Incarto n. 90.2017.34
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina,
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 31 maggio 2017 della
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria del mapp. 21__________ di Lugano, sezione di Lugano, situato in via __________ nel quartiere di Besso. Sul fondo, di vaste dimensioni (21'350 m2), sorge il complesso dello studio radio della Svizzera italiana, suddiviso in due edifici (sub. A e sub. B) e costruito negli anni 1957-1962 su progetto degli arch. __________, __________ e __________. Gli edifici sono attorniati da spazi verdi e da aree riservate allo stazionamento degli autoveicoli. Inoltre la corte interna dell'edificio principale (sub. A) si affaccia su un giardino ricco di alberature.
B. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse cantonale, elencati all'art. 34 lett. b delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio radio della Svizzera Italiana), prevedendo inoltre per l'intero fondo un perimetro di rispetto cantonale.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR, e sospendendo alcune decisioni. In particolare, per quanto attiene alla proprietà della RI 1, l'art. 34 lett. b NAPR è stato così completato: C9: Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio B e giardino).
D. Avverso tale modifica, nella misura in cui riguarda il giardino, la RI 1 insorge a titolo cautelativo davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e auspicando un chiarimento circa l'estensione del vincolo. Postulando l'esperimento di un sopralluogo, essa contesta il provvedimento nella misura in cui dovesse concernere non solo il giardino racchiuso fra le due ali dell'edificio sub. A ma anche le vaste aree riservate a posteggio e quelle prevalentemente pavimentate presenti sul fondo. Sotto questo profilo il vincolo si rivelerebbe ingiustificato dal profilo dell'interesse pubblico e lesivo del principio della proporzionalità, anche perché il mapp. 21__________ risulta già inserito in un perimetro di rispetto.
E. a. In sede di risposta il Comune di Lugano si rimette al giudizio del Tribunale, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postula la reiezione del gravame. Essa conferma tuttavia che la tutela riguarda il giardino volto a sud-est, compreso tra le due ali dell'edificio A, intendendo per giardino la raccolta corte interna disegnata da __________ su cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria. Dei suoi ulteriori argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi.
b. La ricorrente non ha replicato.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di non aver particolari osservazioni da formulare.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. c LST).
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il sopralluogo postulato dalla ricorrente non appare infatti idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
3.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
3.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. Ai fini del giudizio, occorre rammentare che nel nostro Cantone è in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100).
4.1. Secondo questa legge, la protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc.
4.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3. Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 27 n. IX lett. d del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La Commissione dei beni culturali dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2).
5. 5.1. In concreto, nella documentazione relativa ai beni culturali d'interesse cantonale presenti a Lugano dell'Ufficio dei beni culturali del 30 giugno 2016, l'origine dello studio radio della Svizzera italiana viene così descritta (cfr. capitolo 1. Storia e descrizione):
All'inizio degli anni Cinquanta del Novecento la __________ (acronimo di __________) decide di realizzare una nuova e rappresentativa sede per la __________, che potesse ospitare non solamente gli studi della radio, ma anche della nascente televisione. (…) Nel 1951 la progettazione di questa importante opera è affidata agli architetti __________, ________ e __________ (…). Dopo un primo progetto, elaborato sulla base di un programma ridotto e datato 1953, gli architetti presentano un progetto di massima costituito da tre corpi indipendenti (…): uffici, studi di emissione e studio radio-orchestra. (…) Grazie alla relativa disponibilità di superficie edificabile, gli architetti optano per uno schema distributivo orizzontale. (…) L'impostazione planimetrica e spaziale, ottenuta aggregando diversi corpi architettonici dal modulo esagonale, assicura la fluidità dei percorsi e dei collegamenti e facilita eventuali futuri ampliamenti. Nel 1955 gli architetti consegnano il progetto definitivo (…). Nell'aprile 1959, durante il cantiere, la __________ incarica i tre architetti di progettare l'estensione destinata alla televisione e a nuovi uffici e di studiarne l'inserimento razionale nel complesso (…). I tre progettano gli edifici modellati sulla trama esagonale dell'edificio in costruzione. La progettazione esecutiva viene assunta da __________, che apporta alcune modifiche (…). L'edificio viene completato nei tre anni successivi.
Il complesso comprende anche un giardino, ricco di alberature e esteso alle corti interne dell'edificio principale, (…) disegnato nel dettaglio e perfettamente in sintonia con il costruito (ibidem; cfr. anche foto a pag. 1). Su di esso si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria.
5.2. Come esposto in narrativa, la variante adottata dal Consiglio comunale ha inserito fra i beni culturali d'interesse cantonale i due edifici al mapp. 21__________ (C9: Studio radio della Svizzera Italiana), prevedendo sull'intero fondo un perimetro di rispetto cantonale. In fase d'approvazione il Consiglio di Stato ha completato d'ufficio l'elenco di cui all'art. 34 lett. b NAPR con la seguente specifica: C9: Studio radio della Svizzera Italiana (edificio A e edificio B e giardino). Ora, poiché il mapp. 21______ ospita, oltre agli edifici, al giardino racchiuso fra le due ali dell'edificio sub. A e alle aree riservate al parcheggio, ampi spazi verdi, ubicati in particolare sul lato sud-est del fondo, bisogna convenire con la ricorrente che l'indicazione introdotta d'ufficio dal Governo risulta poco precisa e causa dei possibili fraintendimenti. Tuttavia l'effettiva portata del vincolo ha potuto venir chiarita in sede di risposta dalla Sezione, la quale ha specificato che il medesimo riguarda il giardino volto a sud-est, compreso tra le due ali dell'edificio A, intendendo per giardino la raccolta corte interna disegnata da __________ sui cui si affacciano i foyer e il ristorante-caffetteria. In proposito bisogna ritenere che la sua caratteristica di spazio aperto progettato in funzione e a complemento dell'edificio sub. A - caratteristica che difetta alle altre aree verdi presenti sul fondo - giustifica pienamente che la tutela cantonale venga estesa a tale elemento, ciò che la ricorrente non contesta. Peraltro una diversa interpretazione, ossia un'estensione del vincolo a tutte le aree verdi presenti sul fondo, risulterebbe fortemente dubbia dal profilo dell'interesse pubblico e incongruente con gli obiettivi perseguiti con il perimetro di rispetto cantonale istituito su tutta la proprietà (cfr. risoluzione impugnata, pag. 29-30). In base a queste considerazioni questo Tribunale ritiene di poter emendare l'imprecisione riscontrata nella risoluzione d'approvazione della variante, precisando che il giardino oggetto della protezione cantonale C9 è quello rivolto a sud-est, compreso fra le due ali dell'edificio A al mapp. 21__________.
6. 6.1. Stante quanto precede, il ricorso dev'essere parzialmente accolto.
6.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, proporzionalmente al suo grado di soccombenza (art. 47. cpv. 1 LPAmm). Alla ricorrente, patrocinata, vengono assegnate ripetibili proporzionalmente al grado di successo della sua impugnativa (art. 49 cpv. 1 LPAmm), che in concreto sono dovute dallo Stato.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617), nella misura in cui approva l'art. 34 lett. b NAPR, viene completata con riferimento all'oggetto C9, le cui "Denominazioni o funzioni" sono precisate come segue: "Studio Radio della Svizzera italiana (edificio A e edificio B e giardino compreso tra le due ali dell'edificio A)".
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va retrocesso l'importo di fr. 1'200.- versato in eccesso quale anticipo spese. Lo Stato verserà alla ricorrente fr. 800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera