Incarto n. 90.2017.37
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 27 giugno 2017 di
RI 1 RI 2,
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 e RI 2 sono proprietari di una quota di PPP ciascuno del fondo base al mapp. 10__________ di Lugano, situato in via __________.
B. a. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che istituisce a ovest del mapp. 10_______ il perimetro di valorizzazione PV15 - Loreto, retto dall'art. 34 lett. e cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) che prevede: "Non sono assegnate prescrizioni speciali". All'interno del PV15 è stata istituita una tutela a livello locale di due edifici (L51: Condominio Liberty; L52: Villino Eremo) e una tutela a livello cantonale per la Chiesa di S. Maria di Loreto (C15), per il "Muro di piazza della chiesa di Loreto" (C16) e per il suo portale (C17). Al PV15 si sovrappone un perimetro di rispetto cantonale a tutela della Chiesa di S. Maria di Loreto e del portale, che si spinge fino al confine ovest del mapp. 10__________, senza tuttavia includerlo. L'art. 34 lett. b NAPR indica che "Per i Beni d'interesse cantonale e per i relativi Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali (LBC)".
b. RI 1 e RI 2 non sono insorti contro la variante.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare il PV15 e la sua disciplina sono stati stralciati dalla variante poiché troppo indeterminati. L'Esecutivo cantonale ha tuttavia indicato, a pag. 47, che qualora "(…) il Comune intendesse dotarsi di misure più restrittive per il PV15 per rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà elaborare un'apposita variante di PR". Per quanto attiene ai perimetri di rispetto cantonali, il Governo ha modificato come segue l'art. 34 lett. b NAPR:
Per i Beni d'interesse cantonale e per i relativi Perimetri di rispetto vale la Legge Cantonale sui Beni Culturali (LBC)",
introducendo all'art. 34 NAPR la nuova lett. e, che prevede una disciplina specifica del seguente tenore:
Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la visibilità, la conservazione e la valorizzazione del bene culturale. Ogni domanda di costruzione, notifica o modifica del terreno compresa nel perimetro di rispetto dovrà essere sottoposta per preavviso all'Ufficio dei beni culturali.
Per quanto attiene specificamente al perimetro di rispetto per la Chiesa di S. Maria di Loreto e portale, il Governo, dopo aver precisato a pag. 31 che esso include anche una parte del mapp. 11__________, ha esposto, a pag. 32, i criteri di applicazione validi al suo interno, ossia:
Le modifiche architettoniche (ristrutturazione e riattazione edifici) e del territorio (percorsi pedonali; posteggi; giardini) all'interno del perimetro di rispetto dovranno correttamente rapportarsi con gli aspetti spaziali e monumentali dei beni protetti, in particolare per quel che riguarda l'impostazione e la finitura degli spazi verdi (giardini, recinzioni) o destinati alla viabilità (posteggi; manufatti utilitari; percorsi pedonali). Per gli interventi architettonici sull'esistente o in caso di costruzione di nuovi edifici si richiede lo studio accurato dei volumi, dei materiali e dei colori in rapporto al bene protetto. In caso di eventuali nuove edificazioni è auspicabile in ogni caso l'utilizzo di un linguaggio architettonico contemporaneo di alta qualità.
D. Avverso tale decisione, RI 1 e RI 2 insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo:
1. Il ricorso è accolto.
2. Che sia istituito un vincolo di salvaguardia (con divieto di demolizione) del gruppo edilizio G iscritto nell'ISOS con il numero 11.2 (…).
3. Che siano modificati, con indicazioni precise (…), i criteri di applicazione del perimetro di rispetto per la chiesa di S. Maria di Loreto e portale (…) inerenti gli interventi architettonici sull'esistente o in caso di costruzioni di nuovi edifici. Più precisamente che sia chiarito come debba essere fatto lo "studio accurato dei volumi, dei materiali e dei colori per rapporto al bene protetto" e come viene definito "un linguaggio architettonico contemporaneo di alta qualità".
4. Che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione PV15.
5. Protestate spese e ripetibili.
Asserendo di essere legittimati a ricorrere in quanto proprietari, interessati di protezione, essi lamentano in particolare il fatto che la tutela istituita dal Comune si sia limitata alla sola costruzione al mapp. 10__________ (L52) invece di estendersi anche alla serie di edifici adiacenti, risalenti ai primi decenni del Novecento, fra cui il loro, ai mapp. 10________, 10________, 10________ e 20__________, menzionati nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS) quale gruppo edilizio n. 11.2. con obiettivo di salvaguardia A. Rimproverano inoltre al Governo di non aver valutato il PV15 in relazione agli edifici costruiti all'inizio del '900 nelle vicinanze, la cui salvaguardia permetterebbe di formare l'identità e l'appartenenza culturale e territoriale.
E. a. In sede di risposta il Comune di Lugano, mettendo in dubbio la legittimazione attiva dei ricorrenti, chiede che la domanda di cui al p.to 2 del petitum sia dichiarata inammissibile, mentre si rimette al giudizio del Tribunale per quanto attiene alle domande di cui al p.ti 3 e 4. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. In sede di replica i ricorrenti concentrano i loro argomenti sul PV15, motivando in particolare la loro legittimazione attiva in relazione al suo stralcio e approfondendo le loro critiche in merito. Paventando i lunghi tempi necessari all'elaborazione di una variante, chiedono che il PV15 venga mantenuto.
c. Con decreto del 14 dicembre 2017, è stato estromesso dall'incarto l'allegato di duplica presentato dal Comune, dichiarato irricevibile poiché tardivo. Per lo stesso motivo, con decreto del 27 dicembre 2017, la duplica della Sezione è stata stralciata dagli atti.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver richiamato dal Comune diversi documenti. Solo i ricorrenti hanno presentato delle osservazioni, sul cui contenuto non occorre dilungarsi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100). In merito alla legittimazione attiva dei ricorrenti si osserva quanto segue.
1.1. Giusta l'art. 30 cpv. 2 LST sono legittimati a ricorrere contro le decisioni del Consiglio di Stato davanti al Tribunale cantonale amministrativo il Comune (lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (lett. b), ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (lett. c). Il privato cittadino è pertanto legittimato a ricorrere dinanzi a questo Tribunale solo se ha precedentemente inoltrato ricorso davanti all'Esecutivo cantonale; fa eccezione l'ipotesi in cui quest'ultimo abbia disposto una modifica rispetto alle decisioni del Legislativo comunale, segnatamente quindi un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore. In concreto i ricorrenti non sono insorti davanti al Consiglio di Stato contro la variante e pertanto la loro richiesta contenuta al p.to 2 del petitum, relativa all'istituzione di un vincolo di salvaguardia sugli edifici ai mapp. 10_______, 10________, 10_______ e 20__________, iscritti nell'ISOS, non ha formato oggetto d'esame, né tanto meno di modifica. Essi non sono pertanto legittimati a proporre tale richiesta in questa sede. Va peraltro notato che gli insorgenti sembrano aver abbandonato in sede di replica tale domanda, limitandosi a chiedere al p.to 2 del petitum che sia mantenuto il perimetro di valorizzazione PV15 e che vengano date prescrizioni particolari per salvaguardare i 3 Beni di importanza cantonale e quindi il patrimonio costruito che è un'esigenza della collettività.
1.2.
1.2.1. Poiché i ricorrenti non sono insorti in prima sede, la loro qualità per agire è data solo se essi possono vantare un interesse degno di protezione secondo la terminologia impiegata all'art. 30 cpv. 2 lett. c LST. Tale interesse corrisponde a quello dell'or abrogato art. 43 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (BU 1966, 181; RtiD I-2017 n. 17 consid. 2.3.1). A sua volta, esso dev'esse ricondotto alla nozione di interesse degno di protezione dell'attuale art. 65 cpv. 1 lett. c della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100), identica a quella racchiusa negli art. 48 cpv. 1 lett. c della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021). Introducendo il requisito dell'interesse degno di protezione il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta, però, l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio al menzionato requisito basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato e attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RtiD I-2017 consid. 2.3.1; RDAT I-2001 n. 27 consid. 2.1., I-1999 n. 11 consid. 2b, I-1998 n. 13 consid. 2.2., I-1993 n. 22 consid. 1.2.).
1.2.2. In merito alle critiche rivolte al perimetro di rispetto cantonale per la Chiesa di S. Maria di Loreto e portale si osserva che, come esposto in narrativa, esso lambisce a est il fondo dei ricorrenti. Il Governo, in sede di approvazione, ha introdotto all'art. 34 una nuova lett. e, che prevede una specifica normativa per i perimetri di rispetto cantonali, e ha precisato a pag. 31 l'estensione del perimetro in questione (cfr. supra consid. C). Poiché il nuovo disposto ha delle ripercussioni sull'attività edilizia dei fondi compresi nel perimetro, limitrofi al mapp. 10__________, si deve ritenere che i ricorrenti siano toccati dal provvedimento in modo particolare e quindi detentori di un interesse legittimo ad opporvisi. Sennonché essi si limitano a contestare la modifica operata dal Governo solo nel petitum, venendo in questo modo meno al loro obbligo di motivazione, ciò che rende la critica irricevibile ex art. 70 LPAmm. Inoltre, a ben vedere, essi si limitano a chiedere che i criteri di applicazione esposti a pag. 32 della decisione impugnata vengano chiariti. Ora tuttavia, come rileva la Sezione in sede di risposta, tali criteri non possiedono un carattere vincolante, costituendo dei semplici principi generali d'intervento, sul cui rispetto spetterà all'Ufficio dei beni culturali pronunciarsi (cfr. art. 34 nuova lett. e NAPR). Tant'è vero che, a differenza delle modifiche d'ufficio operate dal Governo, essi non vengono menzionati nel dispositivo della contestata decisione (cfr. pag. 156 segg.). Visto dunque il loro carattere informativo, anche per questo motivo la richiesta formulata al p.to 3 del petitum si rivela irricevibile. Va peraltro osservato che la variante adottata dal Consiglio comunale si limitava a segnalare nel piano i vari perimetri di rispetto cantonale e, per la loro regolamentazione, operava un semplice rinvio alla LBC (cfr. supra consid. B.a). I ricorrenti non sono insorti davanti al Consiglio di Stato, criticandone l'indeterminatezza, rispettivamente chiedendo indicazioni precise. Di conseguenza, anche sotto questo profilo, la tematica non può venir sollevata per la prima volta in questa sede.
1.3. Ferme queste premesse, il ricorso è ricevibile in ordine e può essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. Per quanto attiene al PV15, la richiesta dei ricorrenti di mantenerlo va respinta nel merito. Infatti, come esposto in narrativa, per il PV15 l'art. 34 lett. e cpv. 2 NAPR, nella versione adottata dal Consiglio comunale, si limitava a prevedere: "Non sono assegnate prescrizioni speciali". Il Consiglio di Stato ne ha negato l'approvazione (cfr. capitolo 5.1. "Non approvazioni e modifiche d'ufficio", lett. e, pag. 155) per i motivi esposti a pag. 47, ossia:
Nella misura in cui il PV 15 non dispone particolari condizioni o vincoli per rapporto al PR in vigore, non è ritenuto essere una misura sostenibile da parte della scrivente Autorità.
Il CdS non è pertanto nella condizione di poter approvare il PV 15 così come adottato dalla Città.
Allorquando il Comune intendesse dotarsi di misura più restrittive per il PV 15 per rapporto a quanto disposto dalla pianificazione in vigore dovrà elaborare un'apposita variante di PR
Tali deduzioni non prestano fianco a critiche, ritenuto che in effetti il PV15 risultava privo di disciplinamento e quindi di qualsiasi portata pianificatoria. Non può portare a diversa conclusione l'affermazione dei ricorrenti, secondo cui il PV15 andrebbe mantenuto in considerazione dei lunghi tempi necessari all'elaborazione di una variante. Infatti, a prescindere dal fatto che, come appena visto, l'assenza di qualsiasi disciplina rende(va) completamente priva di efficacia la misura, qualora ne fossero date le premesse, il Comune potrà semmai far capo alle misure di salvaguardia della pianificazione.
3. Le spese e la tassa di giudizio seguono la soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dai ricorrenti, è posta a loro carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera