Raccomandata
Incarto n. 39.2008.1 rs
Lugano 7 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale delle assicurazioni
composto dei giudici:
Daniele Cattaneo, presidente, Raffaele Guffi, Ivano Ranzanici
redattore:
Raffaella Sartoris Vacchini, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 13 febbraio 2008 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 18 gennaio 2008 emanata da
Cassa cantonale assegni familiari, 6501 Bellinzona in materia di assegni di famiglia
ritenuto, in fatto
1.1. Il 7 settembre 2007 a RI 1, presso il suo Comune di domicilio (__________), è stato fissato un appuntamento con il competente sportello Laps di __________ al fine di inoltrare una domanda di assegni familiari (cfr. doc. 1/27).
1.2. La Cassa cantonale per gli assegni familiari (in seguito la Cassa), l’11 ottobre 2007, ha riconosciuto all’assicurata il diritto a percepire un assegno integrativo, a favore della figlia __________ (15.4.2005), di fr. 505.-- al mese e un assegno di prima infanzia di fr. 1'673.-- mensili a decorrere dal 1° novembre 2007 (cfr. doc. 2/6C-2/5).
1.3. RI 1 ha interposto reclamo contro tale provvedimento, postulando l’assegnazione delle prestazioni a partire dal mese di ottobre 2007, in quanto, in buona sostanza, dall’inizio di tale mese ha dovuto far fronte alla spesa di un nuovo appartamento in cui si è trasferita con la figlia, a seguito della separazione dal proprio convivente, padre della bambina (cfr. doc. 2/10A).
1.4. Con decisione su reclamo del 18 gennaio 2007 (recte: 2008) la Cassa ha ribadito il contenuto dei suoi primi provvedimenti. In particolare l’amministrazione ha confermato l’inizio del diritto all’assegno integrativo e di prima infanzia dal mese di novembre 2007, precisando che, visto che l’art. 23 Laps (n.d.r.: in vigore dal 1° ottobre 2006) prevede che il diritto al pagamento delle prestazioni sociali decorre dal primo giorno del mese successivo il deposito della domanda e se sono adempiute le condizioni legali a cui esso è subordinato, nel caso concreto, dove le condizioni legali non erano assolte nel settembre 2007, bensì soltanto a decorrere dal mese di ottobre 2007, il primo mese successivo al deposito della domanda e all’adempimento delle condizioni legali risulta essere il mese di novembre 2007. La Cassa ha aggiunto che le motivazioni che hanno portato alla modifica della decorrenza del diritto (n.d.r.: prima dell’ottobre 2006 le prestazioni decorrevano dal primo giorno del mese in cui è depositata la domanda e sono adempiute le condizioni legali a cui esso è subordinato) sono la necessità di contenere l’evoluzione della spesa e la volontà di evitare un riconoscimento retroattivo della prima prestazione (cfr. doc. E).
1.5. Contro la decisione su reclamo l’assicurata, rappresentata dall’avv. RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale ha chiesto che gli assegni familiari le vengano concessi a decorrere dal mese di ottobre 2007.
L’insorgente ha, inoltre, postulato di essere ammessa al beneficio dell’assistenza giudiziaria con il gratuito patrocinio dell’avv. RA 1, allegando la relativa documentazione (cfr. doc. I pag. 11, G).
A sostegno delle proprie pretese ricorsuali, l’insorgente ha segnatamente contestato che il legislatore, con la modifica dell’art. 23 Laps, abbia voluto introdurre un periodo di carenza di un mese, ossia che le prestazioni sarebbero dovute soltanto dopo che una persona priva di mezzi sia sopravvissuta per un mese senza poter far capo ad alcuna prestazione.
Questa interpretazione fornita dalla Cassa, a mente della ricorrente, traviserebbe quindi la volontà del legislatore, non si atterrebbe alla giurisprudenza del TCA e lederebbe il diritto costituzionale a una vita dignitosa.
L’assicurata, al riguardo, ha sottolineato, da un lato, che in effetti nel Messaggio n. 5723 concernente la modifica della Laps non vi è parola relativa all’introduzione di un mese di carenza. Dall’altro, che anche dal Messaggio aggiuntivo n. 5723a del giugno 2006 risulta che non si è voluto introdurre un termine di attesa di un mese, quanto piuttosto porre rimedio alle conseguenze dei tempi amministrativi afferenti alla procedura decisionale.
L’insorgente ha poi osservato, in riferimento allo specchietto illustrante con diversi esempi concreti le modalità di riconoscimento delle nuove domande di prestazioni (mettendo in evidenza le differenze nella decorrenza del diritto tra la norma precedente, la prassi precedente e la nuova norma), che sono tutti esempi in cui a partire dal mese della presentazione della domanda vi è una riduzione del reddito, rispettivamente non vi è più un reddito dato in precedenza. Se tale reddito viene versato alla fine del mese precedente la domanda, nel mese di inoltro della richiesta vi è a disposizione il reddito conseguito nel mese precedente.
Essa ha, però, evidenziato che lei e la figlia nel mese di ottobre 2007 non avevano nessuna entrata, in settembre non aveva avuto alcun guadagno per far fronte al fabbisogno del mese di ottobre, se non il contributo alimentare per la figlia, insufficiente per entrambe (cfr. doc. I).
1.6. L’amministrazione, in risposta, ha chiesto la reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.7. L’avv. RA 1, per conto dell’assicurata, si è espressa nuovamente in merito alla fattispecie con scritto del 27 marzo 2008 (cfr. doc. VII).
1.8. Il 7 aprile 2008 la Cassa ha comunicato di non avere ulteriori osservazioni da presentare e si è riconfermata integralmente nella sua risposta del 10 marzo 2008 (cfr. doc. IX).
1.9. Il doc. IX è stato inviato alla patrocinatrice dell’insorgente per conoscenza (cfr. doc. X).
1.10. Pendente causa il TCA, in relazione alla domanda di gratuito patrocinio, ha invitato l’assicurata, tramite la propria rappresentante, a rispondere ad alcune domande e a trasmettere della documentazione (cfr. doc. XI).
L’avv. RA 1 ha dato seguito a tale richiesta con scritto del 15 luglio 2008 (cfr. doc. XIV; H1-7).
in diritto
2.1. Il TCA è chiamato a stabilire se l’assegno integrativo e l’assegno di prima infanzia accordati a RI 1 debbano decorrere dal 1° novembre 2007, come deciso dalla Cassa, o se invece essi abbiano effetto già dal mese di ottobre 2007, come preteso dalla ricorrente.
2.2. L’assegno integrativo è regolato dagli art. 24segg. LAF.
L'art. 24 LAF stabilisce come segue le condizioni per poter beneficiare dell'assegno integrativo:
" Il genitore domiciliato nel Cantone ha diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) coabita, anche soltanto in forma parziale, con il figlio;
b) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
c) soddisfa i requisiti della Legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000 (Laps). (cpv. 1)
Se entrambi i genitori coabitano con il figlio, ha diritto all’assegno la madre o il padre. (cpv. 2)
... (cpv. 3)."
L'art. 27 LAF prevede altresì che
" Richiamati gli articoli 10 e 11 Laps, l’importo massimo dell’assegno corrisponde ai limiti minimi di reddito del o dei figli, definito dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI, per i quali l’assegno è riconosciuto. (cpv. 1)
In ogni caso, dall’importo erogabile vanno dedotti gli eventuali assegni di base. (cpv. 2)."
2.3. Gli art. 31 e 32 LAF fissano le condizioni per poter beneficiare dell’assegno di prima infanzia.
L’art. 31 LAF, che si riferisce alla famiglia monoparentale, stabilisce quanto segue:
" Il genitore ha diritto all’assegno, per il figlio, se cumulativamente:
a) è domiciliato nel Cantone al momento della richiesta;
b) coabita costantemente con il figlio;
c) ha il domicilio nel Cantone da almeno tre anni;
d) il reddito disponibile del genitore, inclusi gli eventuali assegni di cui il nucleo familiare beneficia in virtù della legge nonché gli eventuali obblighi alimentari, è inferiore ai limiti posti dall’art. 24 cpv. 1 lett. c).”
L’art. 35 LAF enuncia inoltre che:
" Richiamati gli articoli 4, 10 e 11 Laps, l’importo massimo dell’assegno è pari alla differenza fra il reddito disponibile residuale ai sensi della Laps e il limite minimo di reddito previsto dalla legislazione sulle prestazioni complementari all’AVS/AI, cumulativamente, per il genitore o i genitori, i figli di età superiore ai tre anni e i figli per i quali sussiste il diritto all’assegno di età inferiore ai tre anni. (cpv. 1)
2Dall’importo erogabile vanno dedotti gli eventuali assegni di base. (cpv. 2)"
Dal tenore di queste norme legali risulta che la LAF - la cui prima revisione, per quanto attiene agli assegni integrativi e di prima infanzia, è entrata in vigore il 1° febbraio 2003 - per il calcolo degli assegni integrativi rinvia alla Laps, anch’essa in vigore dal 1° febbraio 2003 (cfr. BU 55/ 2002 del 24 dicembre 2002 pag. 489 segg.; BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 24 segg.; BU 3/2003 del 31 gennaio 2003 pag. 24 segg.).
Il 1° ottobre 2006 sono peraltro entrate in vigore alcune ulteriori modifiche della Laps (cfr. BU 40/2006 del 8 settembre 2006 pag. 313-317).
2.4. Nell’evenienza concreta, come visto nei fatti, la Cassa ha riconosciuto all’insorgente un assegno integrativo di fr. 505.-- al mese e un assegno di prima infanzia di fr. 1'673.-- al mese a decorrere dal 1° novembre 2007, ritenendo che, ai sensi dell’art. 23 Laps, le prestazioni devono essere versate a partire dal mese successivo a quello in cui la domanda è inoltrata e le condizioni legali sono adempiute (questa ultime in casu si sono realizzate nel mese di ottobre 2007), a prescindere dal fatto che la richiesta sia comunque stata formulata già in precedenza (in concreto: nel mese di settembre 2007; cfr. doc. E, III).
La ricorrente, dal canto suo, ha postulato la concessione degli assegni dal mese di ottobre 2007, sostenendo che il legislatore con la modifica dell’art. 23 Laps non abbia voluto introdurre un periodo di carenza di un mese, bensì unicamente porre rimedio alle conseguenze dei tempi amministrativi dell’iter decisionale delle domande di prestazioni (cfr. doc. I, VII).
Questa Corte deve, dunque, verificare se la Cassa poteva o meno, sulla base dell’art. 23 Laps, fissare l’inizio del diritto agli assegni familiari a partire dal mese di novembre 2007, nonostante la relativa domanda fosse stata interposta già nel settembre 2007 (il 7 settembre 2007 presso il Comune di __________ è stato stabilito l’appuntamento con lo sportello Laps di __________ per il 14 settembre 2007 - cfr. doc. 1/27. Determinante, ai fini della decorrenza del diritto alle prestazioni, è infatti il giorno in cui presso il Comune viene fissato l’appuntamento con lo sportello Laps competente; cfr. STCA 39.2006.3 del 20 luglio 2006, massimata in Rtid I-2007 N. 17 pag. 81; STCA 42.2008.1 del 6 marzo 2008) e i presupposti legali per beneficiare delle citate prestazioni fossero ossequiati a fare tempo dal 1° ottobre 2007 (il contratto di locazione relativo all’appartamento dove si sono trasferite l’assicurata e la figlia dopo la separazione dal padre di __________ è stato concluso dalla ricorrente con effetto dal 1° ottobre 2007; cfr. doc. 1/25).
2.5. L’art. 23 Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, enuncia che:
" Il diritto al pagamento delle prestazioni sociali decorre dal primo giorno del mese successivo il deposito della domanda e se sono adempiute le condizioni legali a cui esso è subordinato”
Per costante giurisprudenza federale il significato di una norma deve essere inteso innanzitutto in senso letterale. Se il testo di un disposto legale è chiaro e non sia pertanto necessario far capo ad altri metodi di interpretazione ai fini di appurarne la portata, è lecito scostarsi dal senso letterale solo ove esistano motivi seri per ritenere che esso non corrisponda al vero senso del disposto in esame. Tali motivi possono risultare dai lavori preparatori, dal fondamento e dallo scopo della norma in questione, così come dalla relazione con altre disposizioni (cfr. STFA del 2 febbraio 2006 nella causa S., B 124/04; DTF 131 V 93; DTF 131 V 128; DTF 135 V 232; RAMI 2001, pag. 134, in particolare pag. 137 e segg.; DTF 126 V 105 consid. 3 con rinvii, 126 III 101, consid. 2c, pag. 104).
Secondo la giurisprudenza si può derogare eccezionalmente al senso letterale di un testo chiaro soltanto qualora conduca a soluzioni manifestamente insostenibili, contrarie alla volontà del legislatore (SVR 2006 ALV Nr. 11). Devono, cioè, esistere delle ragioni obbiettive, ad esempio deducibili dai lavori preparatori, dallo scopo e dal senso della disposizione oppure dalla sistematica della legge, che permettono di concludere che il testo di legge non esprime il vero senso della disposizione in oggetto (STFA del 6 luglio 1998 nella causa G.; DTF 123 V 317; DTF 123 III 91 consid. 3a, DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, DTF 122 V 364 consid. 4a, DTF 121 III 224 consid. 1d/aa, 412 consid. 4b, 465 consid. 4a/bb, DTF 121 V 24, DTF 121 V 61, DTF 121 V 127 consid. 2c, DTF 120 V 102 consid. 4b; 324 consid. 5a; 338 consid. 5a, 525 consid. 3a; SVR 1996 EL N. 19 pag. 55 consid. 4a; DTF 119 V 429 consid. 5a; DTF 119 V 60; DTF 118 Ib 452; Pratique VSI 1993, pag. 133; Pratique VSI 1993 pag. 263; RAMI 1993 pag. 132; DTF 117 V 109; DTF 117 V 45; DTF 117 V 5; DTF 112 V 168; DTF 108 V 240 consid. 4b. Vedi pure: Imboden/Rhinow/ Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band 1, pag. 137 seg., Nr. 21 B IV).
L'interpretazione letterale deve, dunque, condurre a dei risultati manifestamente insostenibili (zu offensichtlich unhaltbaren Ergebnissen), che contraddirebbero la vera intenzione del legislatore (DTF 109 V 62 consid. 4; DTF 107 V 216 consid. 3b; DTF 105 V 44; RAMI 1984 N. K 593, pag. 228 consid. 2b).
Invece, quando il testo non è perfettamente chiaro, se più interpretazioni del medesimo sono possibili, dev’essere ricercata la vera portata della norma, prendendo in considerazione tutti gli elementi d’interpretazione, in particolare lo scopo della disposizione, il suo spirito, nonché i valori su cui essa prende fondamento. Pure di rilievo è il senso che essa assume nel suo contesto (SVR 2006 ALV Nr. 11; DTF 130 II 71 consid. 4.2, DTF 130 V 232 consid. 2.2, DTF 130 V 295 consid. 5.3.1, DTF 130 V 428 consid. 3.2, DTF 130 V 475 consid. 6.5.1, DTF 130 V 484 consid. 5.2, DTF 130 V 129 V 284 consid. 4.2 e riferimenti).
I lavori preparatori possono costituire un valido aiuto per individuare il senso della norma ed evitare così interpretazioni scorrette. Quando tali documenti non forniscono una risposta chiara, essi non sono invece utili come aiuto per l'interpretazione. In particolare trovandosi confrontati con delle leggi relativamente recenti la volontà del legislatore che le ha adottate non può essere ignorata. Se però questa volontà non ha trovato riscontro nel testo di legge, essa non è decisiva per l'interpretazione. In particolare, se durante le discussioni legislative è stata espressamente rifiutata una proposta di completare la legge nel senso di quella che rappresenta ora una possibilità di interpretazione, tale interpretazione non può essere presa in considerazione (cfr. DTF 123 V 301, DTF 123 V 318, DTF 115 V 349 consid. 1c con riferimento alla giurisprudenza e alla dottrina. Vedi pure DTF 122 III 325 consid. 7a, 474 consid. 5a, 120 II 247 consid. 3e, 117 II 526 consid. 1d, 116 Ia 368 consid. 5c, 116 II 415 consid. 5b e 527 f consid. 2b).
Ad esempio, in una sentenza pubblicata in SVR 2006 ALV Nr. 11 il TFA ha stabilito che il testo dell’art. 36 cpv. 3 LADI è “chiaro e univoco” e che dal “messaggio del Consiglio federale 2 luglio 1980 concernente una nuova legge federale sull’assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione e l’indennità per insolvenza (FF 1980 III 532 seg.) non si evince nulla a sostegno della tesi opposta”, sostenuta dall’amministrazione.
In un’altra sentenza pubblicata in DTF 131 V 90, nella quale ha ritenuto chiaro il senso dell’art. 86 cpv. 1 lett. b OPI, l’Alta Corte ha così riassunto gli abituali metodi d’interpretazione della legge:
" 4.1 Dans la mesure où l’application des dispositions régissant l’indemnité pour changement d’occupation est en cause, le sens et la porte de ces dispositions doivent être déterminés selon les règles usuelles d’interprétation de la loi. Ainsi, il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la disposition en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 129 V 263 s. consid. 5.1 et les arrêts cités; voir aussi ATF 130 II 71 consid. 4.2, 130 V 50 consid. 3.2.1, 129 II 356 consid. 3.3, 129 V 165 consid. 3.5, 284 consid. 4.2 et les références).”
2.6. Il testo dell’art. 23 Laps stabilisce, come visto, che il diritto al pagamento delle prestazioni sociali decorre dal primo giorno del mese successivo il deposito della domanda e se sono adempiute le condizioni legali a cui esso è subordinato.
Dal tenore letterale del disposto emergono in modo indubbio due elementi.
In primo luogo, il legislatore ha previsto che un assicurato, per beneficiare delle prestazioni sociali contemplate dalla Laps, deve aver interposto la domanda tendente all’ottenimento di tali prestazioni e deve ossequiare i presupposti legali specifici per ogni prestazione Laps.
Per quanto attiene all’inoltro della richiesta, come già esposto sopra (cfr. consid. 2.4.), determinante, ai fini della decorrenza del diritto alle prestazioni, è il giorno in cui presso il Comune viene fissato l’appuntamento con lo sportello Laps competente (cfr. STCA 39.2006.3 del 20 luglio 2006, massimata in Rtid I-2007 N. 17 pag. 81; STCA 42.2008.1 del 6 marzo 2008).
In secondo luogo, il diritto ha inizio il mese successivo dalla formulazione della domanda.
L’interpretazione letterale del testo della norma non permette, invece, di comprendere con la necessaria chiarezza se la prestazione viene erogata a fare tempo dal mese seguente la domanda sempre che siano adempiute le condizioni poste dalla legge per beneficiare della prestazione richiesta oppure se il diritto alla prestazione ha inizio dal mese successivo a quello in cui si sono realizzate sia la condizione dell’inoltro della domanda, che quella dell’adempimento dei presupposti della specifica prestazione Laps.
Dall’interpretazione storica emerge, tuttavia, che il tenore del nuovo art. 23 Laps è il risultato di un adattamento del precedente disposto, in vigore fino al 30 settembre 2006.
Giusta l’art. 23 cpv. 1 vLaps:
" Il diritto al pagamento delle prestazioni sociali decorre dal primo giorno del mese in cui è depositata la domanda e sono adempiute le condizioni legali a cui esso è subordinato.”
La norma appena menzionata prevedeva che il diritto iniziava il primo giorno del mese in cui era stata inoltrata la richiesta e le specifiche condizioni della prestazione erano realizzate.
Inoltre nel Messaggio n. 5723 del 25 ottobre 2005 relativo alla modifica della legge sull’armonizzazione e il coordinamento delle prestazioni sociali del 5 giugno 2000, riguardo alla decorrenza del diritto, è stato precisato che:
" (…)
Si propone di modificare l’attuale art. 23 cpv. 1 Laps nel senso di accordare il diritto al pagamento delle prestazioni a decorrere dal primo giorno del mese successivo il deposito della domanda.” (Messaggio n. 5723 p.to 2.5.6.)
Dal Rapporto parziale 2 sul Messaggio del 28 marzo 2006 della Commissione della gestione e delle finanze risulta che:
" (…)
- Lo spostamento della decorrenza del termine segue pure, per analogia, le disposizione previste dalla legge AVS relativamente al diritto alle prestazioni di vecchiaia e per superstiti. Esso nasce infatti il primo giorno del mese successivo a quello in cui è stata compiuta l’età o è avvenuta la morte” (Rapporto p.to 3)
Nel Messaggio aggiuntivo n. 5723a del 7 giugno 2006, allestito a seguito della richiesta della Commissione della gestione di motivare la proposta di modifica degli articoli 23 Laps e 61 Las relativi alla decorrenza del diritto alle prestazioni sociali Laps di complemento, il Consiglio di Stato ha poi specificato quanto segue:
" (…)
1. MOTIVAZIONI
Le motivazioni possono essere così riassunte:
a. Necessità di contenere l’evoluzione della spesa
La modifica determina un risparmio complessivo importante di 3,15 mio.
b. Volontà di evitare un riconoscimento retroattivo della prima prestazione
Allo stato attuale, i tempi amministrativi consentono di regola di decidere il diritto a una prestazione Laps solo nel corso del mese successivo a quello in cui la domanda è stata presentata. Per le nuove domande, con la norma attualmente in vigore, si versano di conseguenza due mesi di diritto in un unico pagamento (la prestazione del mese in cui si decide e quella del mese precedente che corrisponde al mese in cui la domanda è stata presentata). I beneficiari di prestazioni Laps ricevono quindi due mensilità, anche se, fino al momento della loro erogazione, hanno potuto far fronte ai loro bisogni. Ora, le prestazioni Laps in generale, e quella assistenziale in particolare, non servono a pagare i debiti di una persona in situazione di bisogno; il loro scopo è quello di garantire il minimo vitale e di evitare che la persona debba in seguito indebitarsi per poter vivere.
Si rammenta che anche per la prestazione assistenziale (la più restrittiva fra le prestazioni sociali di complemento Laps) viene lasciata a disposizione del richiedente una certa sostanza. Più precisamente una sostanza netta di 10'000 franchi per una persona sola, di 20'000 franchi per una coppia e di 2'000 franchi per ogni figlio (art. 22 LAS). La sostanza, ammesso che esista, consente quindi al richiedente di far fronte al suo fabbisogno minimo per poche settimane e in attesa dell’erogazione della prestazione sociale.
Inoltre, per i casi di rigore, gli art. 61 cpv. 2 e 63 LAS permettono di effettuare dei versamenti retroattivi o degli anticipi in caso d’urgenza o di particolare bisogno.
c. Ricomporre prassi e norma legale nel versamento delle prestazioni assistenziali
Nel caso in cui l’utente avesse ricevuto, alla fine del mese precedente la domanda, un reddito, ad esempio il salario o le indennità di disoccupazione, per prassi e già attualmente, la decorrenza del diritto alle prestazioni assistenziali viene posticipata al mese successivo la domanda, considerato che tale reddito viene utilizzato per far fronte alle spese del mese della domanda. La modifica presentata nel messaggio permette di uniformare prassi e norme legali dell’assistenza rispetto alle altre prestazioni Laps.
2. Implicazioni finanziarie
Il risparmio indicato nel messaggio 5723 prevede che il pagamento della prestazione avvenga il mese successivo a quello in cui le condizioni sono adempiute. Il risparmio dovuto alla modifica della decorrenza del diritto ammonta a 3,15 mio di franchi: 1,25 mio per gli AFI e gli API e 1,9 mio per le prestazioni assistenziali. Il risparmio per le indennità straordinarie di disoccupazione è irrilevante tenuto conto dell’esiguo numero di domande pagate (22 domande pagate a dicembre 2005).
La nuova decorrenza del diritto non si limita inoltre alle nuove domande e quindi al primo mese, ma viene pure applicata in caso di revisione straordinaria ai sensi degli art. 25 cpv. 1 e 27 cpv. 5 Laps, anch’essi infatti modificati nell’ambito del messaggio 5723.
Se si intendesse mantenere la concessione delle prestazioni Laps a far tempo dal mese in cui le condizioni sono adempiute, ritenuto che l’interessato abbia presentato la sua richiesta tempestivamente, il risparmio sarebbe praticamente nullo o quasi (applicazione della prassi attuale).
3. Meccanismi alla base delle proposte di modifica
3.1 Nuove domande
L’allegato A presenta con diversi esempi concreti, le modalità di riconoscimento delle nuove domande di prestazioni assistenziali, degli assegni integrativi e di prima infanzia, mettendo in evidenza le differenze nella decorrenza del diritto tra la prassi vigente per le prestazioni assistenziali, la norma vigente e quella proposta nel messaggio.
3.2 Revisioni straordinarie
Le modifiche che comportano un adeguamento (aumento o diminuzione) delle prestazioni Laps avranno effetto a decorrere dal mese successivo il verificarsi dell’evento, rispettivamente dal mese successivo il deposito della domanda di revisione straordinaria da parte dell’utente, qualora la domanda fosse tardiva. Un esempio per facilitare la comprensione della modifica prevista. Un utente a beneficio di prestazioni Laps da gennaio 2007, in marzo 2007 chiede l’adeguamento della prestazione a causa dell’aumento della pigione a suo carico a far tempo da aprile 2007. In questo caso l’ufficio competente adegua la prestazione con i nuovi parametri a decorrere dal mese successivo l’evento, cioè dal 1° maggio 2007. Se però il medesimo utente dovesse chiederne l’adeguamento solo a luglio 2007, allora la modifica interverrebbe solo a far tempo dal 1° agosto 2007; resta riservata la possibilità di richiedere in restituzione quella parte di prestazione sociale percepita, ma non dovuta nel caso in cui la modifica intervenuta comportasse una diminuzione della prestazione erogata.” (Le sottolineature sono del redattore)
Dall’esame dei lavori preparatori si evince, dunque, che l’inizio del diritto alle prestazioni, nel caso in cui la richiesta delle prestazioni abbia luogo precedentemente all’adempimento delle condizioni per beneficiare della specifica prestazione, decorre non solo dal mese, posteriore alla domanda, in cui si sono realizzati i presupposti delle prestazioni, bensì un mese dopo quest’ultimo evento.
La volontà del legislatore è stata, poi, quella di applicare alle prestazioni Laps una misura di risparmio (cfr. Verbali dei dibattiti parlamentari del 19 giugno 2006, p.to 4, pag. 1082 segg.).
Pertanto occorre concludere che l’art. 23 Laps, in vigore dal 1° ottobre 2006, ha introdotto un mese di carenza prima di beneficiare della prestazione postulata.
Una soluzione in senso contrario permetterebbe, d’altronde, l’elusione dello scopo della modifica apportata alla norma menzionata da parte di coloro che, invece di attendere il mese in cui si concretizza l’evento per inoltrare la domanda (in questa ipotesi verrebbe applicato un periodo di carenza: partendo il diritto dal mese successivo alla domanda, il mese in cui si verifica l’evento che dà diritto alla prestazione non sarebbe coperto da queste), richiedono le prestazioni anticipatamente. Il loro diritto alle stesse sarebbe riconosciuto al più presto dal mese successivo alla richiesta in concomitanza con il verificarsi dell’evento.
La regolamentazione afferente alla decorrenza del diritto adottata dal legislatore cantonale non è peraltro contraria né alla costituzione federale, né a quella cantonale.
In particolare il diritto a condizioni minime di esistenza garantito dall’art. 12 Cost. fed. e il diritto ai mezzi necessari per condurre un’esistenza conforme alle esigenze della dignità umana e alle cure mediche essenziali sancito dall’art. 13 Cost. cant./TI non sono violati, trovando concretizzazione nell’istituto del sostegno sociale regolamentato, nel Cantone Ticino, dalla legge sull’assistenza sociale (Las). Esso configura l’ultima ancora di salvataggio dell’individuo (cfr. STF 8C_92/2007 del 14 dicembre 2007, pubblicata in SVR 2008 EL Nr. 2 pag. 5).
2.7. Alla luce di quanto esposto, occorre concludere che a ragione la Cassa ha fatto decorrere il diritto dell’assicurata all’assegno integrativo e all’assegno di prima infanzia dal mese novembre 2007, ossia dal mese successivo alla costituzione nel mese di ottobre 2007 della nuova unità di riferimento composta dalla ricorrente e dalla figlia - separatesi dal padre di quest’ultima -, nonostante la richiesta fosse stata interposta già nel mese di settembre 2007.
La decisione su reclamo del 18 gennaio 2008 deve, conseguentemente, essere confermata.
2.8. Il TCA non aveva fino ad oggi risolto questa problematica, contrariamente a quanto asserito dall’insorgente.
La sentenza 42.2007.4 del 1° ottobre 2007 citata nel ricorso riguarda le prestazioni della pubblica assistenza regolate dalla Las e non le prestazioni contemplate dalla Laps.
L’art. 61 Las, a differenza dell’art. 23 Laps, prevede unicamente che il diritto al pagamento delle prestazioni assistenziali decorre dal primo giorno del mese successivo il deposito della domanda.
Nel giudizio citato questa Corte ha indicato che dal tenore dell’art. 61 cpv. 1 Las risulta che chi richiede l’aiuto assistenziale ha diritto, di principio, a una prestazione a fare tempo dal mese successivo all’inoltro della domanda, se adempie le relative condizioni, segnatamente se presenta una lacuna di reddito (cfr. STCA 42.2007.4 del 1° ottobre 2007 consid. 2.4.).
E’ vero che, come indicato del resto anche dall’assicurata (cfr. doc. I), nell’ambito dell’assistenza sociale vi è la prassi secondo cui le indennità percepite alla fine di un mese da un richiedente delle prestazioni assistenziali, come ad esempio il salario conseguito, vanno a coprire il fabbisogno del mese successivo.
E’ altrettanto vero, tuttavia, che questa Corte con la sentenza 42.2007.4 del 1° ottobre 2007 ha stabilito che:
" (…)
Al riguardo non va dimenticato che lo scopo della pubblica assistenza enunciato dalla Las è quello di intervenire ogni qualvolta una persona si trovi in una situazione di bisogno concreto (cfr. art. 1 LAS; consid. 2.1.).
Il diritto fondamentale a condizioni minime di esistenza garantito dall’art. 12 Costituzione federale e dall’art. 13 Costituzione cantonale contempla il diritto di essere aiutati quando si è nel bisogno.
Inoltre per determinare se un assicurato ha diritto o meno a una prestazione assistenziale, e meglio per fissare il reddito disponibile residuale, che è pari alla differenza tra la somma dei redditi computabili e la somma delle spese computabili delle persone componenti l'unità di riferimento (cfr. art. 22 Las, 5 Laps), si tiene conto della situazione finanziaria dell’unità di riferimento esistente al momento del deposito della richiesta (cfr. art. 10a Laps; STCA 42.2007.1 del 30 maggio 2007; STCA 39.2005.1 del 12 maggio 2005).
Questa Corte, alla luce di quanto appena esposto, in particolare della circostanza che lo scopo primo dell’assistenza sociale è quello di sostenere una persona nel bisogno, soddisfacendo le sue necessità essenziali e contingenti, ritiene che la prassi instaurata dall’USSI, secondo cui un reddito percepito a fine mese vada computato nel conteggio della prestazione assistenziale del mese seguente, non violi, in linea generale, la legislazione in vigore e neppure la Costituzione federale, né la Costituzione cantonale, purché venga applicato unicamente nel caso in cui effettivamente il reddito percepito alla fine di un mese serva a fare fronte alle spese del mese successivo e non sia invece stato utilizzato immediatamente per provvedere ai costi non ancora sostenuti del mese in cui è stato versato.
Di conseguenza l’amministrazione è tenuta a esaminare dettagliatamente di caso in caso se possa o meno conteggiare un’entrata relativa a un determinato mese nel calcolo del mese successivo.”
Nel caso in esame, inoltre, non si tratta del venire meno di un reddito, bensì dell’’insorgere di nuovi costi a cui dover far fronte, ovvero la costituzione di un‘economia domestica propria con la figlia in tenera età.
Ne consegue, che per quanto riguarda il mese di ottobre 2007 gli atti vanno trasmessi all’Ufficio del sostegno sociale e dell’inserimento (USSI) affinché, dopo aver verificato la sua situazione economica, emetta una decisione formale relativa al diritto o meno dell’assicurata a una prestazione assistenziale per tale mese.
2.9. L’assicurata ha postulato l’assistenza giudiziaria e il gratuito patrocinio davanti al TCA (cfr. doc. I).
La domanda deve essere intesa solo come richiesta di gratuito patrocinio, visto che la procedura davanti al TCA è per principio gratuita (cfr. art. 20 cpv. 1 LPTCA).
L’art. 21 cpv. 2 LPTCA prevede poi che la disciplina del gratuito patrocinio è retta dalla Legge sul patrocinio d’ufficio e sull’assistenza giudiziaria.
Giusta l’art. 3 della Lag:
" 1L'istituto dell'assistenza giudiziaria garantisce alla persona fisica
indigente la tutela adeguata dei suoi diritti dinanzi alle Autorità giudicanti del Cantone.
2E' ritenuta indigente la persona che non ha la possibilità di provvedere con mezzi propri agli oneri di procedura o alle spese di patrocinio."
Le altre condizioni per l'ammissione all'assistenza giudiziaria enunciate dalla Legge sul patrocinio d'ufficio e sull'assistenza giudiziaria sono così definite negativamente all'art. 14 Lag:
" 1L'assistenza giudiziaria non è concessa:
a) la procedura per la persona richiedente non presenta probabilità di esito favorevole;
b) una persona ragionevole e di condizioni agiate rinuncerebbe alla procedura a causa delle spese che questa comporta.
2L'ammissione al gratuito patrocinio non è concessa se la persona richiedente è in grado di procedere con atti propri, se la designazione di un patrocinatore non è necessaria alla corretta tutela dei suoi interessi o se la causa non presenta difficoltà particolari."
I criteri posti nella legge cantonale sono identici a quelli fissati dalla giurisprudenza federale elaborata interpretando le norme di diritto federale relative alle assicurazioni sociali (cfr. v.art. 85 cpv. 2 lett. f LAVS).
Le condizioni cumulative per la concessione del gratuito patrocinio sono adempiute qualora l'assistenza di un avvocato appaia necessaria o comunque indicata, se il richiedente si trova nel bisogno e se le sue conclusioni non sembrano dover avere esito sfavorevole (cfr. Kieser, op. cit., art. 61 N. 88s., cfr., anche, DTF 108 V 269; 103 V 47; 98 V 117; Zbl 94/1993 p. 517; STFA del 23 maggio 2002 nella causa Winterthur Assicurazioni c/ D., U 234/00; STFA del 15 marzo 2002 nella causa A., U 220 + 238/00; STFA del 5 settembre 2001 nella causa C., U 94/01; STFA del 28 giugno 2001 nella causa G., I 11/01; STFA del 7 dicembre 2001 nella causa B., I 194/00; DTF 125 V 202; DTF 121 I 323 consid. 2a, DTF 120 Ia 15 consid. 3a, 181 consid. 3a, DTF 124 I 1, consid. 2a, pag. 2; SVR 1998 UV, Nr. 11, consid. 4b, pag. 31; SVR 1998 IV, Nr. 13, consid. 6b, pag. 47; STCA del 23 marzo 1998, nella causa G.I., 38.97.323; STFA del 18 giugno 1999 nella causa D.V.).
Al riguardo, cfr., fra le tante, la STFA del 26 settembre 2000 nella causa D., U 220/99:
" (…).
Secondo l'art. 152 cpv. 1 OG, in relazione con l'art. 135 OG, il Tribunale federale delle assicurazioni dispensa, a domanda, una parte che si trova nel bisogno e le conclusioni della quale non sembrano dover avere esito sfavorevole, dal pagare le spese processuali e di disborsi, come pure dal fornire garanzie per le spese ripetibili,
alle stesse condizioni viene riconosciuto il gratuito patrocinio qualora l'assistenza di un avvocato appaia perlomeno indicata (art. 152 cpv. 2 OG),
per costante giurisprudenza, una causa è sprovvista di possibilità di esito favorevole quando una parte che disponga dei mezzi necessari non accetterebbe, dopo ragionevole riflessione, il rischio di incoarla o di continuarla (DTF 125 II 275 consid. 4b e sentenze ivi citate), (…)."
(STFA succitata)
L’istante va considerato indigente quando non è in grado di assumere le spese legate alla difesa dei suoi interessi, senza intaccare il minimo indispensabile al suo mantenimento e a quello della sua famiglia (SVR 1998 UV Nr. 11 consid. 4a; DTF 119 Ia 11ss.; DTF 103 Ia 100). Per determinare se ciò è il caso vanno presi in considerazione i redditi del richiedente e delle persone che hanno un obbligo di mantenimento nei suoi confronti (DTF 115 V 195, il coniuge o i genitori, B. Cocchi, F. Trezzini, Codice di procedura civile ticinese, 2a edizione, Lugano 2000, N. 20 ad art. 155, p. 479). L’obbligo dello Stato di accordare l’assistenza giudiziaria è in effetti sussidiario all'obbligo di mantenimento derivante dal diritto di famiglia (DTF 119 Ia 11ss.). Non entrano invece in linea di conto le risorse finanziarie di parenti cui l’interessato potrebbe far capo a norma dell’art. 328 e 329 CCS (B. Cocchi, F. Trezzini, op. cit., N. 20 ad art. 155, p. 479 e giurisprudenza ivi citata).
Non è determinante che l’indigenza sia stata cagionata da colpa propria (Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetz gleich, p. 165).
Il limite per ammettere uno stato di bisogno ai sensi delle disposizioni sull’assistenza giudiziaria è superiore al minimo di esistenza determinato ai fini del diritto esecutivo (SVR 1998 IV Nr. 13 p. 48 consid. 7b, p. 48 consid. 7c). All’importo base LEF va applicato un supplemento variante fra il 15% e il 25% (cfr. STFA del 20 settembre 2004 nella causa F., U 102/04).
L’indigenza processuale è data ove il richiedente non disponga di più mezzi di quelli necessari per il mantenimento normale e modesto della famiglia (cfr. RAMI 1996 N. U 254 pag. 209 consid. 2; STFA non pubbl. del 2 settembre 1994 nella causa J.P.H., pag. 3).
In una sentenza pubblicata in DTF 124 I 1ss., il TF ha precisato che una richiesta di assistenza giudiziaria non può essere respinta unicamente sostenendo che l’istante non è indigente, in quanto può permettersi i costi e la manutenzione di un’automobile. Secondo l’Alta Corte il richiedente deve piuttosto indipendentemente dal modo in cui utilizza le sue risorse finanziarie - essere considerato indigente, se in base alla sua situazione finanziaria non è in grado di sopperire al suo minimo esistenziale; in questo calcolo non devono essere naturalmente computate le spese non inerenti al suo fabbisogno esistenziale.
L’attestato municipale sullo stato di indigenza ha per il Giudice soltanto valore indicativo (Cocchi, F. Trezzini, op. cit., N. 10 ad art. 156 p. 490).
Nella commisurazione della capacità patrimoniale del richiedente va considerata anche l’eventuale sostanza e non unicamente i redditi conseguiti. In effetti prima di poter eventualmente richiedere l’assistenza giudiziaria dallo Stato, la persona interessata, nel limite dell’esigibile, deve di principio attingere alla propria sostanza (cfr. STF I 134/06 del 7 maggio 2007).
Secondo il TFA si tiene conto dell’intera situazione economica della famiglia (STFA non pubbl. del 2 settembre 1994 nella causa J.P.H., pag. 4, consid. 2 e giurisprudenza citata non pubbl.). La sostanza deve tuttavia essere disponibile al momento della litispendenza del processo o per lo meno a partire dal momento in cui è presentata l’istanza e non solo alla fine della procedura (cfr. DTF 119 Ia 12 consid. 5; DTF 118 Ia 369ss).
Generalmente dal punto di vista temporale lo stato di bisogno dell’istante va determinato secondo la situazione esistente al momento della decisione (SVR 1998 UV Nr. 11 consid. 4a). L’assistenza giudiziaria può essere tuttavia concessa anche con effetto retroattivo nella misura in cui i relativi presupposti sono adempiuti (cfr. SVR 2000 UV Nr. 3, cfr. anche STCA 12 marzo 2001 non pubblicata nella causa R.G., inc. 31.1998.50).
Secondo la giurisprudenza del TFA, infine, la decisione di concessione dell’assistenza giudiziaria può essere modificata o revocata. Trattandosi di una decisione processuale (“prozessleitender Entscheid”) non passa infatti in giudicato materiale, ma solo formale. La modifica può avvenire anche con effetto retroattivo (SVR 1998 IV Nr. 13 p. 48 consid. 7b).
2.10. Nel caso di specie attualmente l’assicurata percepisce un assegno integrativo di fr. 523.-al mese (cfr. doc. XIV; H3).
Il diritto all’assegno di prima infanzia è decaduto alla fine del mese di aprile 2008, avendo la figlia __________, il __________, compiuto tre anni (cfr. art. 33 LAF).
Per valutare se un assicurato si trova in uno stato di bisogno, si tiene conto di un fabbisogno minimo che si situa al di sopra del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo (cfr. SVR 1998 IV Nr. 13 p. 48 consid. 7b, p. 48 consid. 7c).
Al minimo esecutivo va, infatti, aggiunto un supplemento al massimo del 15-25% (cfr. STFA del 20 settembre 2004 nella causa F., U 102/04). Il fabbisogno secondo i limiti Laps, il quale fa riferimento agli importi minimi indicati dalla LPC (cfr. art. 10 Laps), è più elevato dell'importo di base determinato sulla base della Tabella per il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo allestita dalla Camera di esecuzione e fallimento CEF, quale Autorità di vigilanza cantonale ed in vigore dal 1° gennaio 2001 (per una famiglia di un genitore e di una figlia di tre anni ammonta a fr. 1’500.--, pari a fr. 18’000.-annui) a cui va aggiunto un supplemento del 15-25%.
Inoltre nel calcolo dell’assegno integrativo secondo la Laps si considerano delle spese non previste per il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo.
Di conseguenza, in casu, dal fatto che l’assicurata abbia diritto a un assegno integrativo non si può concludere che essa sia indigente ai fini dell’assistenza giudiziaria.
Va, quindi, effettuato il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo.
Il reddito dell’assicurata è costituito dallo stipendio netto di fr. 1’384.-- (fr. 1’500.-- lordi - contributi sociali; cfr. doc. H2), dagli alimenti per la figlia di fr. 1’000.-- (cfr. fr. 800.-- + fr. 200.-- assegno di base, cfr. doc. G) e dall’assegno integrativo di fr. 523.-- mensili (cfr. doc. H3).
Con un reddito di fr. 2’907.-- la ricorrente deve far fronte a fr. 1’500.-- quale importo base mensile per l’assicurata e sua figlia __________, stabilito per il calcolo del minimo esistenziale LEF.
Tale importo comprende già le spese di sostentamento, abbigliamento, biancheria, igiene, cultura, salute, oneri domestici, quali elettricità, illuminazione, gas (cfr. Tabella per il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo del 1° gennaio 2001).
Bisogna poi computare il canone di locazione di fr. 1120.-- al mese (cfr. doc. G).
Va, altresì, aggiunto il premio afferente all’assicurazione contro la malattie che per il 2008 ammonta a circa fr. 175.-- (cfr. doc. XIV; H4-H7).
Si ottiene, quindi, un onere globale di fr. 2'795.--.
L'eccedenza mensile sarebbe, dunque, di fr. 112.-- (fr. 2’907.-- -. 2’795.--), da cui vanno però ancora dedotte le imposte pari all'ammontare approssimativo di fr. 20.-al mese.
Inoltre va tenuto conto del fatto che all’importo di base di fr. 1’500.--, determinato in riferimento alla Tabella per il calcolo del minimo di esistenza agli effetti del diritto esecutivo, va aggiunto un supplemento del 15-25%, ossia di fr. 375.--/225.--, conformemente a quanto stabilito dal TFA nella sentenza del 20 settembre 2004 nella causa F., U 102/04, il ricorrente deve essere ritenuto indigente.
L’insorgente, pertanto, che non risulta disporre di sostanza mobiliare e/o immobiliare (cfr. doc. G; inc.LAF doc. 2), presenta un disavanzo mensile oscillante tra fr. 133.-- [fr. 2'907 – (fr. 2’795. + fr. 20.-- + fr. 225.--)] e fr. 283.-- [fr. 2'907 – (fr. 2’795. + fr. 20.-- + fr. 375.--)].
Di conseguenza l’indigenza della ricorrente deve essere ammessa.
Va, pure, considerato che l'insorgente non dispone delle necessarie conoscenze giuridiche, per cui l'intervento di un rappresentante legale, in casu l’avv. RA 1, appare senz'altro giustificato, e che le argomentazioni ricorsuali non erano palesemente destituite di esito favorevole.
Il gratuito patrocinio va, quindi, concesso, riservato l'eventuale obbligo di rimborso, qualora la situazione economica dell'assicurata dovesse più tardi migliorare (cfr.art. 61 lett. f LPGA per le assicurazioni sociali federali; STFA del 4 maggio 2004 nella causa S., K 146/03, consid. 7.1.; STFA del 15 luglio 2003 nella causa S., I 569/02, consid. 5; STFA del 23 maggio 2002 nella causa D., U 234/00, consid. 5a, parzialmente pubblicata in DTF 128 V 174; DTF 124 V 301, consid. 6).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è respinto.
2. Gli atti sono trasmessi all’USSI perché proceda come indicato al consid. 2.8.
3. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
4. L’istanza tendente alla concessione del gratuito patrocinio è accolta.
5. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti