Raccomandata
Incarto n. 36.2009.23 TB
Lugano 30 novembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il giudice delegato del Tribunale cantonale delle assicurazioni
Giudice Ivano Ranzanici
con redattrice:
Tanja Balmelli, vicecancelliera
segretario:
Fabio Zocchetti
statuendo sul ricorso del 18 marzo 2009 di
RI 1 rappr. da: RA 1
contro
la decisione su reclamo del 16 febbraio 2009 emanata da
Ufficio dell'assicurazione malattia, 6501 Bellinzona in materia di assicurazione sociale contro le malattie
ritenuto in fatto
A. RI 1, nata nel 1953, cittadina italiana domiciliata a __________ (Italia), attiva dal 1992 come collaboratrice domestica a ore presso il __________ di __________, con uno stipendio annuo lordo di circa Fr. 24'000.-, coniugata e senza ulteriori attività lavorative, fino al 6 maggio 2009 è stata al beneficio di un permesso "G" CE/AELS per frontalieri rilasciato per la prima volta nel 1989 in concomitanza con l'inizio della sua attività lavorativa in Ticino. Scaduto il permesso, non l'ha più rinnovato (doc. XIX).
B. Con decisione del 19 gennaio 2009 (doc. 2) l'Ufficio assicurazione malattia ha affiliato d'ufficio RI 1 presso la cassa malati __________ con effetto dal medesimo giorno, con la precisazione che "trattandosi di affiliazione tardiva (art. 5 cpv. 2 LAMal), si specifica che a livello teorico l'obbligo d'assicurazione avrebbe dovuto avere inizio in data 1° ottobre 2008".
L'amministrazione ha in sostanza ritenuto che l'interessata non ha fatto uso, nel termine di tre mesi dall'obbligo di assicurarsi in Svizzera, previsto dall'Allegato II, Sezione A, punto 1, lett. o, cifra 3, lett. b/aa all'Accordo bilaterale sulla libera circolazione delle persone tra la Svizzera e l'Unione Europea (di seguito ALC), del diritto di opzione verso il suo Stato di residenza per la copertura assicurativa delle cure medico-sanitarie. L'UAM ha inoltre constatato che l'interessata ha lasciato trascorrere infruttuosamente anche il termine del 30 settembre 2008 per sanare la situazione, "in forza della moratoria/sanatoria stabilita dal Cantone Ticino, previa indicazione delle Autorità federali in materia", malgrado fosse stata "avvertita personalmente di quanto sopra con scritto 12 giugno 2008, a cui è stato allegato il modulo ufficiale TI 1 per la verifica della copertura d'assicurazione malattie, e in particolare per l'esercizio del diritto di opzione verso il suo Paese di residenza".
Nell'allegata scheda per l'assicuratore malattie (doc. 2) è inoltre stato indicato, a proposito del diritto al sussidio, che "l'interessata deve essere invitata ad inoltrare richiesta" e che le "devono essere applicati i premi della Comunità europea in base all'Italia".
C. Il 29 gennaio 2009 (doc. 3) RI 1 ha presentato reclamo, facendo valere di avere compilato e spedito per tempo all'UAM, ovvero l'anno precedente, l'apposito formulario TI 1, esercitando così tempestivamente il diritto di opzione per rimanere assicurata in Italia. Il suo datore di lavoro aveva peraltro già evidenziato questa circostanza il 23 dicembre 2008.
D. Con decisione su reclamo del 16 febbraio 2009 (doc. A2) l'UAM ha respinto le censure dell'assicurata, rilevando che in base al diritto comunitario vige il principio generale dell'affiliazione nello Stato in cui è esercitata l'attività lavorativa (lex loci laboris), ma che per i lavoratori frontalieri operanti in Svizzera e residenti in Austria, Germania, Francia ed Italia così come per i familiari residenti in Finlandia, l'ALC prevede la possibilità di optare per una copertura assicurativa contro le malattie nello Stato di residenza. L'opzione deve avvenire entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera. L'UAM ha rammentato che, previa indicazione delle Autorità federali, il Cantone Ticino ha decretato una procedura in sanatoria, con termine fissato dal Governo al 30 settembre 2008 per la formalizzazione delle procedure d'opzione. L'operazione è stata impostata allo scopo di sanare tutte le situazioni irregolari che si sono determinate a far tempo dall'entrata in vigore dell'ALC. Il Governo ha emanato pure un comunicato stampa al riguardo, le persone inadempienti sono state personalmente informate il 12 giugno 2008 attraverso una procedura scritta, sono stati informati tutti i datori di lavoro, le organizzazioni dei datori di lavoro ed i rappresentanti dei lavoratori. La questione è inoltre stata più volte affrontata tramite i mass media. Le consulenze telefoniche fornite dall'UAM stesso sono state 7'700, mentre le verifiche circa il pronunciamento pregresso dell'opzione sono state 29'000.
L'amministrazione non ha comunque ricevuto il formulario che l'interessata le avrebbe spedito entro il 30 settembre 2008 e pertanto, senza prova della spedizione, ciò non configura un "caso giustificato" previsto dall'Allegato II all'Accordo bilaterale.
E. Con ricorso del 18 marzo 2009 (doc. I) RI 1, rappresentata dal lic. jur. RA 1, è tempestivamente insorta contro la predetta decisione, contestando l'affiliazione d'ufficio presso la cassa malati __________ e ribadendo di volere optare per l'assicurazione del suo Paese di residenza.
La ricorrente ha riconosciuto di avere ricevuto il modulo TI 1 insieme al permesso G e di averlo spedito all'Ufficio assicurazione malattia mediante la busta prestampata e preaffrancata fornita direttamente dall'autorità competente, perciò non può apportare la prova né dell'invio né della ricezione del modulo.
Ella fa valere di avere risposto in buona fede all'autorità compente utilizzando il materiale ricevuto; chiede quindi che l'affiliazione d'ufficio sia annullata, alla luce, inoltre, del contenuto stipendio.
F. Con risposta del 6 aprile 2009 (doc. III) l'UAM ha proposto la reiezione del ricorso.
Esso ha dapprima ripercorso i motivi che l'hanno portato all'operazione di sanatoria dell'estate 2008.
Riguardo al presunto esercizio del diritto d'opzione in tempi antecedenti, l'amministrazione ha ribadito che, senza una prova dell'avvenuto invio del formulario TI 1, in virtù della giurisprudenza di questo Tribunale la tesi della ricorrente non può essere ritenuta e quindi fa stato la mancata ricezione del modulo.
L'autorità competente ha inoltre evidenziato che se l'insorgente ha optato in precedenza per il sistema sanitario italiano, allora avrebbe dovuto interrogarsi riguardo alla (nuova) ricezione della stessa documentazione nell'ambito della procedura in sanatoria.
G. Il 20 aprile 2009 (doc. V) vi è stata una discussione di causa esperita con le parti coinvolte. Dapprima è stato sentito __________, Capo dell'Ufficio assicurazione malattia, da cui è emerso quanto segue:
" Il sig. __________, così invitato, spiega l'iter che ha condotto poi all'emanazione di una serie di decisioni che sono state contestate davanti al TCA non solo dal qui ricorrente, ma da molti altri frontalieri italiani.
Inizialmente, con l'adozione e l'entrata in vigore degli Accordi bilaterali ed in vista di questo momento, l'Amministrazione cantonale ha preso contatto con le ASL italiane competenti per la fascia confinante, in particolare con l'ASL di __________, per verificare da un lato la consapevolezza dell'importanza dell'ALC e della loro influenza sull'aspetto dell'assicurazione malattia e d'altro lato per sapere quale sarebbe stata la sorte di quei frontalieri che, non optando per il sistema italiano (mutua italiana), sarebbero stati affiliati d'ufficio all'assicurazione malattia svizzera.
Da parte italiana, l'UAM ha riscontrato poca consapevolezza del problema.
Per il sistema italiano, il cittadino italiano è pur sempre assicurato alla mutua italiana.
E meglio, se non opta per il sistema italiano ed è quindi assicurato secondo quello svizzero, di principio deve essere stralciato dal suo sistema sanitario nazionale, perché deve sussistere unicamente un unico assicuratore sociale in ambito di malattia.
Dopo il contatto con le amministrazioni italiano del marzo, salvo errore, 2002, con l'entrata in vigore dell'ALC l'UAM ha trasmesso, dopo aver censito la popolazione straniera frontaliera, direttamente ai domicili italiani una lettera di spiegazione, una tavola sinottica ed un formulario il più semplice possibile che imponeva esclusivamente l'apposizione di una crocetta ed una firma per l'opzione relativa al diritto nazionale. Il tutto, accompagnato da una busta non affrancata.
Questo modo di procedere ha permesso all'UAM di chiarire la posizione di un impressionante numero di frontalieri. Per fare ciò, l'UAM ha ottenuto dall'Ufficio permessi la lista dei nominativi delle persone interessate ed i loro indirizzi.
Alla luce dei risultati della prima tornata dell'informativa e riscontrando ancora delle lacune, nel settembre 2003 l'UAM ha ritenuto necessario procedere ad un richiamo con le medesime modalità operative, salvo che gli invii sono stati trasmessi ai datori di lavoro, e meglio all'indirizzo del frontaliero con recapito presso il datore di lavoro.
È capitato che vi fossero frontalieri che abbiano cambiato posto di lavoro, che hanno cessato la loro attività e quindi il datore di lavoro ne ha dato notizia per permetterci di verificare il nominativo del nuovo datore di lavoro se esistente.
Nel corso del primo invio del giugno 2002, come appare dal doc. VI/1 che viene annesso al verbale d'udienza, sono stati recapitati 33'107 formulari e ne sono rientrati 29'469. Il problema con i frontalieri è che è una popolazione mobile e quindi bisogna contare con cessazioni di attività o mutamenti nell'attività. Il rattrappage del 2003 è stato fatto autonomamente dall'UAM, perché troppe erano ancora le situazioni aperte e si imponeva un chiarimento. Abbiamo mandato quindi la documentazione come descritto.
Si è trattata di una scelta autonoma operata dall'UAM che ha messo su un piede di assoluta uguaglianza tutti i frontalieri che non avevano optato. Si è trattato di un favore fatto a questa popolazione e non ha discriminato nessuno. Unico "potenziale" danneggiato poteva essere la mutua italiana che avesse pagato prestazioni sanitarie ad un frontaliero che, non avendo optato, doveva invece essere assicurato al sistema sanitario svizzero.
È giusto dire che nei nostri scritti non abbiamo accertato l'esistenza di un'attività parziale, a tempo ridotto, l'esistenza di collaterali attività presso altri datori di lavoro, o addirittura la percezione di pensioni di varia natura. Siamo partiti da un elenco di persone al beneficio del permesso G ed a mano di ciò abbiamo mandato i nostri invii.
È giusto dire che a seguito di quella sanatoria vi sono stati in due casi degli esiti giudiziari con sentenze emesse dal TCA. Per altri assicurati vi è stato invece l'affiliazione d'ufficio o l'obbligo di iscriversi presso un assicuratore. L'UAM non è in grado di precisare il numero di queste procedure, ma si tratta di numerose pratiche. Queste persone, con la procedura del 2008 con cui si è concesso un ulteriore termine per l'esercizio del diritto d'opzione, sono state sostanzialmente "recuperate", però con effetti ex nunc e non ex tunc, ossia con effetti da quel momento e pro futuro.
Queste persone sono state messe nella possibilità di optare e non costrette a cambiare.
Dall'operazione 2003 sono emersi circa 1'600 casi dove non era stato esercitato il diritto d'opzione; un paio sono quelli sfociati nelle decisioni giudiziari, ma per il resto, alla luce dei numeri, abbiamo ritenuto che si trattasse di persone che non erano più attive. Qualche verifica è stata fatta in questo senso.
Con il raffronto, più in avanti nel tempo, di dati statistici federali relativi ai frontalieri e visto il numero dell'esercizio del diritto d'opzione operato, ci siamo resi conto che una nuova grande massa di persone (12'208) non aveva operato una scelta, o perlomeno non aveva esercitato la scelta verso il loro Paese ed andavano teoricamente affiliati tutti presso l'assicuratore svizzero. Questa situazione è sembrata abnorme e ci ha imposto, per la soluzione del problema, un contatto con il DFI a seguito del quale è stato proposto ed accettato a livello federale di concedere un ulteriore termine di tre mesi per l'esercizio del diritto d'opzione, ancora una volta ponendo tutti gli assicurati potenziali su un piede d'uguaglianza e senza danneggiarli in alcun modo. Nuovamente si è posto il problema della relazione con lo Stato italiano e con l'assicuratore sociale italiano (mutua), problema che i funzionari del DFI hanno indicato di assumersi in proprio come da corrispondenza agli atti.
Qui siamo nuovamente partiti con una comunicazione diretta a tutti i potenziali assicurati che non ci risultavano aver scelto il loro sistema nazionale. Lo abbiamo fatto con uno scritto diretto al loro recapito italiano, abbiamo anche inviato il medesimo scritto presso tutti i datori di lavoro attivi in Ticino (anche se non datori di lavoro di frontalieri e ciò in vista di una possibile futura assunzione), le cui liste sono state reperite presso l'Ufficio federale di statistica.
Per l'operazione 2008 abbiamo informato i datori di lavoro, i sindacati, i mass media mediante il rilascio di interviste. Vi è stato poi un comunicato stampa del Consiglio di Stato per dare un'informazione generalizzata.
A seguito di questa operazione sono emersi 581 (tra cui quella del qui ricorrente) casi di non esercizio del diritto d'opzione che ci hanno imposto una procedura. (…)".
È stata poi sentita la ricorrente, che si è così espressa sulla questione dell'obbligo di affiliazione alla cassa malati svizzera:
" Per venire ai fatti, la sig.ra RI 1 segnala che è attiva presso la famiglia del dr. __________ a __________ e presso lo studio del dottore a __________, dove si occupa della pulizia in particolare. Ha iniziato la sua attività lavorativa in Svizzera nel 1992, attività che ha sempre svolto su chiamata con un numero di ore significativo ed una paga che si aggira sui Fr. 1'800.- netti. Sua intenzione è quella di rallentare l'attività professionale anche perché il marito beneficerà di un pensionamento anticipato con il prossimo anno e quindi intende restare vicino al marito. La signora precisa che il marito è frontaliere; egli stesso ha ricevuto il formulario per eventualmente esercitare il diritto d'opzione, ciò che ha fatto scegliendo il sistema nazionale italiano.
Anche una figlia della ricorrente è frontaliere ed è attiva presso la __________ ed ha ricevuto il formulario, optando per il sistema italiano.
La ricorrente rammenta, così come attesta anche lo scritto di data odierna della signora __________, di avere ricevuto il formulario a seguito della sanatoria del 2008, di averlo adeguatamente compilato con il sussidio della signora __________, di averlo imbustato nella busta fornita dall'UAM e di averla spedita dalla posta di __________ all'indirizzo dell'UAM verso la fine di agosto 2008. La ricorrente, a precisa domanda, indica di essere stata da sola al momento in cui ha imbucato nella bucalettere esterna dell'Ufficio postale di __________.
Dal canto suo, l'UAM segnala di avere effettuato le ricerche dell'invio sia al momento della procedura sia ancora al momento della presentazione della risposta di causa, non reperendo alcuna comunicazione.
ll patrocinatore della ricorrente si impegna o personalmente o tramite la datrice di lavoro a verificare presso l'ufficio postale di __________ eventuali disservizi o possibili perdite di invii avvenute in quel periodo di tempo ed a trasmetterle al TCA.
Viene allegata l'attestazione della datrice di lavoro del 20 aprile 2009, il conteggio della trattenuta d'imposta alla fonte nonché la scheda del salario.".
H. Il 27 aprile 2009 (doc. VII) la ricorrente ha informato il Tribunale di avere esperito una ricerca postale della busta prestampata inviata all'UAM il 26 agosto 2008. Il 4 maggio 2009 (doc. B) il responsabile dell'Ufficio postale di __________ ha risposto alla datrice di lavoro dell'insorgente come segue:
" Le verifiche effettuate non hanno evidenziato particolari problemi nella spartizione delle lettere. I nostri centri lettere, per la lettura e codificazione degli invii, sono in funzione 24 ore/24, ed il mese di agosto 2008 non ha presentato nessuna eccezione.
Purtroppo, come lettera normale, la Posta non è in grado di determinare la sorte dell'invio e, come da Condizioni Generali, esclude qualsiasi responsabilità per invii sprovvisti di accertamento di recapito.
Sono spiacente di non poterla aiutare maggiormente, ma la natura dell'invio e la tempistica non permettono altrimenti.".
I. L'amministrazione ha preso atto che l'accurata ed approfondita ricerca postale non ha portato elementi tali da comportare l'annullamento della decisione d'affiliazione d'ufficio (doc. X).
L. Il 5 agosto 2009 (doc. XI) la ricorrente ha comunicato al TCA che dalla fine del mese di aprile 2009 non era più al beneficio di un permesso G CE/AELS per frontalieri, motivo per il quale non doveva più essere assoggettata all'assicurazione malattia svizzera.
M. Il 13 agosto 2009 (doc. XIX) è pervenuto al TCA, dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, l'intero incarto della ricorrente, da cui è stata estratta la documentazione relativa all'annullamento del permesso G a causa della partenza per l'Italia il 1° maggio 2009 ed è stata sottoposta all'UAM per osservazioni (doc. XX).
N. Questo Tribunale ha esperito degli accertamenti ed ha acquisito agli atti della documentazione raccolta nell'ambito di un'altra procedura concernente l'affiliazione d'ufficio alla cassa malati svizzera di frontalieri che non hanno optato per il sistema sanitario italiano entro il termine del 30 settembre 2008 fissato con la procedura di sanatoria avviata dall'UAM con scritto del 12 giugno 2008, inviato sia ai frontalieri sia ai datori di lavoro nel Cantone Ticino (docc. XIV-XVIII).
O. Questi atti sono stati messi a disposizione sia dell'UAM (doc. XXI) sia dell'insorgente, con l'avvertimento a quest'ultima, il 24 agosto 2009 (doc. XXIII), che l'istruttoria era conclusa.
P. Il 24 agosto 2009 (doc. XXIV) l'autorità competente ha comunicato a questo Tribunale che l'interruzione dell'attività lucrativa in Svizzera esplicava gli effetti soltanto ex nunc e quindi ciò comportava che l'assicurata doveva rimanere affiliata alla cassa malati svizzera fino al 30 aprile 2009. Il 21 agosto 2009 (doc. XXIVbis) ha quindi emesso una decisione formale in questo senso, confermando l'affiliazione d'ufficio fino al 1° maggio 2009.
Q. La ricorrente non ha fornito ulteriori osservazioni (doc. XXV).
considerato in diritto
in ordine
1. La presente vertenza non pone questioni giuridiche di principio e non è di rilevante importanza (ad esempio per la difficoltà dell'istruttoria o della valutazione delle prove). Il TCA può dunque decidere nella composizione di un Giudice unico ai sensi dell'articolo 49 cpv. 2 della Legge sull'organizzazione giudiziaria (STF H 180/06 del 21 dicembre 2007; STFA I 707/00 del 21 luglio 2003).
Infatti, con sentenza del 9 novembre 2009 (inc. 36.2009.18) questo Tribunale, nella sua composizione plenaria, ha emanato una decisione di principio concernente una fattispecie analoga alla presente ed ha respinto il ricorso con argomentazioni che saranno riprese anche in questa sede.
nel merito
2. Va preliminarmente esaminato qual è il diritto applicabile alla fattispecie.
Secondo l'art. 95a cpv. 1 LAMal, per le persone designate nell'articolo 2 del regolamento n. 1408/71 ed in relazione con le prestazioni previste nell'articolo 4 dal regolamento, purché siano comprese nel campo d'applicazione della LAMal, sono applicabili anche: l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone, nella versione dei Protocolli del 26 ottobre 2004 e del 27 maggio 2008 relativi all'estensione dell'Accordo ai nuovi Stati membri della Comunità europea, il suo allegato II ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. a), e la Convenzione del 4 gennaio 1960 istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio nella versione dell'Accordo del 21 giugno 2001 che emenda la Convenzione, il suo allegato K, l'appendice 2 dell'allegato K ed i regolamenti n. 1408/71 e n. 574/72 nella loro versione aggiornata (lett. b).
L'art. 95a cpv. 2 LAMal prevede che laddove le disposizioni della LAMal fanno uso dell'espressione «Stati membri della Comunità europea», questa espressione è riferita agli Stati ai quali è applicabile l'Accordo di cui al capoverso 1 lettera a.
Secondo l'art. 3 LAMal,
" 1 Ogni persona domiciliata in Svizzera deve assicurarsi o farsi assicurare dal proprio rappresentante legale per le cure medico-sanitarie entro tre mesi dall'acquisizione del domicilio o dalla nascita in Svizzera.
2 Il Consiglio federale può prevedere eccezioni all'obbligo d'assicurazione, segnatamente per i dipendenti di organizzazioni internazionali e di Stati esteri.
3 Può estendere l'obbligo d'assicurazione a persone non aventi il domicilio in Svizzera, in particolare a quelle che:
a. esercitano un'attività in Svizzera o vi hanno la propria dimora abituale (art. 13 cpv. 2 LPGA);
b. lavorano all'estero per conto di un datore di lavoro con sede in Svizzera".
L'art. 1 cpv. 2 OAMal concerne l'obbligo di assicurazione per le persone non domiciliate in Svizzera (cpv. 1), fra le quali vi sono:
"d. le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (Accordo sulla libera circolazione delle persone) e del relativo allegato II, menzionati nell'articolo 95a lettera a della legge;
e. le persone che risiedono in Islanda o in Norvegia e sono soggette all'assicurazione svizzera ai sensi dell'Accordo del 21 giugno 2001 di emendamento della Convenzione istitutiva dell'Associazione europea di libero scambio (Accordo AELS), del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, menzionati nell'articolo 95a lettera b della legge;".
L'art. 3 cpv. 2 e 3 LAMal dà facoltà al Consiglio federale di prevedere eccezioni all'obbligo di assicurazione, segnatamente per le persone che possono godere dei privilegi del diritto internazionale.
Facendo uso della delega di cui all'art. 3 cpv. 2 LAMal, il Consiglio federale ha così emanato l'art. 2 OAMal che prevede diverse ipotesi di eccezione all'obbligo di assicurazione. Tale disposto ha subito un'importante modifica con l'entrata in vigore, il 1° giugno 2002, dell'Accordo tra la Comunità europea ed i suoi Stati membri, da una parte, e la Confederazione Svizzera, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (ALC).
In virtù dell'art. 2 cpv. 1 OAMal, non sono soggetti all'obbligo di assicurazione, fra le altre categorie, anche:
"c. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II, dell'Accordo AELS e del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K o di una convenzione di sicurezza sociale, sottostanno alla normativa di un altro Stato a causa della loro attività lucrativa in tale Stato;
d. le persone che, in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K, sottostanno alla normativa di un altro Stato poiché percepiscono una prestazione di un'assicurazione estera contro la disoccupazione;
e. le persone che non hanno diritto a una rendita svizzera ma hanno diritto a una rendita di uno Stato membro della Comunità europea in virtù dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone e del relativo allegato II o a una rendita islandese o norvegese in virtù dell'Accordo AELS, del relativo allegato K e dell'appendice 2 dell'allegato K;".
3. Il 1° giugno 2002 è entrato in vigore l'Accordo del 21 giugno 1999 tra la Confederazione Svizzera, da una parte, e la Comunità europea ed i suoi Stati membri, dall'altra, sulla libera circolazione delle persone (RS 0.142.112.681, ALC) ed in particolare il suo Allegato II regolante il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale (DTF 130 V 146 seg. consid. 3, DTF 128 V 315 con riferimenti).
Giusta l'art. 1 cpv. 1 dell'Allegato II ALC, elaborato sulla base dell'art. 8 ALC e facente parte integrante dello stesso (art. 15 ALC), in unione con la Sezione A di tale allegato, le parti contraenti applicano nell'ambito delle loro relazioni in particolare il regolamento (CEE) n. 1408/71 (RS 0.831.109.268.1) del Consiglio, del 14 giugno 1971, relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità, come pure il Regolamento (CEE) n. 574/72 del Consiglio, del 21 marzo 1972, che stabilisce le modalità di applicazione del regolamento (CEE) n. 1408/71 relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati, ai lavoratori autonomi ed ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità (RS 0.831.109.268.11).
Ratione temporis sono applicabili sia l'ALC sia il regolamento n. 1408/71.
Infatti, le decisioni sono state emanate nel 2009 e concernono l'affiliazione all'assicurazione obbligatoria delle cure medico-sanitarie per un periodo successivo all'entrata in vigore dell'ALC (cfr. STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, STFA I 667/05 del 24 luglio 2006, consid. 6.2; DTF 132 V 48 consid. 3.2.1, DTF 130 V 53 consid. 4.3; Pratique VSI 2004 pag. 209 consid. 3.2 [sentenza del 27 febbraio 2004 H 281/03]; SVR 2004 AHV n. 12 pag. 38 consid. 5 [sentenza del 5 febbraio 2004 H 37/03]; cfr. pure la sentenza della CGCE del 7 febbraio 2002 nella causa C-28/00, Kauer, Racc. 2002, pag. I-1343, punto 45).
L'Accordo ed il regolamento n. 1408/71 sono pure applicabili ratione personae.
L'assicurata è di nazionalità italiana e pertanto cittadina di uno Stato contraente (art. 1 cpv. 2 Allegato II ALC).
Inoltre, in qualità di lavoratrice autonoma o subordinata, è stata soggetta alla legislazione italiana e quindi alla legislazione di uno Stato contraente (art. 2 n. 1 in relazione con l'art. 1 lett. a del regolamento n. 1408/71).
Con sentenza del 20 febbraio 2004 (H 197/03) concernente una cittadina germanica che beneficiava in Svizzera di una rendita straordinaria ed è ritornata nel proprio Paese, l'allora TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Die Verfügung der SAK vom 12. Dezember 2002 wurde nach Inkrafttreten des FZA am 1. Juni 2002 erlassen und beschlägt Rentenleistungen für die Zeit ab 1. Januar 2003. Das Abkommen und die Koordinierungsverordnungen sind somit in zeitlicher Hinsicht anwendbar. Sie gelten für die Beschwerdeführerin ferner auch persönlicher Hinsicht, weil sie Arbeitnehmerin war, für welche die Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten gelten oder galten, und Staatsangehörige eines Mitgliedstaates ist (Art. 2 Abs. 1 Verordnung Nr. 1408/71). (…).".
Quanto al necessario nesso transfrontaliero, esso è senz'altro dato (STF C 124/06 del 25 gennaio 2007, consid. 4.3).
Ugualmente data è l'applicabilità ratione materiae, ritenuto che il regolamento n. 1408/71 si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti: a) le prestazioni di malattia e di maternità; b) le prestazioni d'invalidità, comprese quelle dirette a conservare o migliorare la capacità di guadagno; c) le prestazioni di vecchiaia; d) le prestazioni ai superstiti; e) le prestazioni per infortunio sul lavoro e malattie professionali; f) gli assegni in caso di morte; g) le prestazioni di disoccupazione; h) le prestazioni familiari (art. 4 n. 1; cfr. a tal proposito: DTF 132 V 50 consid. 3.2.3; DTF 131 V 395 consid. 3.2).
4. L'ALC, per quanto concerne le assicurazioni sociali, rinvia al citato regolamento (CEE) n. 1408/71 e meglio ai suoi artt. 13-17bis che contengono le norme relative alla determinazione della legislazione applicabile.
Il titolo II del regolamento n. 1408/71 (artt. 13 a 17bis) contiene delle regole atte a determinare la legislazione applicabile.
L'art. 13 n. 1 enuncia il principio dell'unicità della legislazione applicabile in funzione delle regole previste dagli artt. 13 n. 2 a 17bis, dichiarando determinanti le disposizioni di un solo Stato membro. Salvo eccezioni, il lavoratore subordinato è soggetto alla legislazione del suo Stato di occupazione salariata, anche se risiede sul territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro (principio della lex loci laboris; art. 13 n. 2 lett. a del regolamento n. 1408/71). Il lavoratore frontaliero sarebbe quindi soggetto, in virtù di questo principio, alla legislazione dello Stato in cui lavora (DTF 132 V 57 consid. 4.1 con riferimento, STFA del 25 gennaio 2007, C 124/ 06, consid. 5; cfr. anche l'articolo dell'Istituto delle assicurazioni sociali (IAS), "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 41 segg.; P. Cadotsch et Marie-Pierre Cardinaux, "Les effets de l'accord sur l'assujettissement et l'obligation de cotiser à l'AVS" in "L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse", Berna 2001, pag. 131 segg.).
L'art. 13 del regolamento n. 1408/71 enumera le norme generali:
"1. Le persone per cui è applicabile il presente regolamento sono soggette alla legislazione di un solo Stato membro, fatti salvi gli articoli 14quater e 14septies. Tale legislazione è determinata in base alle disposizioni del presente titolo.
2. Con riserva degli articoli da 14 a 17:
a) la persona che esercita un'attività subordinata nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro o se l'impresa o il datore di lavoro da cui dipende ha la propria sede o il proprio domicilio nel territorio di un altro Stato membro;
b) la persona che esercita un'attività autonoma nel territorio di uno Stato membro è soggetta alla legislazione di tale Stato anche se risiede nel territorio di un altro Stato membro;
(…)
f) la persona cui cessi d'essere applicabile le legislazione di uno Stato membro senza che ad essa divenga applicabile la legislazione di un altro Stato membro in forza di una delle norme enunciate alle precedenti lettere o di una delle eccezioni o norme specifiche di cui agli articoli da 14 a 17, è soggetta alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio risiede, in conformità delle disposizioni di questa sola legislazione.".
L'ALC prevede dunque il principio dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini dell'UE che lavorano solo in Svizzera sono soggetti alla legge svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno di essere lavoratori distaccati o di far parte di una categoria speciale.
I cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano solo in uno degli Stati dell'UE non sottostanno alla legislazione svizzera (art. 13 del regolamento n. 1408/71), a meno che siano distaccati.
L'art. 14 del regolamento n. 1408/71 concerne delle norme particolari applicabili alle persone, diverse dai marittimi, che esercitano un'attività subordinata.
In generale, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano un'attività salariata in due o più Stati dell'UE sono assoggettati alla legislazione del loro Stato di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Se il salariato non lavora nel suo Stato di residenza, è di regola assicurato nello Stato della sede del suo datore di lavoro (art. 14 par. 2 punto b lett. ii del regolamento n. 1408/71).
Se lavora per più datori di lavoro che hanno sede in Stati differenti, va assicurato nel suo Stato di residenza (art. 14 par. 2 punto b lett. i del regolamento n. 1408/71).
Per quanto concerne gli indipendenti, i cittadini svizzeri o dell'UE che lavorano come indipendenti solo in uno Stato dell'UE non sono assoggettati alla legislazione svizzera (art. 13 par. 2 lett. b regolamento n. 1408/71), a meno che non abbiano lo statuto di lavoratori distaccati.
Invece, l'indipendente svizzero o dell'UE che lavora solo in Svizzera, sottostà alle leggi svizzere (art. 13 par. 2 lett. b del regolamento n. 1408/71), a meno di essere distaccato.
Di regola, i cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano l'attività indipendente in due o più Stati dell'UE o in Svizzera e nell'UE, sono assicurati nel luogo di residenza se una parte dell'attività vi è esercitata. Se non esercita alcuna attività nel suo Paese di residenza, è assicurato nel paese dove esercita l'attività principale (art. 14bis par. 2 del regolamento n. 1408/71).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività indipendente in Svizzera e un'attività salariata in uno Stato dell'UE, sono di regola assicurati in entrambi gli Stati (eccezione al principio dell'affiliazione in un solo Stato).
I cittadini svizzeri o dell'UE che esercitano simultaneamente un'attività salariata in Svizzera e un'attività indipendente in uno Stato dell'UE sono di regola assoggettati in Svizzera per l'insieme dei redditi acquisiti nei differenti Paesi. Per diversi Stati (tra cui l'Italia) v'è tuttavia un'eccezione. In tale particolare ipotesi, un cittadino svizzero o dell'UE è assoggettato in Svizzera per la sua attività salariata e nell'UE per la sua attività indipendente quando esercita la sua attività indipendente in uno Stato dell'Unione Europea.
A questo proposito, l'art. 14quater del regolamento n. 1408/71 (Norme particolari applicabili alle persone che esercitano simultaneamente un'attività subordinata ed un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri), prevede:
" La persona che esercita simultaneamente un'attività subordinata a un'attività autonoma nel territorio di vari Stati membri è soggetta:
a) fatta salva la lettera b), alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata o, qualora eserciti una tale attività nel territorio di due o più Stati membri, alla legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3;
b) nei casi menzionati nell'allegato VII: alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività subordinata, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14 punti 2 o 3, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri, e alla legislazione dello Stato membro nel cui territorio esercita un'attività autonoma, essendo questa legislazione determinata conformemente all'articolo 14bis punti 2, 3 o 4, qualora essa eserciti siffatta attività nel territorio di due o più Stati membri.".
A norma dell'art. 17 del regolamento n. 1408/71:
" Due o più Stati membri, le autorità competenti di detti Stati o gli organismi designati da tali autorità possono prevedere di comune accordo, nell'interesse di determinate categorie di persone o di determinate persone, eccezioni alle disposizioni degli articoli da 13 a 16.".
In merito alle norme citate, il Messaggio del Consiglio Federale del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli Accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE (FF 1999 4590: http://www.ti.ch/generale/accordi/documenti/ac_messaggio.pdf), a pagina 185 prevede quanto segue:
" Le persone coperte dal regolamento sono soggette esclusivamente alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavora (principio dell'assoggettamento contributivo). Per determinati gruppi di persone sono applicabili norme speciali (in parte analoghe a quelle contenute nelle nostre convenzioni di sicurezza sociale). Queste norme concernono i lavoratori dipendenti e autonomi distaccati, le persone attive in diversi Stati, i lavoratori occupati in un'azienda transfrontaliera, i lavoratori dipendenti o autonomi che lavorano contemporaneamente in più Stati membri e il personale delle ambasciate e dei consolati.
Una clausola evasiva (art. 17) permette in singoli casi deroghe a favore degli assicurati. Se le norme previste non permettono di stabilire l'assoggettamento di una persona alla legislazione di uno Stato, il regolamento impone a titolo sussidiario il principio del Paese di residenza.".
La regola dell'assoggettamento alla legislazione di un solo Stato (art. 13 regolamento n. 1408/71) non si applica ai lavoratori che non sono cittadini dell'UE, dell'AELS o della Svizzera.
In effetti, nei casi non regolati dall'ALC, l'affiliazione alla LAMal viene stabilita sulla base delle Convenzioni internazionali sulla sicurezza sociale sottoscritte dalla Svizzera. Se invece non esiste alcuna Convenzione, l'assoggettamento è determinato secondo il diritto svizzero.
A questo proposito, in merito ai frontalieri l'art. 3 OAMal recita:
" 1 A loro domanda vengono assoggettati all'assicurazione svizzera i frontalieri che esercitano un'attività lucrativa in Svizzera non soggetti all'obbligo d'assicurazione ai sensi dell'articolo 1 capoverso 2 lettera d ed e nonché i loro familiari, purché non esercitino all'estero un'attività lucrativa per cui siano tenuti ad assicurarsi contro le malattie.
2 Sono considerati familiari il coniuge e i figli che non hanno ancora compiuto i 18 anni come pure i figli in formazione che non hanno ancora compiuto i 25 anni.".
5. Di principio, dunque, gli assicurati sono soggetti alla legislazione di un solo Stato membro, di regola quella dello Stato in cui lavorano (principio dell'assoggettamento contributivo).
Tuttavia, nell'ambito dell'assoggettamento all'assicurazione malattie, per alcuni Paesi vige il diritto di opzione, nel senso che i cittadini di Paesi membri dell'Unione europea residenti in questi Paesi possono scegliere tra l'assicurazione del loro luogo di residenza e l'assicurazione dello Stato in cui lavorano.
L'art. 89 del regolamento n. 1408/71 prevede che "le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri sono indicate nell'Allegato VI".
L'Allegato II dell'ALC, Sezione A, al punto 1, lett. o, prevede di aggiungere nell'allegato VI del regolamento n. 1408/71 diverse disposizioni, fra cui un testo relativo all'assicurazione obbligatoria nell'ambito dell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione (http://www.admin.ch/ch/i/rs/i1/0.142.112.681.it.pdf , cifra 3 a pag. 46):
" o) nell'allegato VI [http://www.admin.ch/ch/i/rs/i8/0.831.109.268.1.it.pdf] è aggiunto il testo seguente:
(…)
3. Assicurazione obbligatoria nell'assicurazione malattia svizzera e possibilità di esenzione.
a) Le disposizioni giuridiche svizzere sull'assicurazione malattia obbligatoria si applicano alle seguenti persone che non risiedono in Svizzera:
i) le persone soggette alle disposizioni giuridiche svizzere in virtù del titolo II del regolamento;
ii) le persone per le quali la Svizzera è lo Stato competente in virtù degli articoli 28, 28bis o 29 del regolamento;
iii) le persone che ricevono indennità di disoccupazione dall'assicurazione svizzera;
iv) i familiari delle persone citate ai punti i) e iii) o di un lavoratore autonomo o dipendente che risiede in Svizzera ed è assicurato nel regime assicurativo di quel paese, quando i suoi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Spagna, Ungheria, Portogallo, Svezia e Regno Unito;
v) i familiari delle persone citate al punto ii) o di un titolare di pensione o di rendita che risiede in Svizzera ed è assicurato dal regime di assicurazione malattia svizzero quando questi familiari non risiedono in uno dei seguenti Stati: Danimarca, Portogallo, Svezia e Regno Unito.
Per 'familiari' si intendono quelle persone ritenute familiari in conformità con la legislazione dello Stato di residenza;
b) le persone citate alla lettera a) possono, su richiesta, essere esentate dall'assicurazione obbligatoria per tutto il tempo in cui risiedono in uno dei seguenti Stati e dimostrano di beneficiare di una copertura in caso di malattia: Germania, Austria, Francia, Italia e – nei casi di cui alla lettera a), punti iv) e v), Finlandia e, nei casi contemplati alla lettera a), punto ii), Portogallo.
La domanda
aa) dev'essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera; quando in casi giustificati, la richiesta è presentata dopo questo termine, l'esenzione diventa efficace dall'inizio dell'assoggettamento all'assicurazione obbligatoria;
bb) si applicherà a tutti i familiari residenti nello stesso stato.".
I lavoratori frontalieri ed i loro familiari residenti in Italia possono dunque optare per il regime assicurativo dello Stato di residenza. In virtù dell'ALC, infatti, i cittadini di Paesi membri dell'UE possono essere esentati dall'assicurazione obbligatoria svizzera, semplicemente optando per il sistema sanitario nazionale o assicurativo del loro Paese di residenza.
Questa facoltà è accordata in particolare ai residenti in Francia, Germania, Austria ed Italia.
Questa regola è comunque applicabile soltanto se questi frontalieri lavorano esclusivamente in Svizzera.
Se, per esempio, essi lavorano sia in Svizzera sia in uno degli Stati UE che prevedono questa opzione, questi cittadini sono invece tenuti ad assicurarsi nel loro Paese di residenza (cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, in particolare pag. 29 e seg.).
La decisione di aderire alla copertura assicurativa del servizio sanitario nazionale deve essere formulata entro tre mesi a contare dall'inizio dell'assoggettamento al diritto svizzero (principio dell' "opting out", cfr. "Accordo sulla libera circolazione delle persone e sicurezza sociale con particolare riferimento ai rapporti fra Svizzera ed Italia", in RDAT I-2002, pag. 30; si veda inoltre Guylaine Riondel Besson: Le droit d'option en matière d'assurance maladie dans le cadre de l'accord sur la libre circulation des personnes: difficultés de mise en oeuvre et conséquences pour les assurés, in: Cahiers genevois et romands de sécurité sociale n° 42-2009 pag. 33 e segg.). La domanda di aderire (o rimanere) al sistema sanitario dello Stato di residenza esplica effetti anche per i familiari residenti in quello stesso Stato.
La Svizzera ha recepito questo motivo di esonero nel diritto nazionale.
A norma dell'art. 2 cpv. 6 OAMal, infatti, a domanda, sono esentate dall'obbligo d'assicurazione le persone residenti in uno Stato membro della Comunità europea, purché possano esservi esentate conformemente all'Accordo sulla libera circolazione delle persone ed al relativo allegato II e dimostrino di essere coperte in caso di malattia sia nello Stato di residenza e che durante un soggiorno in un altro Stato membro della Comunità europea o in Svizzera.
6. Va ancora rammentato che per l'art. 6 cpv. 1 LAMal, i Cantoni provvedono all'osservanza dell'obbligo d'assicurazione.
A norma dell'art. 6 cpv. 2 LAMal, l'autorità designata dal Cantone affilia ad un assicuratore le persone tenute ad assicurarsi che non abbiano assolto questo obbligo tempestivamente.
L'art. 6a cpv. 1 LAMal prevede che i Cantoni informano circa l'obbligo di assicurazione le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi in virtù di un'attività lucrativa esercitata in Svizzera (lett. a), le persone che risiedono in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia e che sono tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una prestazione dell'assicurazione svizzera contro la disoccupazione (lett. b), le persone tenute ad assicurarsi poiché percepiscono una rendita svizzera e che trasferiscono la loro residenza in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia (lett. c).
Per l'art. 6a cpv. 2 LAMal, l'informazione secondo il capoverso 1 vale automaticamente per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
Giusta l'art. 6a cpv. 3 LAMal, l'autorità designata dal Cantone assegna ad un assicuratore le persone che non hanno assolto tempestivamente l'obbligo di assicurazione. Decide inoltre delle domande di esenzione dall'obbligo di assicurazione. È fatto salvo l'articolo 18 capoverso 2bis e 2ter (relativo all'istituzione comune LAMal).
L'art. 6a cpv. 4 LAMal prevede che gli assicuratori comunicano all'autorità cantonale competente i dati necessari per il controllo dell'osservanza dell'obbligo di assicurazione.
Per l'art. 10 cpv. 1 OAMal, i Cantoni informano periodicamente la popolazione circa l'obbligo d'assicurazione. Provvedono segnatamente affinché le persone provenienti dall'estero e i genitori di neonati siano informati tempestivamente.
A norma dell'art. 10 cpv. 1bis OAMal, le informazioni sull'obbligo d'assicurazione destinate ai detentori di un permesso di dimora di corta durata, di un permesso di dimora o di un permesso di domicilio valgono parimenti per i loro familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea, in Islanda o in Norvegia.
L'art. 10 cpv. 2 OAMal prevede che l'autorità cantonale competente decide delle domande di cui all'articolo 2 capoversi 3-5 e all'articolo 6 capoverso 3.
Gli assicuratori sociali preposti al pagamento delle rendite e gli organi dell'assicurazione contro la disoccupazione assistono i Cantoni nel compito d'informare circa l'obbligo d'assicurazione delle persone di cui all'articolo 6a capoverso 1 lettere b e c della legge (art. 10 cpv. 3 OAMal).
Per il cpv. 4 delle Disposizioni finali della modificazione del 22 maggio 2002 dell'OAMal i Cantoni, in collaborazione con l'UFAS e con i datori di lavoro competenti, informano i frontalieri che risiedono in uno Stato membro delle Comunità europea in merito all'obbligo d'assicurazione al più tardi tre mesi dopo l'entrata in vigore dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Queste informazioni valgono parimenti per i familiari residenti in uno Stato membro della Comunità europea.
7. Nel caso di specie l'insorgente, cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea, domiciliata in Italia ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, in virtù dell'ALC e del regolamento n. 1408/71 è, di principio, assicurata in Svizzera contro le malattie (art. 13 par. 2 punto a del regolamento n. 1408/71: principio della lex loci laboris e cifra 3 lett. a punto i dell'Allegato II dell'ALC rispettivamente dell'Allegato VI del regolamento n. 1408/71).
Tuttavia, in conformità delle norme citate, in particolare dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71 al capitolo riguardante la Svizzera, cifra 3 lett. b, quale cittadina di un Paese membro dell'Unione Europea residente in uno dei Paesi confinanti con la Svizzera (in Italia) ed esercitante un'attività lucrativa in Svizzera, beneficiando dello statuto di frontaliera la ricorrente ha il diritto di optare per il sistema sanitario italiano.
La domanda di esenzione, conformemente alla summenzionata cifra 3 lett. b/aa, deve essere presentata entro i tre mesi successivi all'obbligo di assicurarsi in Svizzera.
Unica eccezione prevista dai due citati Allegati è la presenza di "casi giustificati".
8. In concreto, l'assicurata ha esercitato un'attività lucrativa in Svizzera dal 1992 al 30 aprile 2009 (doc. XIX).
In generale, per i frontalieri già attivi in Svizzera antecedentemente l'entrata in vigore dell'ALC, il termine di 3 mesi per fare valere il diritto di opzione decorreva dal 1° giugno 2002.
Per quanto attiene alla ricorrente, questo termine è quindi scaduto infruttuoso.
Infatti, dall'entrata in vigore degli Accordi e del relativo regolamento n. 1408/71, l'assicurata non ha validamente esercitato il diritto d'opzione a favore del sistema assicurativo nazionale italiano. Di principio, quindi, la ricorrente ed i membri della sua famiglia che non esercitano un'attività lucrativa sono automaticamente assicurati obbligatoriamente all'assicurazione malattia svizzera.
Dalla documentazione agli atti emerge inoltre che l'insorgente non ha validamente esercitato il diritto d'opzione per il sistema sanitario del Paese di residenza neppure nell'ambito della procedura in sanatoria del giugno-settembre 2008 attuata dall'Ufficio assicurazione malattia, ovvero entro il 30 settembre 2008.
La conseguenza è stata, come anticipato nello scritto del 12 giugno 2008 inviato alla ricorrente ed a tutti i frontalieri che non avevano ancora optato per il loro sistema sanitario, l'emanazione della decisione di affiliazione d'ufficio dell'assicurata ad una cassa malati svizzera da parte dell'Ufficio assicurazione malattia, in concreto emessa il 19 gennaio 2009 (doc. 2).
L'assicurata sostiene però di avere esercitato tempestivamente questo diritto, avendo compilato e spedito nell'estate 2008 il modulo TI 1 all'Ufficio assicurazione malattia (doc. B).
L'autorità competente, per contro, nega di averlo ricevuto.
9. Alla luce di queste considerazioni, occorre dunque accertare se effettivamente la ricorrente abbia spedito il 26 agosto 2008 questo modulo all'Ufficio assicurazione malattia.
In primo luogo, questo Tribunale osserva che, con il reclamo (doc. 3), l'interessata ha affermato genericamente di avere "risposto alla richiesta dello scorso anno".
In seguito, il suo patrocinatore ha affermato nel ricorso che l'assicurata "ha ricevuto, in concomitanza con il rilascio del permesso G, la documentazione relativa a questa domanda e più precisamente il modulo ufficiale previsto dal Cantone Ticino per l'esercizio dell'opzione d'assicurazione che la signora ha compilato e inviato per mezzo della busta di trasmissione, con l'indirizzo prestampato e preaffrancata, fornita insieme alla documentazione succitata." (doc. I punto 2).
Infine, durante l'udienza del 20 aprile 2009 la ricorrente ha indicato "di avere ricevuto il formulario a seguito della sanatoria del 2008".
Ora, l'incarto della Sezione dei permessi e dell'immigrazione comprova che l'insorgente è stata attiva nel Cantone Ticino dal 1989 e che il suo primo permesso di lavoro per confinanti le è stato rilasciato quell'anno. Vari sono stati i rinnovi del permesso G che si sono succeduti negli anni. Fra gli ultimi, si elencano i rinnovi, sempre il 7 maggio, nel 1996, 1998, 2000, 2002 e 2004; quest'ultimo permesso G CE/AELS, rinnovato per 5 anni, è scaduto il 6 maggio 2009 e non è più stato rinnovato.
Alla luce di questi fatti, non si capisce l'affermazione della ricorrente secondo cui avrebbe ricevuto il modulo TI 1 in concomitanza con il rilascio del permesso G, senza però specificare in quale anno ciò sarebbe avvenuto.
Al di là di questa asserzione, nel ricorso l'assicurata non ha peraltro mai menzionato con esattezza quando avrebbe ricevuto questo formulario.
È solo durante la sua audizione che l'interessata ha dichiarato di averlo ricevuto nell'ambito della sanatoria del 2008.
Seppure rimangano dei dubbi riguardo al momento in cui la ricorrente avrebbe ricevuto il predetto modulo - circostanza, questa, determinante per verificare se essa ha tempestivamente esercitato il suo diritto d'opzione in conformità dell'Allegato II all'ALC e dell'Allegato VI al regolamento n. 1408/71 -, la questione verte comunque ora soltanto a sapere se l'invio del 26 agosto 2008 all'UAM sia effettivamente avvenuto, dato che l'autorità competente afferma che non le è mai pervenuto.
10. Giova preliminarmente infatti rammentare che la procedura dinanzi al Tribunale delle assicurazioni sociali è retta dal principio inquisitorio. Il Tribunale accerta d'ufficio, con la collaborazione delle parti, i fatti rilevanti per il giudizio, assume le prove necessarie e le apprezza liberamente ed il giudice delegato ha facoltà di ricorrere a mezzi probatori non indicati dalle parti o di rinunciare all'assunzione di mezzi probatori che le parti hanno notificato. Alla fattispecie in discussione è applicabile la LPTCA, che prevede la massima dell'ufficialità, il principio inquisitorio e quello dell'applicazione d'ufficio del diritto (in questo senso: Marco Borghi e Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, edito dalla CFPG, Lugano, ad art. 18 pag. 89 e segg.; cfr. inoltre STFA U 94/01 del 5 settembre 2001; STFA I 83/01 del 31 maggio 2001; STFA U 429/00 del 13 marzo 2001; Untersuchungsgrundsatz, SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; AHI Praxis 1994 pag. 212; DTF 125 V 195 consid. 2 con riferimenti). È dunque compito del giudice chiarire d'ufficio in modo corretto e completo i fatti giuridicamente rilevanti.
Questo principio non è tuttavia incondizionato, ma trova il suo correlato nell'obbligo delle parti di collaborare (DTF 125 V 195 consid. 2 con riferimenti; RAMI 1994 pag. 211; AHI Praxis pag. 212; DLA 1992 pag. 113; Meyer, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, in: Basler Juristische Mitteilungen (BJM) 1989 pag. 12; Spira, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, in: Recueil de jurisprudence Neuchâteloise (RJN) 1984 pag. 16; Kurmann, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege in erster Instanz, in: Luzerner Rechtsseminar 1986, Sozialversicherungsrecht, Referat XII, pagg. 5 segg.). Questo obbligo comprende in particolare quello di motivare le pretese di cui le parti si avvalgono e quello di apportare, nella misura in cui può essere ragionevolmente richiesto da loro, le prove dettate dalla natura della vertenza o dai fatti invocati: in difetto di ciò esse rischiano di dover sopportare le conseguenze dell'assenza di prove (SVR 1995 AHV Nr. 57 pag. 164 consid. 5a; RAMI 1993 pagg. 158-159 consid. 3a; DTF 117 V 264 consid. 3b; SZS 1989 pag. 92; DTF 115 V 113; Beati in: Relazioni tra diritto civile e assicurazioni sociali, Lugano 1993, pag. 1 seg).
Su questi aspetti, si veda in particolare: Duc, Les assurances sociales en Suisse, Losanna 1995, pagg. 827-828 e Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrecht, Berna 1997, pagg. 339-341, laddove quest'ultimo rileva che “besondere Bedeutung hat die Mitwirkungspflicht dann, wenn der Sachverhalt ohne Mitwirkung der betroffenen Person gar nicht (weiter) erstellt werden kann”.
L'obbligo di accertamento d'ufficio dei fatti, correlato dal dovere di collaborazione delle parti, non rende comunque privo d'efficacia il principio secondo cui l'onere della prova incombe alla parte che da un fatto deriva un suo diritto e del conseguente fardello in caso di mancata prova. L'art. 8 CC prevede infatti che, ove la legge non disponga altrimenti, chi vuol dedurre il suo diritto da una circostanza di fatto da lui asserita deve fornirne la prova.
Con sentenza del 18 settembre 2001 (K 202/00, consid. 3b), il TFA (dal 1° gennaio 2007: Tribunale federale) ha affermato:
" (…) Celui-ci comprend en particulier l'obligation de ces dernières d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 195 consid. 2; VSI 1994, p. 220 consid. 4; comp. ATF 125 III 238 consid. 4a à propos de l'art. 274d al. 3 CO). Car si le principe inquisitoire dispense les parties de l'obligation de prouver, il ne les libère pas du fardeau de la preuve: en cas d'absence de preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un fait peut être imputée à l'adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3; RAMA 1999 n° U 344, p. 418 consid. 3). Au demeurant, il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (RAMA 1999 n° U 349, p. 478 consid. 2b; DTA 1998 n° 48, p. 284). (…)."
In senso analogo, Borghi/Corti, op. cit. pag. 90.
11. Per quanto attiene la notifica delle decisioni e l'inoltro di atti ed istanze nei confronti dei quali la ricorrente ha espresso delle lamentele, va evidenziato che i Tribunali, ed in particolare l'allora Tribunale Federale delle Assicurazioni, hanno sviluppato nel corso degli anni un'abbondante giurisprudenza.
Occorre anzitutto rilevare come l'onere della prova dell'avvenuta notifica di una decisione giudiziaria incombe all'autorità amministrativa (DTF 115 V 113 con riferimenti). Qualora la notifica o la relativa data sono contestate, in caso di dubbio fa stato la versione fornita dal destinatario (DTF 103 V 66 consid. 2a). L'andamento organizzativo di una spedizione da parte dell'autorità amministrativa non è sufficiente per provare la notifica di una decisione, in particolare quando si tratta di un invio per posta A (RCC 1992 pag. 395 consid. 3c). Questa prova può essere tuttavia portata per il tramite di indizi (per esempio: corrispondenza con l'autorità amministrativa, RCC 1984 pag. 123 consid. 1b), tenuto conto che, secondo la giurisprudenza del TFA, è sufficiente che la prova sia stata fornita secondo il principio della verosimiglianza preponderante (DTF 121 V 6 dove si trattava di un termine per salvaguardare la perenzione dei contributi AVS ex art. 16 cpv. 1 LAVS; Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, Zurigo 1999, N 364, pag. 166).
In una sentenza del 22 febbraio 1993 pubblicata in DTF 119 V 7, il Tribunale federale delle assicurazioni sociali aveva invero avuto modo di stabilire che la tempestività dell'esercizio di un rimedio di diritto deve essere determinata con certezza (ad esempio fornendo la prova dell'invio mediante raccomandata) e che in simili casi, la regola della verosimiglianza preponderante, usuale nel diritto delle assicurazioni sociali, non è applicabile.
In una successiva sentenza del 28 febbraio 1995 pubblicata in DTF 121 V 5 e AJP 1995 pag. 1090-1091, la nostra Massima Istanza ha precisato che la giurisprudenza citata (DTF 119 V 7) si applica solamente per valutare la tempestività di atti processuali, ma non invece nell'ambito dell'amministrazione di massa (ad esempio: l'emanazione di decisioni in materia di contributi) dove è applicabile l'abituale criterio della probabilità preponderante. Va comunque osservato che, anche in questa seconda occasione, in assenza di un invio raccomandato, il TFA, pur applicando il criterio della probabilità preponderante, ha ritenuto non avvenuta la notifica della decisione alla data indicata dall'amministrazione (per una critica della giurisprudenza federale, anche con riferimento al DTF 120 V 37, cfr. U. Kieser in: AJP 1995 pag. 1091-1092).
A questo proposito va rilevato che in una sentenza del 26 settembre 1994 nella causa E.K. AG, il Tribunale federale delle assicurazioni ha riconfermato che colui che è in grado di comprovare l'avvenuta spedizione (ad esempio mediante una ricevuta postale), beneficia della presunzione che in quell'invio sono contenuti i documenti rilevanti ai fini dei diritti che si vogliono fare valere. In tale ipotesi, se l'amministrazione ritiene che in quell'invio figuravano altri documenti sta a lei fornire la prova delle proprie affermazioni.
Nella sentenza del 14 dicembre 1999, pubblicata in DLA 2000 pag. 118 segg., l'Alta Corte ha rilevato che l'autorità sopporta le conseguenze della mancanza di prove (o della mancanza della probabilità preponderante) nel senso che, se la notifica o la rispettiva data sono contestate e se esistono effettivamente dubbi a tale proposito, occorre basarsi sulle dichiarazioni del destinatario dell'invio. La spedizione con la posta normale non consente in generale di stabilire se la comunicazione sia pervenuta al destinatario; la semplice presenza nel fascicolo della copia dell'invio non è sufficiente per dimostrare che tale lettera sia stata effettivamente spedita e ricevuta. Tuttavia, la prova della notifica di un atto può risultare da altri indizi o dall'assieme delle circostanze, quali la mancata protesta da parte di una persona che riceve richiami (STCA del 22 luglio 2005, inc. 36.2005.3 e 4).
12. Nel caso concreto, anche riguardo a questa tematica occorre innanzitutto rilevare il comportamento della ricorrente.
In effetti, se nel reclamo l'assicurata ha indicato di avere già optato per il sistema sanitario italiano l'anno scorso, intendendo nel 2008, nel ricorso addirittura mai ha specificato né il giorno preciso né tanto meno il periodo approssimativo della spedizione del modulo TI 1.
Durante l'udienza, poi, ha indicato di averlo spedito "verso la fine di agosto 2008". Anche la dichiarazione della sua datrice di lavoro prodotta in quell'occasione recita che "Era dopo il rientro dalle vacanze estive del 2008, verso la fine di agosto.".
In presenza delle citate informazioni approssimative, questo Tribunale osserva che, nell'interpellare il responsabile dell'Ufficio postale di __________, la datrice di lavoro ha indicato che "in data 26 agosto 2008 verso le ore 15.30 è stata imbucata alla posta di __________ una busta formato C5, affrancata posta A, indirizzata all'Istituto delle assicurazioni sociali di Bellinzona." (doc. B).
Malgrado queste considerazioni, va essenzialmente ritenuto che la ricorrente rileva di avere inoltrato tempestivamente, ossia il 26 agosto 2008, il suo modulo TI 1 all'Ufficio assicurazione malattia per l'esercizio del diritto d'opzione del sistema sanitario.
Per sua stessa ammissione, ella ha affermato di avere spedito per posta A questo formulario circostanza confermata pure dalla sua datrice di lavoro (doc. B) - mediante la busta prestampata e preaffrancata inviatale dall'autorità competente.
In proposito, va rilevato che l'UAM ha recapitato a tutti i lavoratori frontalieri recensiti e che non avevano optato per il sistema sanitario nazionale (12'684), una documentazione completa comprensiva del formulario TI 1, di una tabella sinottica indicante gli obblighi assicurativi dei cittadini di Paesi membri dell'UE, della busta di trasmissione con indirizzo prestampato e di una lettera accompagnatoria dove figuravano le conseguenze in caso di mancato invio di questo modulo. La busta, quindi, recava soltanto l'indirizzo dell'Ufficio assicurazione malattia, ma non era pure preaffrancata, come sostenuto più volte dalla ricorrente (doc. I).
13. La questione del preteso invio all'UAM, da parte della ricorrente, del modulo TI 1, va risolta alla luce della consolidata giurisprudenza sviluppata da questo Tribunale (prima fra tutte: STCA del 17 ottobre 2005, inc. 36.2005.86; fra le ultime: STCA del 21 luglio 2008, inc. 36.2008.49+53+54; STCA del 5 agosto 2009, inc. 36.2009.106; STCA del 19 ottobre 2009, inc. 36.2009.141; STCA del 9 novembre 2009, inc. 36.2009.171; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.77; STCA del 23 novembre 2009, 36.2009.81; STCA del 25 novembre 2009, 36.2009.71).
Pertanto, chi inoltra un'istanza od un gravame all'autorità amministrativa o giudiziaria, e quando l'atto sia dichiarato non pervenuto, deve dimostrarne l'avvenuto invio sia mediante la produzione della ricevuta della raccomandata, sia con la produzione di corrispondenza con l'Ufficio destinatario dell'invio relativa all'oggetto dell'istanza stessa, che attesti quindi che l'amministrazione ha ricevuto una precedente comunicazione da parte dell'assicurato.
In questo contesto, la prova del tempestivo inoltro della domanda tocca all'assicurato medesimo ed in caso di mancata prova le conseguenze vengono sopportate dallo stesso, e meglio come alla giurisprudenza esposta ai punti precedenti.
Nella fattispecie, dalla documentazione a disposizione non si può desumere il rispetto dei termini per l'inoltro del modulo. Non v'è infatti documentazione che comprovi quanto sostiene l'assicurata. La spedizione mediante posta semplice, come visto, non permette di ammettere con la necessaria certezza l'avvenuto invio del formulario TI 1 il 26 agosto 2008.
Va rilevato, al riguardo, che un possibile errore d'impostazione da parte dell'assicurata, di consegna della Posta od altro, non possono essere fatti ricadere sull'amministrazione.
Peraltro, la Posta svizzera stessa, espressamente interpellata dalla datrice di lavoro dell'interessata, ha dichiarato che in quel periodo non vi sono stati particolari problemi nella spartizione delle lettere e che i centri lettere per la lettura e la codificazione degli invii sono stati in funzione 24 ore su 24 anche nel mese di agosto 2008. Inoltre, la Posta non è in grado di determinare la sorte di un invio per posta normale (doc. B).
Nemmeno la dichiarazione della datrice di lavoro del 20 aprile 2009 può aiutare la ricorrente.
In effetti, essa ha soltanto affermato che "dopo averlo compilato abbiamo riposto il formulario nella busta ufficiale allegata alla richiesta.". La dichiarante non ha dunque alcuna certezza che l'invio sia effettivamente avvenuto, e tantomeno pervenuto al destinatario.
L'insorgente non possiede la copia del formulario TI 1 che avrebbe inviato il 26 agosto 2008 all'UAM, ciò che comunque non consentirebbe ancora di dimostrare che tale documento sia stato effettivamente spedito e ricevuto.
In queste circostanze, in mancanza di prove concrete attestanti l'invio all'amministrazione entro il 30 settembre 2008 (e quindi l'assenza della ricevuta postale della spedizione per raccomandata o specifica corrispondenza riferentesi alla documentazione in discussione, nonché la testimonianza di terzi), l'interessata deve sopportare le conseguenze delle sue omissioni.
Pertanto, questo Tribunale Cantonale delle Assicurazioni non deve ritenere come validamente trasmesso il 26 agosto 2008 all'autorità competente il formulario TI 1 con l'opzione per l'Italia.
Ne discende che l'esercizio del diritto d'opzione da parte della ricorrente non è avvenuto entro il termine di tre mesi e che quindi tale situazione non può esonerarla dall'obbligo di essere affiliata alla cassa malati svizzera fintanto che lavorava in Svizzera.
14. Come visto (cfr. consid. L e M), l'insorgente ha cessato l'attività lucrativa in Svizzera con effetto dal 1° maggio 2009 (doc. XIX).
Secondo costante giurisprudenza del TF, l'autorità giudicante deve limitare l'esame del caso alla situazione effettiva che si presenta all'epoca in cui è stata resa la decisione impugnata, ritenuto che fatti verificatisi ulteriormente possono influire quali elementi di accertamento retrospettivo della situazione anteriore alla decisione stessa. I fatti accaduti posteriormente e che hanno modificato questa situazione devono di regola formare oggetto di un nuovo provvedimento (cfr., fra le tante, DTF 121 V 366 consid. 1b, 116 V 248 consid. 1a, 112 V 93 consid. 3, 99 V 102).
In concreto, anche se la cessazione dell'attività lucrativa è avvenuta successivamente all'epoca in cui è stata emanata la decisione impugnata, per economia procedurale, questo Tribunale accerta ora che venendo meno l'attività lucrativa in Svizzera, è cessato anche l'obbligo assicurativo.
In queste condizioni, il ricorso deve essere parzialmente accolto, nel senso che l'obbligo assicurativo termina il 30 aprile 2009.
Il TCA rileva che l'Ufficio assicurazione malattia ha già emanato il 21 agosto 2009 (doc. XXIVbis) una decisione in tal senso.
Va infine osservato che se l'interessata comincerà una nuova attività lucrativa in Svizzera, qualora intenderà essere esonerata dall'obbligo assicurativo nel nostro Paese sarà comunque tenuta a far valere il diritto di opzione nei termini esposti in precedenza.
Occorre qui ancora rammentare alla ricorrente che, per il periodo durante il quale è (stata) assicurata in Svizzera, può chiedere all'UAM di beneficiare, se dati i presupposti, del diritto alla riduzione cantonale per il pagamento del premio dell'assicurazione malattie, conformemente a quanto previsto dall'art. 65a LAMal.
La ricorrente è parzialmente vincente in causa, unicamente per fatti successivi alla decisione su reclamo impugnata, per cui non si giustifica l'attribuzione di ripetibili.
Per questi motivi
dichiara e pronuncia
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ La decisione impugnata è modificata, nel senso che RI 1 è affiliata all'assicurazione obbligatoria svizzera presso la cassa malati __________ fino al 30 aprile 2009.
2. Non si percepisce tassa di giustizia, e non si attribuiscono ripetibili.
3. Comunicazione agli interessati i quali possono impugnare il presente giudizio con ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerna, entro 30 giorni dalla comunicazione.
L'atto di ricorso, in 3 esemplari, deve indicare quale decisione è chiesta invece di quella impugnata, contenere una breve motivazione, e recare la firma del ricorrente o del suo rappresentante. Al ricorso dovrà essere allegata la decisione impugnata e la busta in cui il ricorrente l'ha ricevuta.
Per il Tribunale cantonale delle assicurazioni
Il giudice delegato Il segretario
Ivano Ranzanici Fabio Zocchetti