsuale che amministrativa, può essere riconosciuto solo a un ricorrente, rappresentato da un avvocato patentato (STFA 2 marzo 2005, I 447/04, consid. 4.2 citata in DTF 132 V 201 consid. 4.2 e DTF 132 V 206 consid. 5.1.4; per quanto riguarda un avvocato non impiegato presso un’organizzazione riconosciuta di utilità pubblica e non iscritto in un albo cfr. DTF 132 V 206 consid. 5.1.4 = SVR 2006 IV Nr. 50 pag. 181).
In concreto, non essendo l’insorgente rappresentato, il gratuito patrocinio non può in ogni caso entrare in considerazione.
Il ricorrente, anche se vincente in causa, non adempie, poi, i requisiti per riconoscere eccezionalmente a una parte vittoriosa non rappresentata il diritto a un'indennità per ripetibili per l'attività da lei svolta (causa complessa, interessi in gioco importanti, lavoro svolto che ha impedito notevolmente l'attività professionale o ha comportato una perdita di guadagno e sforzi profusi ragionevolmente proporzionati ai risultati ottenuti; DTF 129 V 113 consid. 4.1, DTF 122 V 142 consid. 9, DTF 113 Ib 356 consid. 6b, DTF 110 V 81 consid. 7, DTF 110 V 133 consid. 4a; Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, no. 1 ad art. 159; T. Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, Verlag Stämpfli + Cie AG Berna, 1994, pag. 373).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ È accertato un diniego di giustizia da parte dell’USSI.
2. Gli atti sono trasmessi all'amministrazione perché proceda come indicato al consid. 2.8.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. L'istanza tendente alla concessione dell'assistenza giudiziaria è respinta.
5. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti