Incarto n. 90.2017.26
Lugano 18 dicembre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 18 maggio 2017 della
RI 1 patrocinata da: PR 1
contro
la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del Comune di Lugano relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria dei mapp. 15__________ e 21__________ di Lugano, sezione di Castagnola, situati in viale __________ e attribuiti dal vigente piano regolatore alla zona R7. Sui fondi, di complessivi 14'749 m2, sorge una struttura alberghiera, immersa in un vasto parco, comprendente in particolare un edificio principale al mapp. 21__________ e un edificio realizzato nel 1987 al mapp. 15__________ (sub. B), denominato "Pavillon". L'edificio al mapp. 21__________, risalente al 1860, è stato trasformato e ampliato tra il 1903 e il 1910 dall'arch. __________ con l'aggiunta ai lati della villa originaria di due ali in posizione ortogonale. In seguito, negli anni '60 e poi '80 del secolo scorso, la costruzione è stata oggetto di ulteriori importanti interventi di ristrutturazione e ampliamento, comportanti fra l'altro l'edificazione del "Pavillon". Nell'ultimo decennio l'edificio al mapp. 21__________ è stato sottoposto ad ulteriori interventi edilizi di ammodernamento.
B. a. Durante la seduta del 12 settembre 2011 il Consiglio comunale di Lugano ha adottato con due emendamenti la variante del piano regolatore relativa ai beni culturali delle sezioni di Lugano, Castagnola e Bré, che annovera fra i beni culturali d'interesse locale, elencati all'art. 34 lett. c delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), l'edificio al mapp. 21__________ unitamente al "Pavillon (L72). L'art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR impone inoltre un controllo dello spazio libero a parco, mentre il cpv. 6 prevede la possibilità di porre la struttura al beneficio di una scheda specifica secondo la procedura della vigente pianificazione alberghiera, precisando che le schede alberghiere sono prevalenti rispetto a quelle concernenti i beni culturali.
b. Avverso i vincoli adottati a carico dei due edificiRI 1 è insorta davanti al Consiglio di Stato, postulandone l'annullamento. Invocando una lesione della garanzia della proprietà e della libertà economica, essa ha contestato in particolare la qualifica dei due edifici quale bene culturale d'interesse locale, lamentando l'assenza di un interesse pubblico alla loro protezione nonché una violazione del principio della proporzionalità. Infatti, a seguito delle numerose ristrutturazioni, l'edificio al mapp. 21__________ avrebbe perso qualsivoglia qualifica di testimonianza storica, mentre incomprensibile apparirebbe la messa sotto tutela del Pavillon, edificato nel 1987. I vincoli si sarebbero inoltre dimostrati inconciliabili con l'esercizio dell'attività alberghiera e con il necessario costante ammodernamento della struttura. Ha infine criticato i contenuti dell'art. 34 lett. d cpv. 6 NAPR.
C. Con risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) il Consiglio di Stato ha approvato la suddetta variante, apportandovi alcune correzioni e modifiche, fra cui la parziale riformulazione dell'art. 34 NAPR e lo stralcio dalla sua lett. d del cpv. 6, e sospendendo alcune decisioni. Esperito un sopralluogo sui mapp. 15__________ e 21__________, il ricorso dell'RI 1 è stato parzialmente accolto con conseguente annullamento del vincolo di bene culturale d'interesse locale sul "Pavillon". Per contro, con riferimento al mapp. 21__________, l'Esecutivo cantonale, considerato come il vincolo in parola risultasse sorretto da un sufficiente interesse pubblico nonché proporzionato, ha ritenuto in particolare che il Comune, nel definirlo, avesse operato una scelta compatibile con l'esercizio della propria autonomia, rispettivamente che non sussistessero elementi sufficientemente solidi e manifesti per non confermarlo.
D. Avverso tale decisione RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento nella misura in cui approva i vincoli gravanti l'edificio al mapp. 21__________ e il parco. Chiedendo l'esperimento di un sopralluogo, essa ripropone in sostanza le censure disattese dal Governo, al quale rimprovera di aver accertato in modo incompleto ed errato i fatti determinanti, rispettivamente di averli ponderati in modo arbitrario. Con riferimento al perimetro di rispetto cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto nelle vicinanze della sua proprietà, contesta inoltre il potenziale vincolo riguardante il parco dell'albergo, nella misura in cui non è chiaro in cosa esso consista.
E. Il Comune di Lugano e la Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione) postulano in sede di risposta la reiezione del gravame. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, nei seguenti considerandi. La ricorrente non ha replicato.
F. Il 20 febbraio 2019 il Tribunale ha informato le parti di aver acquisito agli atti diversi documenti richiamati dal Comune. Solo la ricorrente ha comunicato di non aver particolari osservazioni da formulare e di confermare le proprie tesi e domande.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 30 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST, RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 30 cpv. 2 lett. b LST). Il gravame è dunque ricevibile in ordine con la seguente precisazione. Come esposto in narrativa la variante adottata dal Comune impone per la proprietà della ricorrente un controllo dello spazio libero a parco (cfr. art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR) e prevede un perimetro di rispetto cantonale per l'oratorio di S. Pietro delle Erbette, posto a sud della proprietà. L'insorgente avanza per la prima volta in questa sede la richiesta di annullare i vincoli che gravano il parco nella misura in cui siano effettivamente previsti. Ora, se da un lato bisogna ammettere che il contenuto prescrittivo dell'art. 34 lett. d cpv. 5 NAPR non risulta del tutto chiaro, dall'altro occorre osservare che il perimetro di rispetto cantonale non include manifestamente il parco del Grand Hotel. Ad ogni modo, la richiesta della ricorrente si rivela irricevibile in quanto nuova (cfr. art. 30 cpv. 2 lett. b LST).
1.2. Gli studi relativi alla controversa variante sono stati avviati in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365). Il piano dovrà quindi essere esaminato, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere esaminato sulla base degli atti dell'incarto, integrati dalla documentazione richiamata in corso di causa, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dai piani e dalla documentazione fotografica allegata. La visita in luogo, sollecitata dall'insorgente, non appare dunque atta a procurare la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. In campo pianificatorio il Comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 29 cpv. 1 LST), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del Comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. Esso non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 30 cpv. 3 LST e relativo rinvio agli art. 69 segg. LPAmm; RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2, II-2016 n. 43 consid. 4.2 con rinvii). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato (Raffaello Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in: RtiD I-2015, pag. 203 segg., 214).
3. Osservando come la costruzione del "Pavillon", estromesso dal vincolo di tutela, sia avvenuta in concomitanza con i lavori di ristrutturazione e ampliamento incorsi negli anni '80 del secolo scorso dell'edificio al mapp. 21__________, ad opera dello stesso architetto, la ricorrente rimprovera al Consiglio di Stato un accertamento incompleto e errato dei fatti giuridicamente rilevanti, rispettivamente di averli ponderati in modo insostenibile, poiché non avrebbe annullato anche il vincolo che grava il mapp. 21__________. L'Esecutivo cantonale avrebbe infatti trattato diversamente due edifici che in sostanza sono riconducibili agli interventi dello stesso architetto e alla stessa epoca. La critica va subito respinta, siccome infondata, già solo per il fatto che, a differenza dell'edificio principale, il cui impianto attuale risale agli inizi del 1900, il "Pavillon" è stato edificato ex novo nel 1987.
4. 4.1. La protezione della natura e del paesaggio è sancita a livello costituzionale dall'art. 78 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), che ne affida la competenza ai Cantoni, mentre fa carico alla Confederazione di rispettare nell'esecuzione dei propri compiti le caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi storici, come anche le rarità naturali e i monumenti culturali, con l'obbligo di conservarli intatti quando vi sia un interesse generale e preponderante. Il paesaggio è parimenti protetto dalla LPT. L'art. 3 cpv. 2 LPT stabilisce che il paesaggio dev'essere rispettato e che in particolare (lett. b) occorre integrare nel paesaggio gli insediamenti, gli edifici e gli impianti, nonché (lett. d) conservare i siti naturali. I piani regolatori (art. 24 segg. LALPT, dal 1° gennaio 2012, art. 18 segg. LST) disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone protette comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici, i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2 LPT).
4.2. A livello cantonale, oltre all'abrogato decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) e all'istituto del piano del paesaggio (art. 28 cpv. 1 LALPT), la LALPT prevede espressamente, all'art. 28 cpv. 2 lett. h, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche dei piani regolatori i vincoli speciali cui è assoggettata l'utilizzazione di taluni fondi, in particolare per la protezione delle acque, la tutela del paesaggio e dei suoi contenuti naturalistici, degli edifici di pregio storico-culturale e della vista panoramica. Inoltre, secondo l'art. 29 LALPT, il piano regolatore può prevedere l'obbligo di mantenere costruzioni, singoli alberi, gruppi di essi o siepi che concorrono a formare la bellezza e la caratteristica del paesaggio (cpv. 2 lett. d), come pure stabilire le regole sulla manutenzione degli edifici (cpv. 1 lett. g).
4.3. Nel nostro Cantone è inoltre in vigore, dal 1° novembre 1997, la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 445.100) che ha abrogato la legge per la protezione dei monumenti storici ed artistici del 15 aprile 1946 (LMS; BU 1946, 43). Questa legge, fondata su una nozione di cultura più aperta e dinamica rispetto a quella tradizionale, fa riferimento non più ai soli valori alti della civiltà, ma anche all'insieme di tutti quei valori, usi e costumi che caratterizzano il vivere sociale di un popolo e permette, di conseguenza, di tener conto di tutte quelle presenze che possono anche apparire minori, se misurate con i canoni classici, ma che non per questo sono prive di importanza, talvolta anche notevole, sotto angolazioni culturali diverse.
4.3.1. La protezione del patrimonio culturale è compito comune del proprietario e dell'ente pubblico (cfr. art. 5 LBC); sono suscettibili di protezione sia i beni culturali mobili che quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). L'art. 2 LBC dà la definizione di bene culturale: ossia un bene che riveste importanza per la collettività, un oggetto non solo d'interesse storico o artistico, ma anche religioso, archeologico, architettonico, urbanistico, etnografico, archivistico, bibliografico, numismatico ecc. Fra i beni suscettibili di protezione trovano posto, come detto, gli immobili, ossia le costruzioni, i manufatti, le rovine, le parti costitutive o accessorie di costruzione, le zone archeologiche ecc., così come i beni mobili, definiti secondo l'art. 713 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 210) come oggetti che possono essere trasferiti senza alternarne la sostanza. Non solo oggetti singoli possono essere oggetto di tutela; anche una pluralità di beni, che riveste interesse nel suo insieme (come una collezione, un fondo archivistico o librario, un nucleo) può essere protetta nella sua globalità (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 4387 del 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, Commento agli art. 2-4 del progetto, in: RVGC, sess. ord. prim. 1997, pag. 1026 seg.). Si deve però trattare di prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito (nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (cfr. messaggio cit., cifra 4.2, lett. b; RVGC cit., pag. 1023).
4.3.2. Secondo l'art. 3 LBC, sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge distingue tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione cantonale (art. 20 cpv. 3 LBC). I secondi sono protetti per decisione comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali. La ragione delle predette distinzioni sta nel trattamento in parte differenziato che la legge riserva a ciascuna delle categorie dei beni protetti (cfr. art. 20 e segg. LBC).
4.3.3. L'art. 19 LBC definisce le condizioni generali dell'istituzione della protezione e, pur senza fissare a priori criteri di giudizio intrinseci, indica i parametri secondo i quali un bene viene protetto: determinante ed essenziale ai fini della protezione è l'interesse pubblico, ossia il significato e l'importanza che l'oggetto, preso nel suo contesto, riveste per la collettività in quanto luogo o frammento della memoria collettiva. L'interesse pubblico alla conservazione presuppone insomma che si tratti di beni nei quali la collettività si identifichi e vi riconosca i propri valori essenziali, al punto da dover essere tramandati alle generazioni a venire (cfr. messaggio cit., Commento all'art. 19 del progetto, RVGC cit., pag. 1032). La legge affida alla commissione dei beni culturali (CBC; art. 45 LBC) il compito di farsi di volta in volta interprete della sensibilità culturale della collettività e di individuare quell'interesse pubblico che giustifica la protezione di un bene (messaggio cit., cifra 6, Commento all'art. 45 del progetto, RVGC cit., pag. 1045). Il regime giuridico della protezione deve soddisfare due esigenze in parte contrapposte: d'un canto salvaguardare un oggetto del patrimonio collettivo, dall'altro consentire l'esercizio della proprietà sul medesimo bene (Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I/2000, pag. 139 segg., n. 4.3.2., pag. 152). Per quanto concerne la protezione dei beni immobili, giusta l'art. 20 LBC l'istituzione della tutela si inserisce nella procedura di adozione o modifica del piano regolatore o del piano di utilizzazione cantonale: la legge impone infatti una precisa individuazione e descrizione di ogni singolo oggetto (art. 28 cpv. 2 lett. i LALPT; inoltre l'art. 27 cpv. IX lett. d del regolamento della legge dello sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110). Spetterà quindi anzitutto al Municipio sottoporre, in fase d'elaborazione del piano, ai servizi cantonali la sua proposta relativa ai beni immobili d'interesse comunale. La commissione dovrà dare il suo preavviso e parimenti indicare, già in fase di esame preliminare, quali siano gli immobili d'interesse cantonale da proteggere (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). Autorità competenti per la decisione di istituzione della protezione sono il legislativo comunale per gli immobili d'interesse locale e il Consiglio di Stato per quelli d'interesse cantonale (art. 20 cpv. 2 e 3 LBC).
4.3.4. Secondo l'art. 22 LBC, salvo disposizione contraria, la protezione di un bene culturale si estende all'oggetto nel suo insieme, in tutte le sue parti e strutture interne ed esterne (cpv. 1) e, se le circostanze lo esigono, nelle adiacenze del bene protetto è da delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di compromettere la sua conservazione o la sua valorizzazione (cpv. 2). La citata norma concretizza uno dei principi generali alla base della nuova legislazione sulla protezione dei beni culturali, secondo la quale un bene culturale deve essere tutelato nella sua interezza e, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale (cfr. anche Elsbeth Wiederkehr Schuler, Denkmal- und Ortsbildschutz: die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Zürcher Verwaltungsgerichts, Zurigo 1999, pag. 84). Sovente l'importanza di un bene culturale, in particolare un immobile, risulta tanto dal suo valore intrinseco quanto dalla sua situazione nel contesto spaziale. Il bene deve quindi esser protetto nel suo insieme non potendosi limitare la protezione, come nel passato, a singoli elementi (una facciata, il portale, una colonna, una finestra). Tuttavia, il principio della protezione del bene nella sua interezza, deve accompagnarsi al principio della gradualità della protezione. Occorrerà precisare quali parti del bene sono assolutamente protette e quali sono quelle su cui si può intervenire con maggiore libertà, graduando appunto l'intervento di tutela. È prospettabile ad esempio che talune costruzioni annesse ad un edificio monumentale o talune parti dell'edificio stesso, possano o debbano essere modificate o eliminate per preservare e valorizzare il bene stesso (cfr. messaggio cit., Commento ad art. 22-29, pag. 1037-1038). Secondo l'art. 16 cpv. 2 del regolamento sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004 (RBC; RL 445.110), che concretizza l'art. 22 LBC, le norme di attuazione definiscono i contenuti della protezione in base alla scheda di inventario e indicano i criteri di intervento sui beni protetti e all'interno dei perimetri di rispetto.
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
5.1. In linea generale, è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594).
5.2. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo d'interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
6. 6.1. Il Grand Hotel __________ sorge all'interno di un ampio parco, a nord del nucleo di Cassarate a Castagnola, a poca distanza delle rive del Ceresio. Il Consiglio di Stato a pag. 77-78 della decisone impugnata così descrive la struttura:
In origine esisteva una villa con torretta edificata nel 1860 quale residenza invernale di una famiglia nobile russa (Villa __________). Essa fu acquistata nel 1885 dalla lucernese __________ (1853-1923) che vi aprì la pensione __________ (…). Tra il 1903 e il 1910 la famiglia __________ incaricò di ampliare e trasformare l'edificio il maggiore specialista di edilizia alberghiera del tempo, l'architetto di Lucerna __________, (…).
__________ aggiunse ai lati della villa originaria due ali laterali in posizione ortogonale. I volumi di tre piani sono caratterizzati dalla rigida organizzazione delle facciate principali, con bugnato nella parte inferiore, finestre rettangolari e portici. L'entrata principale, alla quale si accede attraverso una scalinata dal parco, è posta al centro dell'edificio ed è protetta da una struttura curvi forme, che riprende quella originale dell'inizio del XX secolo.
L'edificio, dopo il cambio di proprietà nel 1980, fu oggetto di un importante intervento di ristrutturazione e ampliamento ad opera dell'arch. __________ di Bellinzona. Fu in quell'occasione che l'ala ovest venne modificata sino ad assumere l'aspetto odierno. Al corpo di fabbrica originario furono aggiunti due piani scanditi da una serie continua di arcate, mentre ai piani inferiori furono aggiunti dei balconi di metallo. L'ala ovest fu pure oggetto di un importante ampliamento orizzontale con l'aggiunta di un edificio di tre piani oggi conosciuto come "Pavillon".
6.2. La scheda "Inventario/valutazione" relativa al Grand Hotel __________, contenuta a pag. 130-131 del Rapporto di pianificazione - aggiornamento ottobre 2011, giudica l'oggetto sia per rapporto al suo "valore intrinseco" sia per rapporto al suo "valore urbanistico funzionale" secondo la seguente scala di valutazione: 5 eccellente; 4 importante; 3 degno di protezione; 2 privo di valore; 1 di disturbo. Il valore intrinseco del Grand Hotel viene valutato come segue:
Valore architettonico 3
Interesse tipologico 4
Valore storico/memoria 5
Integrità del bene 2
Stato di conservazione 4
Per quanto attiene al suo valore urbanistico e funzionale, la scheda attesta in particolare al Grand Hotel una situazione urbanistica eccellente (5) come pure un'appartenenza ad un complesso omogeneo (5). Le difficoltà di gestione derivanti dal vincolo nonché le limitazioni d'uso, l'impossibilità di usufruire di tutti gli indici e la diminuzione del valore vengono valutate come incisive (5).
6.3. Da queste valutazioni emerge come il Comune abbia ritenuto determinante nel definire il vincolo di tutela il valore storico (5) e l'interesse tipologico (4) del Grand Hotel, oltre che la situazione urbanistica (5) e la sua appartenenza ad un complesso omogeneo (5). Sia in sede di risposta davanti al Consiglio di Stato che in questa sede il Comune ha confermato tali valutazioni, osservando che l'immobile presenta delle caratteristiche architettoniche interessanti, tipiche delle strutture alberghiere sorte nella seconda metà dell'Ottocento lungo le rive del Ceresio, quando a Lugano - grazie all'apertura della Gotthardbahn - iniziava a svilupparsi il turismo. L'edificio, ben conservato, oltre che espressione di importanti valori architettonici, ravvisa un meritevole interesse tipologico e costituisce un significativo tassello nella memoria storica del costruito cittadino. Conclude asserendo che A non averne dubbio è dunque dato un preminente interesse pubblico all'imposizione del vincolo, per salvaguardare la presenza di una testimonianza storica importante del nostro passato. Da notare che la valutazione operata dal Comune tiene conto del fatto che l'edificio ha subito pesanti modifiche e alterazioni, assegnando nella scheda alla voce "integrità del bene" un valore 2 (privo di valore).
6.4. Ferme queste premesse, occorre convenire con la ricorrente che le alterazioni che ha subito l'edificio a seguito degli interventi eseguiti tra il 1980 e il 1987 ad opera dell'arch. __________, sono consistenti soprattutto per quanto attiene alla foggia delle facciate che hanno perso le loro caratteristiche architettoniche originarie di inizio '900 in base ad un progetto di impronta fortemente contemporanea, che ha comportato anche la sopraelevazione della costruzione. Dalla documentazione fotografica agli atti come pure dalla fotografia riprodotta a pag. 268 dell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (Dipartimento federale dell'Interno [curatore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone Ticino, vol. 2.2, Luganese, Berna 2006), risulta tuttavia che tali alterazioni, sebbene importanti, non hanno modificato l'impianto ortogonale originario della costruzione, tuttora interrotta al suo centro da un elemento centrale verticale (torretta). Anche il pesante ridisegno delle facciate, che, come detto, ha in pratica cancellato le caratteristiche architettoniche iniziali, trae comunque spunto dalla loro foggia e suddivisione originaria, di modo che l'oggetto appare pur sempre riconoscibile nei suoi tratti essenziali (cfr. anche raffronto fra le due fotografie riprodotte a pag. 14 del ricorso). Tutto ciò porta a ritenere tutt'al più opinabile l'attribuzione nella scheda relativa all'edificio della valutazione 3 (degno di tutela) al criterio del valore architettonico, aspetto questo menzionato dal Comune anche in sede di risposta. Non va però dimenticato che i motivi principali che hanno giustificato il vincolo di tutela sono il valore storico dell'edificio (5), il suo interesse tipologico quale struttura alberghiera d'inizio '900 (4) e la sua situazione urbanistica eccellente (5), considerazioni queste pertinenti, in merito alle quali la ricorrente non prende posizione. Alla luce di tutti questi elementi la decisione del Consiglio di Stato, che ha confermato la presenza di un interesse pubblico alla tutela dell'edificio al mapp. 21_____ anche alla luce delle indicazioni ad esso riferite contenute a pag. 287 dell'ISOS (elemento eminente E 0.0.52 con obiettivo di salvaguardia A), non risulta in linea di principio criticabile.
6.5. A ragione la ricorrente sostiene tuttavia che la protezione integrale a cui è stato sottoposto l'edificio non tiene conto, come dovrebbe, delle alterazioni testé descritte - peraltro rilevate, come visto sopra, nella scheda attinente all'edificio alla voce "integrità del bene"-, limitandosi l'art. 34 lett. d cpv. 2 NAPR, nella versione emendata dal Consiglio di Stato, a prescrivere un obbligo di conservazione e di restauro dei beni sottoposti a tutela locale (cfr. pag. 55 della risoluzione impugnata), ciò che implica un alto grado di integrità dell'oggetto posto sotto protezione, in concreto non dato, e impedisce di intervenire ed eventualmente recuperare le parti alterate dall'edificio. Il vincolo in parola, che non pone distinzione fra gli elementi da conservare e restaurare e quelli invece, sia interni che esterni, risalenti ad interventi più recenti e quindi non meritevoli di tutela, risulta così lesivo del principio della gradualità della protezione (cfr. supra consid. 4.3.4.), che impone di precisare, laddove necessario, nelle norme di attuazione le confacenti misure di tutela a dipendenza degli obiettivi di protezione perseguiti. Da notare che a tale difetto non può porre rimedio l'art. 34 lett. d cpv. 8 NAPR, che concede al Municipio la facoltà di derogare alle prescrizioni contenute nell'articolo al fine di permettere interventi architettonici e urbanistici di qualità che facilitino il raggiungimento degli obiettivi pubblici e risultino meno limitativi per i proprietari. Infatti, a prescindere dal fatto che secondo l'art. 16 cpv. 2 RBC rientra nei compiti del Legislativo comunale e non dell'Esecutivo definire nelle norme di attuazione i contenuti della protezione in base alla scheda di inventario e indicare i criteri di intervento sui beni protetti (cfr. supra consid. 4.3.4), la facoltà concessa al Municipio presuppone che venga dimostrata una particolare qualità architettonica e urbanistica dell'intervento proposto. Per tutti questi motivi il ricorso è parzialmente accolto e la decisione impugnata annullata, nella misura in cui conferma il vincolo di protezione al mapp. 21_____. Gli atti sono ritornati al Comune affinché allestisca una variante nel senso indicato nel presente considerando e nel rispetto dei principi indicati al consid. 4.3.4.
7. Secondo la giurisprudenza il rinvio dell'incarto all'istanza precedente per procedere a complementi istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre venga considerato vincente (STA 52.2016.438/440 del 5 aprile 2018 con rinvio a STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1). Il Comune, soccombente, è dispensato dal versamento della tassa di giustizia (art. 47 cpv. 6 LPAmm) mentre non è esonerato dal versamento di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione del 12 aprile 2017 (n. 1617) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui approva il vincolo di bene culturale d'interesse locale per l'edificio al mapp. 21__________ (L72);
1.2. gli atti sono ritornati al Comune per l'allestimento di una variante ai sensi del considerando 6.5.
2. Non si preleva la tassa di giustizia. Alla ricorrente va retrocesso l'importo di fr. 2'000.versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali. Il Comune rifonderà alla ricorrente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili complessive per entrambe le sedi di giudizio.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera