Incarto n. 90.2025.1
Lugano 1 dicembre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Giovan Maria Tattarletti, Matea Pessina
cancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso dell'8 gennaio 2025 del
RI 1 RA 2
contro
la risoluzione del 20 novembre 2024 (n. 5705) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti puntuali del piano regolatore di Origlio e il suo adeguamento alla LST;
ritenuto, in fatto
A. Durante la seduta del 21 febbraio 2022 il Consiglio comunale di Origlio ha adottato alcune varianti puntuali del piano regolatore, approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 13 gennaio 1993 (n. 213) e integrato in seguito da alcune varianti, e il suo adeguamento alla legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100).
B. Con risoluzione del 20 novembre 2024 (n. 5705) il Consiglio di Stato ha approvato le suddette varianti, apportando alcune modifiche d'ufficio, fra cui l'inserimento nel piano dell'urbanizzazione (PU) del percorso ciclabile di interesse cantonale (recte: regionale) RLu1 Tesserete-Lamone-Molini di Bioggio-Agno (cfr. capitolo 6.1, pag. 40, lett. f) e lo stralcio della Zona di protezione della natura d'importanza locale dal mapp. 682 (ibidem, lett. k).
C. Avverso tali modifiche RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che al ricorso venga accordato l'effetto sospensivo. Sostiene che le medesime sarebbero lesive del suo diritto di essere sentito e della sua autonomia nonché prive di interesse pubblico e arbitrarie. Chiede inoltre l'annullamento della modifica che attribuisce la strada di servizio riservata ai confinanti al mapp. 582 alla categoria strada di servizio, modifica non indicata nella risoluzione impugnata ma contenuta nel PU pubblicato sul sito internet del Cantone Piani online.
D. a. In sede di riposta la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame e si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene all'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo al ricorso. Dei suoi argomenti si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
b. Con la replica e la duplica RI 1 e la Sezione si riconfermano nei propri argomenti e domande.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 30 cpv. 1 LST. Certa è la legittimazione attiva deRI 1 (art. 30 cpv. 2 lett. a LST). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere giudicato sulla base degli atti dell'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
1.2. Nella misura in cui RI 1 contesta l'indicazione contenuta nel PU informatizzato, riportato nel sito internet del Cantone, che attribuisce la strada al mapp. 582 alla categoria strada di servizio, la censura è irricevibile. L'eventuale incongruenza tra la variante presentata al Consiglio di Stato il 26 maggio 2023 e approvata (senza riserve) da quest'ultimo il 6 settembre 2023 (ris. gov. n. 4246) e quanto figura nel PU informatizzato esula infatti dalla presente procedura, che concerne unicamente le varianti adottate dal Consiglio comunale il 21 febbraio 2022 e approvate dal Governo il 20 novembre 2024.
2. 2.1. Per costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).
L'art. 34 LPAmm pone il principio secondo cui le parti hanno il diritto di essere sentite. Esso viene di regola esercitato per iscritto e prima che l'autorità adotti una decisione (art. 35 cpv. 1 e 2 LPAmm). Solo in casi particolari si può prescindere dalla preventiva audizione (art. 35 cpv. 3 lett. a - d LPAmm). Nei procedimenti di prima istanza, inoltre, l'autorità non sente le parti prima di adottare una decisione se vi è pericolo nell'indugio o se un'audizione preventiva può vanificare lo scopo della decisione, sempreché la decisione sia impugnabile con ricorso e nessun'altra disposizione conferisca alle parti il diritto di essere preliminarmente sentite (art. 35 cpv. 4 LPAmm).
2.2. Visto l'esito del gravame, la questione a sapere se vi sia stata una lesione del diritto di essere sentito deRI 1 può rimanere indecisa in relazione alla modifica relativa al percorso ciclabile di interesse regionale RLu1 (infra, consid. 4.), mentre essa verrà affrontata in relazione alla zona di protezione della natura di importanza locale (infra, consid. 5.).
3. In sede di approvazione di un piano regolatore, quando il Consiglio di Stato ritiene di non poter approvare una determinata soluzione adottata a livello comunale deve, di norma, retrocedere gli atti all'autorità inferiore per nuova decisione: lo esige, oltre all'art. 29 cpv. 2 LST, il rispetto dell'autonomia comunale. Il Governo può, tuttavia, apportare delle modifiche d'ufficio al piano regolatore - e sostituirsi pertanto all'esercizio delle competenze che spettano agli organi comunali - quando la nuova regolamentazione può essere determinata d'acchito (segnatamente nel caso di un'unica soluzione, senza possibili alternative) e la modifica tende a colmare una lacuna evidente oppure a emendare carenze o errori pianificatori manifesti (RDAT I-2001 n. 17 consid. 4.1. con rinvii; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 362 ad art. 37 LALPT). La via della modifica d'ufficio presuppone che la soluzione si imponga con tale evidenza da rendere perfettamente superfluo e inutilmente dilatorio un rinvio.
4. Percorso ciclabile di interesse regionale RLu1
4.1. In attuazione del mandato conferito dall'art. 88 Cost. - modificato a seguito della votazione popolare del 23 settembre 2018 - il 1° gennaio 2023 è entrata in vigore la legge federale sulle vie ciclabili del 18 marzo 2022 (LVC; RS 705). Questa legge, che si orienta per contenuti e struttura alla legge federale sui percorsi pedonali ed i sentieri del 4 ottobre 1985 (LPS; RS 704), stabilisce tra l'altro i principi che i Cantoni e i Comuni devono rispettare nella pianificazione, nella realizzazione e nella manutenzione delle reti di vie ciclabili (art. 1 lett. a LVC). In base all'art. 2 LVC, le reti di vie ciclabili sono vie di comunicazione per ciclisti interconnesse, continue e dotate delle opportune infrastrutture; esse possono essere per la mobilità quotidiana (art. 3) o per il tempo libero (art. 4). Queste ultime servono soprattutto allo svago e sono generalmente situate all'esterno dei comprensori insediativi (art. 4 cpv. 1 LVC); comprendono strade, ciclopiste, vie, itinerari segnalati per escursioni in bicicletta e mountain bike e infrastrutture simili ed allacciano e collegano in particolare zone e paesaggi adatti allo svago, nonché attrazioni turistiche, fermate dei trasporti pubblici, impianti per il tempo libero e turistici (art. 4 cpv. 2 e 3 LVC). La LVC sancisce l'obbligo di pianificazione. L'art. 5 cpv. 1 stabilisce in particolare che i Cantoni provvedono affinché le reti di vie ciclabili, esistenti e previste, per la mobilità quotidiana e il tempo libero siano stabilite in appositi piani (lett. a). I piani sono vincolanti; i Cantoni ne determinano i restanti effetti giuridici e ne disciplinano la procedura di stesura e modifica (cpv. 2), ritenuto che le persone e le organizzazioni interessate devono essere coinvolte nella pianificazione (cpv. 3). Come per la LPS, l'obbligo per i Cantoni di pianificare le reti ciclabili costituisce uno degli elementi centrali delle norme di principio federali. La pianificazione è infatti da intendersi come un processo di risoluzione sistematica dei problemi da cui scaturisce il piano (cfr. Messaggio del Consiglio federale del 19 maggio 2021 concernente la legge sulle ciclovie, FF 2021, 1260, commento all'art. 5). In quest'attività va tenuto conto degli obbiettivi qualitativi di carattere generale definiti dai relativi principi (cfr. art. 6 e 8 LVC). L'obbligo di pianificazione prevede inoltre un adeguato coordinamento delle reti ciclabili tra loro e con le altre attività di incidenza territoriale (cfr. art. 7 LVC). La LVC impartisce ai Cantoni un termine di 5 anni dalla sua entrata in vigore per la stesura dei piani di cui all'art. 5 cpv. 1 (cfr. art. 19 cpv. 1 lett. a LVC).
4.2. A livello cantonale, la legge sulle strade del 23 marzo 1986 (Lstr; RL 725.100) disciplina la pianificazione, attuazione e manutenzione dei percorsi ciclabili (art. 43a segg.). Secondo l'art. 43a cpv. 1 Lstr, il Cantone pianifica i percorsi ciclabili di interesse nazionale, cantonale o regionale tramite il piano cantonale dei trasporti previsto dall'art. 7, ossia il piano previsto dalla legge sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto del 12 marzo 1997 (RL 751.100), che è lo strumento per promuovere e organizzare la politica cantonale anche in materia stradale, adottato dal Consiglio di Stato e integrato nel piano direttore cantonale (cfr. art. 3 e 7 della predetta legge). In base all'art. 43a cpv. 2 Lstr, i percorsi ciclabili locali sono definiti dai piani regolatori comunali. A tal proposito, l'art. 21 lett. a LST dispone che il piano d'urbanizzazione, stabilisce, tra l'altro, la rete delle vie di comunicazione (strade, sentieri, vie ciclabili ecc.) con le relative linee di arretramento. Di principio i percorsi ciclabili sono attuati sulle strade già esistenti e ritenute idonee, tramite la posa della segnaletica (cfr. art. 43b cpv. 1 e 2 Lstr). Ove non fosse possibile o opportuno far capo alle strade già esistenti, l'ente pubblico competente (cfr. art. 43b cpv. 4 e 5 Lstr) provvede alla realizzazione delle necessarie opere stradali (piste ciclabili, corsie ciclabili e simili) e ai necessari cambiamenti di funzione secondo la procedura stabilita dalla Lstr (art. 43b cpv. 3 Lstr), ovvero tramite il progetto stradale cantonale o comunale (cfr. art. 9 segg. e 30 segg. Lstr; per tutto quanto precede cfr. STA 52.2024.93 del 2 ottobre 2025 consid. 3.2. e 3.3.).
4.3.
4.3.1. La scheda M10 del piano direttore cantonale (PD), concernente la mobilità lenta, annovera a pag. 3 fra le diverse sfide principali quella di completare la rete ciclabile con percorsi di interesse regionale e locale, specificando che:
La scala più adeguata alla quale svolgere questo lavoro è quella regionale e gli strumenti più indicati sono i Programmi d'agglomerato e la Legge sulle strade. La scheda M10 assume pertanto i seguenti compiti:
- codifica gli obiettivi e i criteri per una pianificazione completa e coerente della rete della mobilità lenta a livello cantonale, regionale e locale;
- illustra la rete nazionale e cantonale dei percorsi ciclabili e, per quanto riguarda le reti regionali, riprende e integra quanto elaborato nell'ambito dei Programmi di agglomerato.
Essa elenca al n. 3.4 i percorsi ciclabili di importanza nazionale, cantonale e regionale. Fra quelli regionali del Luganese figura il percorso RLu1 Capriasca - Ponte Capriasca - Origlio - Lamone - Cadempino - Vezia - Bioggio - Agno. Per quanto attiene al territorio di Origlio, il percorso transita anche sul mapp. 452, inserito dal piano dell'urbanizzazione del Comune di Origlio nella categoria strada pedonale, qualifica che il Governo ha modificato d'ufficio attribuendolo alla categoria strada ciclopedonale.
4.3.2. RI 1 contesta questa modifica, ritenendola priva di interesse pubblico e contraddittoria. Infatti, a seguito di approfondimenti tecnico-economici circa l'effettiva idoneità del tracciato del percorso, la Commissione regionale dei trasporti del Luganese (CRTL) commissione competente per l'elaborazione dei Programmi d'agglomerato del Luganese (PAL) - ha stralciato la tratta che transita lungo il mapp. 452. Essa dunque non figura più nel PAL5, nel frattempo approvato dal Governo con risoluzione del 26 marzo 2025 (n. 1402). In sede di risposta la Sezione resiste a questi argomenti, sostenendo che eventuali modifiche alla rete ciclabile attualmente in vigore potranno essere attuate solo dopo l'approvazione del PAL5, mentre in sede di duplica, vista l'intervenuta approvazione del PAL5, ha suggerito aRI 1 di adeguare il tracciato tramite l'allestimento di una variante. Ora, tale modo di procedere non può essere condiviso. Al momento dell'emanazione della decisione impugnata il Governo non poteva infatti ignorare l'esistenza di una pianificazione in corso, atta a privare il vincolo apposto d'ufficio sul mapp. 452 di qualsiasi interesse pubblico. Tutt'al più il Governo avrebbe dovuto sospendere la sua decisione in merito alla qualifica della tratta in questione in attesa della conclusione della procedura relativa al PAL5, rispettivamente del suo consolidamento nella scheda M10 del PD, annunciando che qualora lo stralcio della tratta non fosse stato confermato avrebbe attuato la modifica. Su questo aspetto il ricorso merita quindi accoglimento. L'attribuzione del mapp. 452 alla categoria strada pedonale è dunque approvata, così come adottata dal Consiglio comunale.
Priva di rilievo appare a questo punto la segnalazione deRI 1 in merito al fatto che la modifica impugnata si estenda anche alla tratta del mapp. 452 posta a sud del mapp. 454, in alcun modo interessata dal percorso ciclabile in parola.
5. Zona di protezione della natura d'importanza locale al mapp. 682
Con le varianti in parola il Comune ha istituito una zona di protezione della natura d'importanza locale al mapp. 682, senza tuttavia farne menzione nel Rapporto di pianificazione del 22 febbraio 2022. In sede di approvazione il Consiglio di Stato l'ha stralciata, adducendo a pag. 27-28 la necessità di modificare d'ufficio i geodati che non riportavano il vigente stato di diritto senza esplicite giustificazioni. Come sostiene RI 1 nel suo gravame, il Governo, non concedendogli la possibilità di esprimersi in merito, è incorso in una violazione del suo diritto di essere sentito. RI 1 avrebbe infatti potuto addurre allora, come fa adesso, i motivi alla base dell'istituzione della zona di protezione, ossia la presenza di una delle tre stazioni conosciute a livello svizzero della pianta vascolare Cardamine di Mattioli. Fruendo nella fattispecie il Tribunale di pieno potere cognitivo, poiché interviene come unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33; Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214), tale violazione può tuttavia essere sanata in questa sede (DTF 137 I 195 consid. 2.3.2 con rinvii; 135 I 279 consid. 2.6.1 con rinvii). In proposito l'interesse pubblico alla base dell'istituzione di detta zona risulta assodato, ritenuto che anche il Governo in sede di risposta conferma la presenza sul mapp. 682 di una popolazione di Cardamine di Mattioli, osservando inoltre come tale pianta vascolare sia già protetta su tutto il territorio del Cantone in base alla legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCN; RL 480.100). Visto quanto precede, anche su questo punto il ricorso è accolto. L'istituzione di una zona di protezione della natura d'importanza locale al mapp. 682 è dunque approvata, così come da decisione del Legislativo comunale.
6. 6.1. In esito alle considerazioni che precedono, in quanto ricevibile il ricorso è accolto.
6.2. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso diviene priva di oggetto.
7. Si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. In quanto ricevibile, il ricorso è accolto. Di conseguenza
1.1. le modifiche elencate al n. 6.1 lett. f e k (a cui il punto n. 3.1. del dispositivo rinvia) della risoluzione del 20 novembre 2024 (n. 5705) del Consiglio di Stato sono annullate;
1.2. l'attribuzione del mapp. 452 alla categoria strada pedonale e l'istituzione di una zona di protezione della natura d'importanza locale al mapp. 682 sono approvate, così come adottate dal Consiglio comunale di Origlio.
2. Non si prelevano né tasse né spese.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera