Raccomandata
Incarto n. 38.2006.56 rs/td
Lugano 22 marzo 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il presidente del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Daniele Cattaneo
con redattrice:
Raffaella Sartoris, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 7 agosto 2006 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su opposizione del 4 agosto 2006 emanata da
Sezione del lavoro Ufficio giuridico, 6501 Bellinzona 1 Caselle in materia di assicurazione contro la disoccupazione
ritenuto, in fatto
1.1. Il 30 maggio 2006 la Cassa __________ ha sottoposto per decisione (cfr. art. 81 cpv. 2 LADI) alla Sezione del lavoro il caso concernente RI 1, in particolare ponendo il quesito di sapere se l’assicurato poteva o meno essere esonerato dal periodo di contribuzione (cfr. doc. 8).
Con decisione del 7 giugno 2006 la Sezione del lavoro ha stabilito che l’assicurato non ha diritto alle indennità di disoccupazione, in quanto non ha compiuto il periodo di contribuzione e non può essere esonerato dall’adempimento dello stesso (cfr. doc. 8).
1.2. Con decisione su opposizione del 4 agosto 2006 la Sezione del lavoro ha confermato il contenuto del precedente provvedimento (cfr. doc. A4).
L’amministrazione ha, in particolare, considerato che durante il termine quadro di contribuzione in questione (18 maggio 2004 - 17 maggio 2006) l’assicurato era, dal mese di aprile 2004, parzialmente abile al lavoro, sebbene in professioni diverse da quella precedente di operaio presso la __________ di __________ e con svariate limitazioni. Pertanto non esisteva il necessario nesso causale tra lo stato di salute e l’impossibilità di svolgere un’attività dipendente retribuita, anche se solo a tempo parziale. L’assicurato non poteva così essere liberato dall’obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. doc. A4).
1.3. Contro la decisione su opposizione l’assicurato, rappresentato dall’RA 1, ha inoltrato un tempestivo ricorso al TCA, nel quale si è così espresso:
" 1. Il nostro rappresentato è inabile al lavoro per una malattia
professionale dal novembre del 2003 e, dal 1.9.2004, per malattia. L'assicurazione invalidità, con decisione del 3.5.2006, gli ha stabilito un grado di invalidità del 48%, ritenendo che nella sua attività sia totalmente inabile al lavoro ma che presenti una residua capacità lavorativa del 60% in attività leggere e medio leggere, con tutta una serie di limitazioni.
Contro questa decisione, nostro tramite, è stata inoltrata un'opposizione in data 30 maggio 2006 che non è ancora stata evasa.
Nella citata opposizione abbiamo chiesto che al nostro rappresentato venga concessa una mezza rendita d'invalidità.
Prove: documenti
2. A seguito della decisione AI, e della relativa opposizione, abbiamo
consigliato al nostro associato di cercare un'attività lavorativa nella misura del 50%, che rispetti le limitazioni descritte nella perizia del SAM redatta il 27 settembre 2005. Lo abbiamo di conseguenza indirizzato all'Ufficio regionale di collocamento di __________.
La cassa __________ ha sottoposto all'Ufficio giuridico della Sezione del lavoro il caso, chiedendo se esistevano i presupposti affinché l'assicurato sia esonerato dal periodo di contribuzione ai sensi dell'art. 14 cpv. 1 lettera b della LADI.
La Sezione del lavoro, con decisione del 7 giugno 2006, ha ritenuto che il nostro rappresentato non poteva beneficiare delle prestazioni dell'assicurazione disoccupazione, non avendo compiuto e non essendo stato liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione.
A seguito della nostra tempestiva opposizione, la decisione è stata confermata con la contestata decisione su opposizione.
Prove: documenti
3. La Sezione del lavoro ribadisce, nella decisione su opposizione,
quanto già indicato nella decisione del 7 giugno 2006, senza entrare nel merito delle obiezioni e delle motivazioni che abbiamo esposto nella nostra opposizione del 22 giugno 2006.
Nel presente ricorso non possiamo quindi che ribadire quanto già sostenuto nella citata opposizione.
4. Da parte nostra riteniamo che il nostro rappresentato non era
vincolato da un rapporto di lavoro, per una durata superiore a 12 mesi, per malattia. L'assicurato è stato, in effetti, dichiarato inabile al lavoro per malattia dal suo medico e da diversi specialisti che lo hanno curato durante gli ultimi anni. Lui non ha potuto far altro che seguire le prescrizioni mediche.
La stessa assicurazione malattia che lo ha indennizzato per due anni, ha riconosciuto questo suo stato d'inabilità, versando regolarmente le prestazioni. La cassa malati avrebbe potuto, se la valutazione medica fosse stata quella, invitare l'assicurato a trovare un'occupazione adeguata al suo stato di salute dandogli, com'è prassi, un termine di quattro - cinque mesi, per poi non più corrispondergli le indennità. In un simile caso il nostro rappresentato avrebbe poi potuto, se non reperiva un'occupazione, annunciarsi in disoccupazione senza problemi alcuni.
La definizione di malattia, secondo l'art. 14 cpv. 1 lettera b LADI, richiama a quanto prevede l'art. 3 LPGA. Questo articolo recita quanto segue:
È considerata malattia qualsiasi danno alla salute fisica, mentale o psichica che non sia la conseguenza di un infortunio e che richieda un esame o una cura medica oppure provochi un'incapacità al lavoro.
Nel caso in esame è appurato che l'assicurato è affetto da una malattia, ai sensi dell'art. 3 LPGA che ha provocato una incapacità al lavoro.
La LPGA definisce pure l'incapacità al lavoro nell'art. 6, che recita:
È considerata incapacità al lavoro qualsiasi incapacità, totale o parziale, derivante da un danno alla salute fisica, mentale o psichica, di compiere un lavoro ragionevolmente esigibile nella professione o nel campo d'attività abituale. In caso d'incapacità al lavoro di lunga durata possono essere prese in considerazione anche le mansioni esigibili in un'altra professione o campo d'attività.
Viene quindi data la possibilità, in caso di incapacità di lunga durata, di prendere in considerazione anche cambiamenti di professione per mettere a frutto una eventuale residua capacità lavorativa. Queste valutazioni di regola vengono fatte dagli assicuratori malattia o dagli assicuratori Lainf. In simili situazioni, come abbiamo già evidenziato in precedenza, gli sarebbero stati concessi alcuni mesi per trovare una nuova occupazione e in seguito, se ciò non fosse stato possibile, l'assicurato poteva tranquillamente annunciarsi senza problemi all'assicurazione disoccupazione.
Non è stato il caso per il nostro rappresentato che, ribadiamo, è sempre stato regolarmente indennizzato dall'assicurazione malattia per la sua incapacità al lavoro.
5. L'Ufficio giuridico della Sezione del lavoro, a seguito della nostra
opposizione, ci ha richiesto in data 25 luglio 2006, tutta una serie di informazioni e di documentazione, che abbiamo trasmesso con lettera del 26 luglio 2006.
Ha pure chiesto quando il nostro rappresentato è venuto a conoscenza della perizia del SAM. Abbiamo risposto che ne è venuto a conoscenza tramite la decisione AI del 4 maggio 2006 e, correttamente da quel momento, si è attivato per reperire un'attività confacente nei limiti delle indicazioni mediche e di quanto abbiamo sostenuto nella nostra già citata opposizione alla decisione AI del 30 maggio 2006. Non si può quindi nulla rimproverare all'assicurato che, come abbiamo già indicato, ha seguito le indicazioni dei molti medici che lo hanno avuto in cura.
Prove: documenti
6. Bisogna inoltre far rilevare che il nostro rappresentato ha ricevuto
la disdetta del rapporto di lavoro, trascorso il periodo di protezione a seguito dell'inabilità al lavoro previsto dall'art. 336c del Codice delle Obbligazioni. Se ciò non fosse avvenuto, perché magari impedito da norme contrattuali specifiche o per volontà del datore di lavoro, il diritto alle prestazioni della disoccupazione sarebbero state riconosciute senza problemi, anche alla luce della decisione AI.
In questo caso il nostro rappresentato è stato doppiamente penalizzato.
È quindi opportuno che questo lodevole tribunale si esprima sulla possibile disparità di trattamento che può portare il fatto che si possa o meno disdire il rapporto di lavoro in caso di inabilità al lavoro, trascorso il periodo di protezione previsto dal CO.
7. Riteniamo quindi che non ci siano dubbi sul fatto che il nostro
rappresentato è stato inabile al lavoro, con regolare certificazione medica e regolarmente indennizzato dall'assicurazione malattia. Deve quindi poter beneficiare delle prestazioni dell'assicurazione disoccupazione sulla base dell'art. 14 LADI." (Doc. I)
1.4. La Sezione del lavoro, in risposta, ha postulato un’integrale reiezione dell’impugnativa con argomenti di cui si dirà, per quanto occorra, nei considerandi di diritto (cfr. doc. III).
1.5. L’assicurato, tramite l’RA 1, ha inviato ulteriori osservazioni il 31 agosto 2006 (cfr. doc. V).
1.6. Il 6 settembre 2006 l’amministrazione si è riconfermata in quanto espresso nella risposta di causa (cfr. doc. VII).
1.7. Il doc. VII è stato trasmesso per conoscenza all’RA 1 (cfr. doc. VIII).
in diritto
In ordine
2.1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell’istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi degli articoli 49 cpv. 2 della Legge organica giudiziaria e 2 cpv. 1 della Legge di procedura per le cause davanti al Tribunale delle assicurazioni (cfr. STFA del 21 luglio 2003 nella causa N., I 707/00; STFA del 18 febbraio 2002 nella causa H., H 335/00; STFA del 4 febbraio 2002 nella causa B., H 212/00; STFA del 29 gennaio 2002 nella causa R. e R., H 220/00; STFA del 10 ottobre 2001 nella causa F., U 347/98 pubblicata in RDAT I-2002 pag. 190 seg.; STFA del 22 dicembre 2000 nella causa H., H 304/99; STFA del 26 ottobre 1999 nella causa C., I 623/98).
Nel merito
2.2. Oggetto del contendere è la questione di sapere se RI 1 ha o meno diritto alle indennità di disoccupazione a decorrere dal 18 maggio 2006.
Più precisamente il TCA è chiamato a stabilire se l’assicurato al momento della richiesta delle prestazioni da parte dell’assicurazione contro la disoccupazione adempiva o meno il presupposto di cui all’art. 8 cpv. 1 lett. e LADI, ossia se lo stesso aveva compiuto o era liberato dall’obbligo di compiere il periodo di contribuzione.
2.3. L’art. 9 cpv. 1 LADI prevede che per la riscossione della prestazione e per il periodo di contribuzione vigono termini quadro biennali, sempre che la presente legge non disponga altrimenti.
In virtù del cpv. 2 il termine quadro per la riscossione decorre dal primo giorno nel quale sono adempiuti tutti i presupposti per il diritto alla prestazione.
Il termine quadro per il periodo di contribuzione decorre due anni prima di tale giorno (cfr. art. 9 cpv. 3 LADI).
Secondo il cpv. 4 se il termine quadro per la riscossione è scaduto e l'assicurato pretende di nuovo l'indennità di disoccupazione, termini quadro biennali sono nuovamente applicabili alla riscossione e al periodo di contribuzione sempre che la legge non disponga altrimenti.
2.4. L'assicurato ha, in effetti, diritto all'indennità di disoccupazione, tra l’altro, se ha compiuto o è liberato dall'obbligo di compiere il periodo di contribuzione (cfr. art. 8 cpv. 1 lett. e LADI).
Secondo l'art. 13 cpv. 1 LADI, ha adempiuto il periodo di contribuzione colui che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3 LADI), ha svolto durante almeno 12 mesi un'occupazione soggetta a contribuzione.
L'art. 2 cpv. 1 lett. a LADI stabilisce che è tenuto a pagare i contributi all'assicurazione contro la disoccupazione (assicurazione) il salariato (art. 10 LPGA) che è assicurato obbligatoriamente ed è tenuto a pagare contributi per il reddito di un'attività dipendente giusta la legge federale del 20 dicembre 1946 sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti (LAVS).
L'obbligo di adempiere al periodo di contribuzione è dunque ossequiato quando l'assicurato, quale dipendente, prova di aver svolto, nel pertinente termine quadro, un'occupazione soggetta a contribuzione e di aver percepito durante almeno dodici mesi un salario determinate ai sensi dell'art. 5 cpv. 2 LAVS (cfr. DTF 122 V 249, consid. 2b, pag. 250-251 e la giurisprudenza ivi citata).
2.5. Sono pure considerati, tra l'altro, periodo di contribuzione il servizio militare, civile e di protezione civile (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. b LADI) e i periodi in cui l’assicurato vincolato da contratto non ha lavorato per malattia o infortunio (cfr. art. 13 cpv. 2 lett. c LADI).
Nei rispettivi commenti a questa norma Nussbaumer e Gerhards osservano, in particolare, che:
" aa) Gesetzessystematisce Einordnung
173 Art. 13 AVIG kennt fünf Tatbestände, die als Beitragszeit angerechnet werden, obwohl der Leistungsansprecher für diese Zeittspanne keine Beiträge geleistet hat. Wesentliche Elemente der Beitragszeit sind die Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und die damit verbundene Beitragspflicht. Gesetzessystematisch richtig wäre unter dem Gesichtspunkt der gleichgestellten Tatbestände, dass hier nur Sachverhalte innerhalb eines Arbeitsverhältnisses privilegiert würden. Die Tatbestände nach Art. 13 Abs. 2 lit. b und Abs 2bis AVIG setzen jedoch nicht voraus, dass der Versicherte in einem Arbeitsverhältnis steht. Sie hätten in Art. 14 AVIG geregelt werden sollen. Anderseits hat die Gleichstellung mit Beitragszeiten für die betreffenden Versicherten den Vorteil, keine besondere Wartezeit bestehen zu müssen.
(…)
ccc) Kranke und verunfallte Arbeitnehmer
177 Zeiten, in denen der Versicherte zwar in einem Arbeitsverhältnis steht, aber wegen Krankheit oder Unfall keinen Lohn erhält und daher keine Beiträge bezahlt, sind nach Art. 13 Abs. 2 lit. c AVIG ebenfalls anrechenbar. Auch hier handelt es sich um beitragslose Zeiten innerhalb eines Arbeitsverhältnisses. Dieses Anrechnungstatbestand kommt zum Zuge, wenn die Lohnfortzahlungspflicht des Arbeitsgebers aufgehört hat (vgl Art. 324a OR) oder durch Taggelder der Kranken- oder Unfallversicherung ersetzt bzw. abgelöst worden ist (Art. 324b OR). Dieser Bestimmung kommt gegenüber der Kranken- und Unfallversicherung Koordinationsfunktion zu, weil Taggeldleistungen dieser beiden Sozialversicherungszwige nicht AHV-beitragspflichtig sind (Art. 6 Abs. 2 lit. b AHVV)."
(cfr. Th. Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, cifra marginale 173 e 177, pag. 68 e 70)
2. Sonderzeiten ausserhalb eines Arbeitsverhältnisses
21 Laut gesetzlicher Vorschrift werden auch schweizericher Militär- und Zivilschutzdienst sowie die obligatorischen Hauswirtschaftskurse der Mädchen, sofern sie ganztätig und ununterbrochen während mindestens 3 Wochen geführt werden, als Beitragszeiten angerechnet (Bst. b).
22 Diese Regelung stellt einen einschneidenden Eingriff in die durch den Begriff der Beitragszeit vorgezeichneten Systematik dar. Dies gilt besonders, soweit diese Regelung auf die genannten Dienste und Kurse ausserhalb von Arbeitsverhältnissen anzuwenden ist. Denn hier ist weder das Moment eine Beschäftigung als Arbeitnehmer noch das einer damit verbundenen Beitragspflicht, also keines der im Begriff der Beitragszeit und der beitragspflichtigen Beschäftigung enthaltenen Elemente sichtbar. - Anderseits wird diese Regelung von beachtlichen gesellschaftspolitischen Überlegungen getragen. Schliesslich könnte in Zukunft die Systemdurchbrechung dadurch gemildert werden, als Pläne bestehen, die EO-Entschädigung der AHV/AlV-Beitragspflichtig zu unterstellen; in diesem Falle wäre zumindest bezüglich des Militär- und Zivilschutzdienstes die Beitragskomponente gegeben.
(…)
3. Sonderzeiten innerhalb eines Arbeitsverhältnisses
27 Laut gesetzlicher Vorschrift sind als Beitragszeit anrechenbar Zeiten, in denen der Versicherte zwar in einem Arbeitsverhältnis steht, aber wegen Krankheit oder Unfalls keinen Lohn erhält und daher keine Beiträge bezahlt (Bst. c); desgleichen auch Arbeitsunterbrüche (während des Arbeitsverhältnisses) wegen Schwangerschaft oder Mutterschaft (= hier Zeit nach der Niederkunft), soweit sie durch Arbeitsnehmerschutzbestimmungen vorgeschrieben oder gesamtarbeitsvertraglich vereinbart sind (Bst. d).
28 In beiden Fällen handelt es sich um Zeiten, in denen der oder die Versicherte zwar in einem Arbeitsverhältnis steht, er oder sie also die im Begriff der Beitragszeit enthaltene Komponente der Beschäftigung zumindest formal (vgl. Dauer des Arbeitsverhältnisses; auch oben N. 4) "vorweisen" kann, nicht jedoch die zweite Komponente, nämlich die der Beitragspflichtiger Lohn (AHVG 5 II) anfällt. - Diese Zeiten können deshalb vom begriffssystematischen Aspekt her gesehen (vgl. Begriff des Baitragsmonats) an sich nicht als Beitragszeit betrachtet werden (vgl. AVIV 11 I: "… in dem der Versicherte beitragspflichtig ist"). - Wenn nämlich weiter oben (N. 4) festgestellt wurde, dass der neurechtliche Begriff der "Beitragszeit" grundsätzlich auf die formale Dauer des Arbeitsverhältnisses abstellt, so wurde diese Feststellung in erster Linie gegenüber der Regelung im früheren Recht getroffen, wo bei der Bestimmung der Dauer der "beitragspflichtigen Beschäftigung" der "volle Arbeitstag" eine beherrschende Rolle spielte. - Durch wiederholten Hinweis (vgl. z. B. N. 9, 19) auf AVIV 11 I ist die Bedeutung der Komponente der Beitragspflicht für den Begriff der Beitragszeit mehrfach deutlich markiert worden.
29 In diesem Zusammenhang ist im übrigen festzuhalten, dass "Beitragspflicht" (vgl. auch "beitragspflichtig") und Beitragszahlung nicht dasselbe sind. Eine Nichtbezahlung pflichtiger Beiträge verhindert die Anrechenbarkeit von Zeiten, die grundsätzlich als "Beitragszeit" in Betracht kommen können, nicht. - Nicht bezahlte Pflichtbeiträge werden einfach von der Beitragsinkasso zuständigen AHV-Organisation (AHV-Ausgleichkasse) nachgefordert.
30 Die Regelung nach Buchstabe c hat nur Bedeutung, soweit die beschränkte Lohnzahlungspflicht des Arbeitgebers bei Krankheit oder Unfall des Arbeitnehmers (OR 324a I, II; vgl. Basler, Berner und Zürcher Skala) dahingefallen oder durch Leistungen (Taggelder) der Kranken- oder Unfallversicherung ersetzt (vgl. OR 324b betreffend obligatorischer UV) ist. - Ebenso greift diese Regelung ein bei betreffenden Absenzen der Versicherten während des Arbeitsverhältnisses, die nicht durch AHV/ALV-beitragspflichtige Lohnzahlungen gedeckt sind.“
(cfr. G. Gerhads, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG), Ed. Paul Haupt Berna e Stoccarda 1987, Ad art. 13, N. 21, 22 e da 27 a 30, Vol. I, pag. 173 e 174)
2.6. L'art. 14 LADI (nella versione valida dal 1° giugno 2002; cfr. RU N. 18 del 7 maggio 2002, Legge federale concernente l'Accordo tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, pag. 720 e 722), che regola l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione, prevede, tra l'altro, che sono esonerate dall’adempimento del periodo di contribuzione le persone che, entro il termine quadro (art. 9 cpv. 3), durante oltre dodici mesi complessivamente, non sono state vincolate da un rapporto di lavoro a seguito di malattia (art. 3 LPGA), infortunio (art. 4 LPGA) o maternità (art. 5 LPGA), a condizione che durante questo periodo siano state domiciliate in Svizzera, e non hanno quindi potuto soddisfare i relativi obblighi (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. b LADI).
Chiamato a decidere circa il rapporto tra il principio della protezione assicurativa e quello dell'obbligo assicurativo, in una decisione pubblicata in SVR 2004 ALV Nr. 6 e massimata in RtiD I-2004 N. 69 pag. 208, il TFA ha confermato il precedente giudizio di questo Tribunale e ha stabilito che il principio della protezione assicurativa deve avere la precedenza su quello dell'obbligo assicurativo. Nulla osta pertanto all'apertura di un nuovo termine quadro in virtù dell'esonero, in seguito a malattia, dall'adempimento del periodo di contribuzione, dopo che un precedente termine quadro era già stato aperto per gli stessi motivi.
Contestualmente l'Alta Corte, in particolare circa l'esigenza di un legame di causalità tra il mancato adempimento dell'obbligo del periodo di contribuzione e il motivo dell'impedimento, ha rilevato che:
" (…)
1.2.3 Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, l'applicazione di questo disposto (ndr.: si riferisce all'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI) presuppone che l'assicurato sia stato impedito, per almeno dodici mesi, di essere parte contraente di un rapporto di lavoro per una delle ragioni enumerate dalla legge. In altri termini, deve esistere un legame di causalità tra l'assenza di un'attività lucrativa e, quindi, tra l'inadempimento del periodo di contribuzione da un lato, e i motivi elencati nel predetto disposto, in particolare l'esistenza di una malattia, dall'altro lato. Siffatta causalità è unicamente data se, per uno dei motivi indicati, non era possibile né ragionevolmente esigibile per l'assicurato esercitare un'attività, anche solo a tempo parziale (DTF 126 V 386 seg. consid. 2b, 121 V 342 seg. consid. 5b; DLA 1995 no. 29 pag. 167 seg. consid. 3b/aa e riferimenti ivi citati). Ne consegue che in presenza di un'incapacità lavorativa solo parziale, l'esistenza del necessario nesso causale è condizionata al fatto che si potesse o meno esigere l'esercizio di un'attività soggetta a contribuzione, svolta a tempo parziale (cfr. pure sentenza inedita del 12 ottobre 1999 in re R., C 202/99; Nussbaumer, op. cit., cifra marg. 197).
(…)." (cfr. SVR 2004 ALV Nr. 6, consid. 1.2.3, pag. 17)
In una decisione pubblicata in DLA 1998 N. 19 il TFA ha stabilito, tra l'altro, che un'incapacità lavorativa del 50% non impedisce di soddisfare l'adempimento del periodo di contribuzione nell'ambito di un'occupazione a tempo parziale.
2.7. In merito al rapporto tra l'art. 13 e l'art. 14 LADI, in una sentenza pubblicata in DLA 2004 N. 26 pag. 269 segg., il TFA ha ribadito la sussidiarietà delle regole circa l'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione secondo l'art. 14 LADI rispetto al periodo minimo di contribuzione secondo l'art. 13 LADI.
L'Alta Corte ha sviluppato le seguenti considerazioni:
" (…)
3.2 Der Gesetzgeber geht deswegen von einem überjährigen Befreiungstatbestand nach Art. 14 AVIG - im Extremfall: von 12 Monaten und 1 Tag - aus, weil der Versicherte bei kürzerer (12monatiger oder unterjähriger) Dauer des Befreiungstatbestandes die Möglichkeit hat, sich durch bezahlte unselbstständige Erwerbstätigkeit das Mindestbeitragsjahr nach Art. 13 Abs. 1 AVIG zu sichern. Entgegen der Auffassung des kantonalen Gerichts hat diese Überlegung nach wie vor Gültigkeit, weil bei unterjährigen Befreiungstatbeständen auch unter der Herrschaft des seit 1. Januar 1998 geltenden zweiten Satzes von Art. 13 Abs. 1 AVIG in der zweijährigen Rahmenfrist Raum für den geforderten Beitragsnachweis verbleibt. Wie das seco in seiner Vernehmlassung zutreffend bemerkt, hat der Gesetzgeber anlässlich der Neufassung von Art. 13 Abs. 1 AVIG auf den 1. Juli 2003 am bisherigen Konzept (Trennung von Art. 13 und Art. 14 AVIG) festgehalten, und dies obgleich er die 12monatige Mindestbeitragszeit nun zum allgemeinen (nicht erst bei einer zweiten Rahmenfrist) zu beachtenden Anspruchserfordernis gemacht hat. Wenn aber der Gesetzgeber im Rahmen einer Revision, in Kenntnis einer zur alten Regelung ergangenen Rechtsprechung, an einer bestimmten Konzeption festhält - hier der Subsidiarität der Befreiungstatbestandsregelung nach Art. 14 AVIG im Vergleich zur Mindestbeitragszeit nach Art. 13 AVIG -, geht es nicht an, unter dem alten Recht (hier die bis 30. Juni 2003 gültig gewesenen Normen) eine neue Praxis zu begründen, welche der bestätigten legislatorischen Regelungsabsicht zuwiderliefe (vgl. BGE 126 V 466 f. Erw. 3a-c zum erneuten Bestehen der Karenzzeit als Voraussetzung für den Anspruch auf Ergänzungsleistungen). Die Verfügung der Arbeitslosenkasse vom 3. Dezember 2002 ist nach dem Gesagten rechtens.
(…)." (cfr. DLA 2004 N. 26, consid. 3.2., pag. 270-271)
Contestualmente il TFA ha pure confermato che non è possibile cumulare periodi di contribuzione con periodi di esonero:
" (…)
Ebenfalls zutreffend ist, dass eine Kumulation von Beitragszeiten mit Befreiungszeiten nicht zulässig ist (BGE 121 V 342 unten f.; ARV 1995 Nr. 29 S. 167 Erw. 3b/aa).
(…)." (cfr. DLA 2004 N. 26, consid. 1, pag. 270)
2.8. Nell’evenienza concreta dalla documentazione agli atti risulta che l’assicurato, a partire dal 1° febbraio 1992, ha lavorato, quale operaio a turni, presso la ditta __________ di __________.
Il ricorrente, a causa dell’inabilità al lavoro per malattia, ha effettuato il suo ultimo giorno di lavoro il 21 novembre 2003 (cfr. doc. 16, 13, 7).
Il contratto è poi stato disdetto dal datore di lavoro il 21 maggio 2004 con effetto a decorrere dal 31 agosto 2004.
L’assicurato, fino al 28 luglio 2005, ha percepito da parte della __________ indennità giornaliere per perdita di guadagno (“__________”) corrispondenti a un’incapacità lavorativa al 100% (cfr. doc. 12).
Nel mese di maggio 2005, a seguito di una domanda di prestazioni AI inoltrata dall’assicurato nel mese di settembre 2004, l’UAI ha incaricato il Servizio di accertamento medico dell’assicurazione invalidità (SAM) di una perizia (cfr. doc. 3).
Dal rapporto del 27 settembre 2005 afferente alla citata perizia pluridisciplinare emerge, in particolare, che:
" (…)
8 CONSEGUENZE SULLA CAPACITA’ LAVORATIVA
L'A. è limitato nella sua capacità lavorativa in modo preponderante dalla patologia pneumologica (asma bronchiale, iperreagibilità bronchiale) e in secondo piano dalla patologia psichiatrica. Ricordiamo inoltre che l'A. presenta un decondizionamento fisico.
L'A., dunque, presenta una capacità lavorativa dello 0% come operaio (nell'ultima attività svolta) e in attività pesanti e medio - pesanti dal novembre 2003 (inizio della prolungata incapacità lavorativa) e continua.
In futuro non è da prevedere un miglioramento della capacità lavorativa nelle attività appena discusse.
Sulle possibilità terapeutiche torneremo al punto 9.
Dal profilo ortopedico reumatologico non vi sono limitazioni per nessun tipo di attività.
9 CONSEGUENZE SULLA CAPACITÀ D'INTEGRAZIONE
In attività adeguate l'A. è limitato dalla patologia psichiatrica, ma non dalle altre patologie (pneumologica e ortopedica-reumatologica).
L'A. presenta una capacità lavorativa del 60% (orario ridotto di lavoro, ma con rendimento pieno) in attività leggere e leggere - medie, in cui non sia sottoposto ad agenti potenzialmente irritativi per le vie respiratorie (fumi, polvere, sostanze irritanti) e in cui non debba eseguire frequenti spostamenti. Inoltre l'A. deve evitare le sostanze allergizzanti descritte dal dermatologo dr. __________ nei rapporti allegati al dossier UAI (per esempio quello del 16.11.2004). Questa capacità lavorativa in attività adeguate è sicuramente presente dall'aprile 2004 (dopo le dimissioni da una Clinica di __________) e continua." (Doc. 3)
Fondandosi sulla perizia appena menzionata, l’UAI, con decisione del 3 maggio 2006, ha posto il ricorrente al beneficio di un quarto di rendita di invalidità (grado di invalidità del 48%), oltre a una rendita per figli per __________ e __________, a far tempo dal 1° novembre 2004 (cfr. doc. 11).
Contro tale provvedimento è stata interposta opposizione il 30 maggio 2006 (cfr. doc. A3).
Il 18 maggio 2006 l’insorgente si è iscritto in disoccupazione, ricercando un’occupazione quale operaio di fabbrica, aiuto di magazzino (cfr. doc. 14).
La Sezione del lavoro ha negato all’assicurato il diritto all’indennità di disoccupazione, in quanto lo stesso, oltre a non avere compiuto il periodo di contribuzione di almeno dodici mesi, non poteva essere esonerato dall’adempimento dello stesso.
Riferendosi alla decisione del 3 maggio 2006 dell’UAI, l’amministrazione ha indicato che, vista la parziale incapacità lucrativa, lo stato di salute del ricorrente non era tale da impedirgli l’esercizio di un’attività lucrativa e quindi il compimento del periodo di contribuzione (cfr. doc. 8; A4).
L’assicurato ha contestato quanto deciso dalla Sezione del lavoro, asserendo di non essere stato vincolato da un rapporto di impiego per oltre dodici mesi a causa di malattia. Egli ha pure precisato di avere seguito le prescrizioni mediche dei diversi specialisti che lo hanno curato e che lo hanno dichiarato inabile al lavoro.
L'assicurato ha inoltre sottolineato che l’__________ non l’ha invitato a trovare un’occupazione adeguata assegnandogli, come è di prassi, un termine di quattro-cinque mesi, con la specificazione che poi non sarebbero più state corrisposte indennità ma l’ha indennizzato per due anni riconoscendo il suo stato di inabilità.
L’assicurato ha, infine, evidenziato che il fatto che si possa o meno (per impedimento dovuto a norme contrattuali specifiche o per volontà del datore di lavoro) disdire il rapporto di lavoro in caso di inabilità al lavoro, trascorso il periodo di protezione previsto dal CO, può portare a una possibile disparità di trattamento (cfr. doc. I).
2.9. Questa Corte ricorda preliminarmente che l’assicurato per beneficiare del diritto alle prestazioni a far tempo dal 18 maggio 2006, nel termine quadro per il periodo di contribuzione rilevante, che in casu va dal 18 maggio 2004 al 17 maggio 2006 (cfr. art. 9 cpv. 1 e 3 LADI), deve, tra l’altro, avere compiuto o essere esonerato dall’obbligo dell’adempimento del periodo di contribuzione (cfr. consid. 2.4., 2.5.).
In concreto non è contestato che l’assicurato non ha compiuto il periodo minimo di contribuzione di dodici mesi ai sensi dell’art. 13 cpv. 1 LADI.
Infatti il rapporto di lavoro con la __________ di __________ è durato dal 1° febbraio 1992 al 31 agosto 2004 e l’ultimo giorno di lavoro effettuato è stato il 21 novembre 2003.
Il lasso di tempo dal 22 novembre 2003 al 31 agosto 2004, considerato che l’assicurato è stato inabile al 100% nella sua professione di operaio presso la __________ (cfr. doc. 16, 3), potrebbe comunque essere assimilato a un periodo di contribuzione ex art. 13 cpv. 2 lett. c LADI, in quanto egli vincolato da un contratto di lavoro non ha lavorato a causa di malattia (cfr. consid. 2.5.).
In ogni caso, tuttavia, complessivamente l’assicurato, nel termine quadro per il periodo di contribuzione pertinente (18 maggio 2004 al 17 maggio 2006), non raggiungerebbe il periodo di contribuzione di almeno dodici mesi (cfr. art. 13 LADI).
Andrebbero difatti unicamente tenuti conto, quale periodo contributivo, 3 mesi e 14 giorni (cfr. art. 11 cpv. 1, 2 e 3 OADI; in casu: 3 mesi interi da giugno ad agosto 2004 + 14 giorni dal 18 al 31 maggio 2004).
2.10. L’assicurato, come visto, ritiene che debba essere esonerato dal periodo di contribuzione, poiché in buona sostanza nel periodo rilevante ai fini della vertenza i medici che l’hanno avuto in cura l’hanno dichiarato totalmente inabile al lavoro, condizione peraltro riconosciuta anche dall’__________ che gli ha versato, fino al 28 luglio 2005 (fino al 31 agosto 2004 le indennità sono state versate tramite il datore di lavoro) 720 indennità giornaliere intere per perdita di guadagno a causa di malattia (cfr. doc. I, 3).
Al riguardo, in primo luogo, va ribadito che la disdetta del rapporto di impiego con la __________ ha avuto effetto a partire dal 31 agosto 2004.
In secondo luogo, il TCA constata che l’assicurato ha percepito le indennità giornaliere da parte della __________ ritenuta un’inabilità lavorativa del 100%.
L’__________, sull’ultimo conteggio del 30 giugno 2005, ha indicato che l’erogazione delle indennità sarebbe terminata il 28 luglio 2006 e che tale data coincideva con lo spirare della durata delle prestazioni stabilita nel contratto d’assicurazione (cfr. doc. 12).
Non è, invece, mai stata modificata la valutazione dell’abilità lavorativa, sempre valutata del 100% fino al 28 luglio 2005.
Inoltre, il rapporto peritale del SAM, da cui emerge che l’assicurato, a decorrere dal mese di aprile 2004, era parzialmente abile al lavoro per attività confacenti al suo stato di salute e sul quale l’UAI si è basato per emanare la decisione del maggio 2006, peraltro contestata con opposizione del 30 maggio 2006 per quanto riguarda la determinazione del reddito da valido e del reddito da invalido, è del 27 settembre 2005.
Dalla documentazione agli atti risulta che prima del mese di settembre 2005, a prescindere dalla circostanza fatta valere dall’assicurato secondo cui non avrebbe preso visione dello stesso fino alla decisione formale dell’UAI del 3 maggio 2006 (cfr. doc. I; 3; 4), nessun medico ha attestato con chiarezza e certezza una parziale abilità lavorativa dell’insorgente.
In effetti, se è vero che il Dr. __________, nell’ottobre 2004, ha attestato che il ricorrente, se l’evoluzione fosse stata favorevole, avrebbe potuto essere collocato al lavoro in fabbrica in assenza di sostanze potenzialmente nocive e in attività non troppo pesanti, è altrettanto vero che egli a quel momento ha in ogni caso indicato che il medesimo era incapace al 100%.
Il sanitario, dunque, nel mese di ottobre 2004 ha espresso unicamente una previsione futura sottoposta alla condizione che l’evoluzione delle condizioni dell’assicurato fosse positiva.
Nel mese di ottobre 2004 il Dr. med. __________, FMH in psichiatria, ha escluso l’esercizio dell’attività originaria, ma ha ammesso lo svolgimento di altre attività. Tuttavia lo specialista, già nel mese di novembre 2004, ha precisato che l’assicurato non era integrabile professionalmente nemmeno a tempo parziale. Il medico ha affermato di pensare a un reinserimento graduale e a un inserimento in laboratori protetti (cfr. doc. 3).
Oltre a ciò non deve essere tralasciata la circostanza che il ricorrente soffriva di numerosi problemi di salute interessanti differenti specialità della medicina. Pertanto, anche nel caso in cui uno degli specialisti curanti gli avesse indicato un’abilità al lavoro parziale, ciò non significava ancora che egli dovesse effettivamente ritenersi tale, visto che altri medici, alla luce delle ulteriori affezioni accusate, non lo consideravano tale.
Fino al settembre 2005, del resto, difetta una valutazione generale della capacità al lavoro dell’insorgente tenente conto del suo stato di salute complessivo.
Il TFA, in una sentenza del 13 dicembre 2002 nella causa G., C 84/02, ha stabilito che un assicurato, iscrittosi in disoccupazione con effetto dal 1° ottobre 2001, il quale aveva disdetto il rapporto di impiego per motivi di salute per la fine di luglio 2000 e che aveva beneficiato di indennità giornaliere dell’assicurazione malattie collettiva fino alla fine di settembre 2001, non poteva essere esonerato dall’adempimento del periodo di contribuzione giusta l’art. 14 cpv. 1 lett. b LADI. Egli, infatti, dal 1° agosto 2000, era totalmente abile al lavoro in un’attività adeguata alle sue condizioni di salute.
L’Alta Corte ha precisato che, anche nel caso in cui l’assicurato non fosse stato informato dai medici che lo avevano avuto in cura in merito alla sua esistente capacità lavorativa - come da lui preteso -, al più tardi a metà giugno 2001 era stato messo al corrente della sua abilità al lavoro da parte dell’assicuratore che gli versava le indennità giornaliere per perdita di guadagno, in occasione della comunicazione della soppressione delle prestazioni.
Pertanto in quel caso l’assicurato, il cui termine quadro di contribuzione si estendeva dal 1° ottobre 1999 al 30 settembre 2001, essendo a conoscenza della sua completa abilità lavorativa in attività confacenti a far tempo da metà giugno 2001, non raggiungeva i dodici mesi senza impiego a causa di malattia.
Alla luce di quanto qui sopra esposto e, applicando a contrario la giurisprudenza del TFA appena citata, occorre concludere che nel caso concreto l’insorgente nell’arco di tempo in cui ha beneficiato delle indennità giornaliere intere da parte dell’__________, ovvero fino al 28 luglio 2005, era legittimato a credere di essere globalmente incapace al lavoro al 100%.
Come visto, infatti, non si evincono elementi in senso contrario portati alla conoscenza dell’assicurato in quel periodo.
Tale conclusione vale, inoltre, anche per i mesi successivi, perlomeno fino al 27 settembre 2005, allorché è stato allestito il rapporto peritale del SAM.
Come evidenziato in precedenza, l’__________ ha comunicato all’insorgente che l’erogazione delle indennità giornaliere veniva interrotta unicamente poiché la durata contrattuale delle prestazioni spirava. Non è stato fatto accenno alcuno a un eventuale cambiamento della sua esigibilità lavorativa (cfr. doc. 12).
Il fatto che nella domanda di prestazioni AI per adulti del settembre 2004 l’assicurato abbia chiesto di beneficiare dell’orientamento professionale, dell’avviamento ad altra professione e di una rendita (cfr. doc. 3) non è di portata tale da inficiare la soluzione a cui è giunto questo Tribunale.
Quanto postulato dall’insorgente non implica che lo stesso a quel momento avesse coscienza della sua parziale abilità lavorativa in attività leggere senza che fosse necessaria una riformazione professionale, bensì piuttosto che egli ritenesse che solamente mediante una riformazione professionale avrebbe potuto sfruttare la sua residua capacità lavorativa.
Di conseguenza questa Corte ritiene che nel termine quadro per il periodo di contribuzione rilevante - 18 maggio 2004-17 maggio 2006 -, perlomeno dal 1° settembre 2004 (1° giorno dopo la disdetta del rapporto di impiego presso la __________) al 27 settembre 2005 (data del rapporto peritale del SAM in cui è stato precisato che dal mese di aprile 2004 l’assicurato era abile al lavoro in attività adeguate), vi è un nesso causale tra il mancato adempimento dell’obbligo del periodo di contribuzione e il motivo dell’impedimento, ossia la malattia.
L’insorgente, dunque, raggiunge il periodo di oltre dodici mesi in cui non è stato vincolato da un rapporto di lavoro a seguito di malattia e va così esonerato dall’adempimento del periodo di contribuzione ai sensi dell’art. 14 cpv. 1 lett. b LADI.
Nel ricorso è stata posta la questione di sapere se la circostanza che si possa o meno (per impedimento dovuto a norme contrattuali specifiche o per volontà del datore di lavoro) disdire il rapporto di lavoro in caso di inabilità al lavoro, trascorso il periodo di protezione previsto dal CO, possa portare a una possibile disparità di trattamento (cfr. doc. I).
L’insorgente si riferisce al fatto che se un assicurato resta vincolato a un rapporto di impiego per almeno dodici mesi ma non può lavorare a causa di malattia si considera adempiuto il periodo di contribuzione ex art. 13 cpv. 2 lett. c LADI, mentre se non è legato da un contratto di lavoro ed è abile in attività leggere diverse dalla sua originaria professione non viene esonerato dall’adempimento del periodo di contribuzione ai sensi dell’art. 14 cpv. 1 lett. b LADI.
Alla luce dell’esito della vertenza, questa Corte può esimersi dal chinarsi su questa censura non senza sottolineare che quanto rilevato dal ricorrente risulta dall’applicazione della legge federale sull’assicurazione contro la disoccupazione stessa e della giurisprudenza federale che ha escluso il cumulo tra i periodi di contribuzione e quelli di esonero (cfr. DLA 2004 N. 26 pag. 270).
Né il Tribunale federale delle assicurazioni né le altre autorità amministrative e giudiziarie possono esaminarne la costituzionalità di una legge federale (art. 191 Cost.).
Tuttavia è ammissibile interpretare la disposizione in esame in maniera conforme alla Costituzione, rispettando il tenore, rispettivamente il senso chiaro della norma (cfr. STFA del 1° luglio 2003 nella causa C., H 29/02, consid. 3.3.; DTF 126 IV 248 consid. 4b).
La decisione su opposizione impugnata va, quindi, annullata e gli atti retrocessi all’amministrazione perché verifichi se l’assicurato adempie gli ulteriori presupposti necessari per poter beneficiare del diritto alle indennità di disoccupazione.
2.11. Vincente in causa, il ricorrente, rappresentato da un sindacato, ha diritto a un'indennità per ripetibili da mettere a carico della Sezione del lavoro (cfr. art. 61 cpv. 1 lett. g LPGA; DTF 122 V 278; DTF 118 V 139).
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è accolto.
§ La decisione su opposizione del 4 agosto 2006 è annullata.
§§ Gli atti sono retrocessi alla Sezione del lavoro perché verifichi se l'assicurato adempie agli ulteriori presupposti necessari per poter beneficiare del diritto alle indennità di disoccupazione.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, mentre le spese sono poste a carico dello Stato.
La Sezione del lavoro verserà all’assicurato l’importo di fr. 500.-- a titolo di ripetibili (IVA compresa).
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
terzi implicati
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il presidente Il segretario
Daniele Cattaneo Fabio Zocchetti