Incarto n. 90.2015.33
Lugano 27 ottobre 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Laura Bruseghini
statuendo sul ricorso del 7 aprile 2015 della
RI 1
contro
il decreto legislativo del 18 dicembre 2014, con cui il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM);
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietaria, rispettivamente affittuaria di fondi agricoli per circa 40 ha, situati nei Comuni di Gordola e di Locarno.
B. Con decreto legislativo del 18 dicembre 2014 il Gran Consiglio ha approvato il piano di utilizzazione cantonale del Parco del Piano di Magadino (PUC-PPdM), che persegue gli obiettivi generali (cfr. art. 2 cpv. 1 delle norme di attuazione del PUC-PPdM, [NAPUC]) di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (n. 1), di rafforzare il settore agricolo e sostenere le aziende che vi operano, favorendone la collaborazione (n. 2), di proteggere, gestire e promuovere le componenti naturali e le funzioni ecologiche (n. 3), di valorizzare il Parco quale area di svago di prossimità e quale componente dell'offerta turistica regionale (n. 4), di promuovere sinergie tra agricoltura, natura e svago (n. 5), di garantire all'interno del Parco una mobilità coordinata con i suoi obiettivi (n. 6), di migliorare la qualità ambientale all'interno del Parco (n. 7) ed infine di informare e sensibilizzare sui suoi contenuti e valori (n. 8). Il PUC-PPdM si compone, quali elementi vincolanti, del piano delle zone, del piano dell'urbanizzazione e delle norme di attuazione con i relativi allegati e, con carattere indicativo, del programma di realizzazione e del rapporto di pianificazione (cfr. art. 3 NAPUC).
C. Contro il predetto decreto RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo di modificare alcune disposizioni contenute nelle NAPUC, fra cui quelle relative alla gestione idrica del Piano, di esprimersi sulla procedura adottata per la delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio e di regolamentare in modo più chiaro la tematica degli ungulati. Nello specifico essa chiede lo stralcio:
- dei cpv. 2 e 3 dell'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona, in quanto limiterebbero in modo sproporzionato la normativa valida a livello federale;
- dell'art. 26 cpv. 2 lett. c NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, poiché la normativa federale di riferimento (art. 24d cpv. 1bis della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) è stata abrogata con effetto dal 1° maggio 2014;
- dell'art. 42 NAPUC, concernente il teleriscaldamento, in quanto contrario agli obiettivi del PUC-PPdM, in particolare per quanto attiene al promovimento delle energie rinnovabili in generale;
- dell'art. 44 NAPUC, concernente la gestione e la sistemazione dei canali e corsi d'acqua, che darebbe esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica del Parco, non considerando in modo sufficiente "(…) la salvaguardia dell'importante patrimonio umano, agricolo ed immobiliare esistente";
- dell'art. 45 NAPUC, concernente la bandita di caccia, in quanto non tutela a sufficienza le attività produttive delle aziende agricole.
Prendendo poi spunto dall'art. 2 NAPUC, nella versione pubblicata per la consultazione dal 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011, essa lamenta di non essere mai stata interpellata quale proprietaria o affittuaria nell'ambito della delimitazione delle zone di protezione della natura e del paesaggio, così come impone il diritto federale, nonché l'eccessiva estensione delle Zone cuscinetto nutrienti (ZCN). In questo contesto postula lo stralcio dell'art. 27 NAPUC, nella versione posta in consultazione, in quanto contrario alla legislazione cantonale e federale in materia di pianificazione agricola, e dell'art. 19 cpv. 1 lett. b e c NAPUC concernente gli usi ammessi all'interno del paesaggio palustre d'importanza nazionale, poiché pone vincoli eccessivi all'imprenditorialità agricola.
D. a. La Sezione dello sviluppo territoriale (Sezione), agente per conto del Gran Consiglio, postula la reiezione del gravame con argomenti circostanziati, di cui si dirà nei considerandi di diritto.
b. Con breve replica la ricorrente si limita a ribadire quanto espresso in sede di ricorso. La Sezione non ha duplicato.
E. a. Chiamati a esprimersi in merito al ricorso, alla risposta della Sezione e alla replica, il Comune di Locarno non formula osservazioni particolari, mentre quello di Gordola, richiamati i contenuti del suo ricorso contro il PUC-PPdM, evaso da questa Corte con sentenza 90.2015.39 del 30 maggio 2018 e in seguito oggetto di impugnativa presso il Tribunale federale, che nel frattempo, in quanto ricevibile, lo ha respinto (STF 1C_351/2018 del 27 novembre 2018), chiede l'esclusione dal perimetro del PUC-PPdM dei mapp. 497 e 498, appartenenti alla ricorrente, nonché il parziale accoglimento del gravame per quanto attiene alle censure rivolte agli art. 15 e 16 NAPUC.
b. L'insorgente, preso atto di tali allegati, ribadisce la sua posizione.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 47 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 701.100). Certa è inoltre la legittimazione attiva dell'insorgente (art. 47 cpv. 3 lett. b LST). Va inoltre rilevato che la domanda di estromettere dal perimetro del PUC-PPdM i mapp. 497 e 498, formulata nelle sue osservazioni dal Comune di Gordola, esula invece dall'oggetto della lite. Essa dev'essere considerata d'acchito inammissibile già per questo motivo. Il contenzioso amministrativo ticinese non conosce peraltro l'istituto del ricorso adesivo (RDAT 1990 n. 44 consid. 1.2.; cfr. nello stesso senso Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berna 1997, ad art. 69 n. 3). Inoltre, poiché la ricorrente nel suo gravame non contesta l'art. 16 NAPUC, la richiesta del Comune di accogliere il ricorso, modificando d'ufficio (anche) l'art. 16 NAPUC, è comunque sia da ascriversi ad una svista.
1.2. Poiché la procedura relativa alla controversa pianificazione è stata avviata in vigenza della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365), essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 117 LST).
1.3. Il gravame può inoltre essere giudicato sulla base degli atti, senza ulteriore istruttoria (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100).
2. In ambito di piani di utilizzazione cantonale l'art. 49 cpv. 2 LALPT (cfr. anche 47 cpv. 2 LST) prevede che è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo contro la violazione del diritto, compreso l'eccesso e l'abuso del potere di apprezzamento, l'accertamento inesatto dei fatti rilevanti e l'inadeguatezza del provvedimento pianificatorio. Diversamente che per i piani regolatori e per quelli di dettaglio, in questo campo il potere d'esame del Tribunale è completo e contempla anche il sindacato di opportunità. Questo pieno potere di cognizione, che esorbita dal campo solitamente riservato all'azione giudiziaria, va tuttavia esercitato con il dovuto riserbo e senso della misura, specie allorquando si tratta di dirimere questioni con forte valenza tecnica o connotazioni locali, dove le conoscenze degli specialisti, rispettivamente delle autorità del posto, costituiscono spesso un insostituibile elemento per la presa di decisione. Il Tribunale cantonale amministrativo dovrà pertanto esaminare con attento spirito critico gli aspetti controversi del piano di utilizzazione impugnato, ma è solo se vi scoprirà vizi di una certa rilevanza, inconciliabili col precetto dell'adeguatezza, che l'annullerà e lo rinvierà all'autorità di adozione o che procederà ad una sua modifica. Non basta dunque che risulti possibile una soluzione migliore, magari solo sotto certi aspetti, di quella contestata, per sostituirla a quest'ultima; la soluzione alternativa deve manifestare pregi realmente superiori, nel suo complesso, da convincere il Tribunale a preferirla a quella approvata dall'autorità incaricata della pianificazione (STA 90.2005.19 del 16 luglio 2007 consid. 2 non pubblicato in: RtiD I-2008 n. 17).
3. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano d'utilizzazione cantonale viene adottato, secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 e segg., 26 cpv. 2 LPT), sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione giuridica (art. 33 e segg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il piano d'utilizzazione cantonale disciplina e organizza l'uso ammissibile del suolo per zone di interesse cantonale o sovracomunale. Esso è inteso a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovracomunale fissati da leggi speciali (art. 44 cpv. 1 e 2 LALPT).
4. 4.1. Il piano di Magadino costituisce la maggior estensione pianeggiante del Cantone (4'000 ha), situandosi al suo centro, dove funge da cerniera tra Bellinzonese, Locarnese e Sottoceneri nello sviluppo dell'uso del territorio e degli insediamenti. Circa metà dell'area è ancora relativamente libera da insediamenti e rappresenta una risorsa primaria per l'agricoltura, la natura e lo svago locale. Vista la sua importanza, il piano direttore cantonale gli dedica la scheda R11 che, fra i vari indirizzi, prevede la definizione di un "Parco del Piano di Magadino" esteso a tutto il territorio non edificabile, che ingloba il fiume Ticino e le sue golene, le componenti naturali e il paesaggio rurale circostante (cfr. Indirizzi, punto 2.1, d, pag. 10). Il perimetro del Parco è inserito nella cartografia del piano direttore (cfr. foglio 4 della carta di base) e comprende lo spazio agricolo e naturalistico che si sviluppa lungo il tracciato del fiume Ticino - dalla foce della Morobbia, a Giubiasco, fino alle Bolle di Magadino per una lunghezza di quasi 11 km e una larghezza media di circa 2 km. Il Parco occupa circa 2'350 ha, pressoché il 55% della superficie del fondovalle del piano di Magadino, e persegue lo scopo di promuovere un paesaggio a carattere prevalentemente rurale ricco di ambienti naturali, in cui vi sia integrazione tra agricoltura, svago e natura. Il Parco è dunque un progetto di paesaggio per il futuro (cfr. 1. "Situazione, problemi, sfide", pag. 6). Per l'attuazione del concetto Parco il piano direttore affida al Cantone, in stretta collaborazione con la "struttura organizzativa Parco" il compito di elaborare un piano d'utilizzazione cantonale (cfr. 3. Misure, punto 3.4, a, pag. 19), ciò che si è concretizzato con il PUC-PPdM qui all'esame.
4.2. Come esposto in narrativa, il PUC-PPdM si pone, fra i vari obiettivi generali, quello di valorizzare le qualità paesaggistiche del Parco, segnatamente la sua varietà e ricchezza (cfr. art. 2 cpv. 1 n. 1 NAPUC), viene così commentato (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3):
Il paesaggio del Piano di Magadino è pregiato sotto molti punti di vista: è ricco e variato, pianeggiante e con contenuti rurali e naturalistici di grande pregio. Esso è tuttavia sottoposto a forti pressioni, dovute ad attività non in linea con le vocazioni del Parco, che tendono ad aumentare il carattere costruito dell'area e a creare situazioni di degrado paesaggistico.
Il primo obiettivo generale (OG_1) persegue perciò la valorizzazione e la salvaguardia delle peculiarità paesaggistiche del Parco. Di particolare importanza è il mantenimento di un mosaico di utilizzazioni, che costituisce la base della ricchezza e della varietà paesaggistica del Parco, e il carattere di spazio aperto e poco costruito.
Esso viene poi concretizzato in 6 obiettivi specifici (OS_1.1 - OS 1.6: cfr. NAPUC, allegato 1, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 3-4) e in 15 misure (M_1.1.1 - M_1.6.1: cfr., NAPUC, allegato 2, e capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 4-10).
4.2.1. L'obiettivo specifico OS_1.3 "Promuovere la qualità degli insediamenti, dei singoli edifici, delle infrastrutture e degli spazi esterni adiacenti", viene fra l'altro attuato mediante la misura M_1.3.1 "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 8):
Attraverso una specifica normativa vengono fissati i criteri d'inserimento paesaggistico per le nuove costruzioni. Essi mirano a promuovere la qualità del paesaggio, nel rispetto del carattere aperto e poco costruito che il territorio agricolo del Piano di Magadino ancora possiede. Le nuove costruzioni devono di principio essere realizzate nei pressi di edifici o impianti esistenti e non intaccare il territorio libero. Nuove costruzioni devono rispettare la morfologia del terreno, disponendosi in modo coerente con la rete stradale, evitando tipologie costruttive estranee al contesto, prestando attenzione all'espressione architettonica e alla sistemazione esterna. Il Dipartimento del territorio, in collaborazione con i comuni e l'Ente Parco, dovrà elaborare delle linee guida che fungano d'aiuto ai proprietari e ai progettisti, nonché alle autorità stesse preposte all'esame delle domande di costruzione.
Al fine di perseguire l'obiettivo di qualità paesaggistica e di salvaguardia del territorio agricolo (cfr. misura 2.1.1), il PUC subordina gli interventi su edifici e impianti esistenti eretti legalmente ma non conformi alla destinazione di zona (secondo gli articoli 24c e 37a della Legge federale sulla pianificazione del territorio) a due principi: non sottrarre superficie utilizzata dall'agricoltura; generare un effetto positivo sul paesaggio.
Al fine di rafforzare inoltre la vocazione agricola del comparto, determinante per l'assetto del paesaggio, l'ampliamento di edifici ad uso commerciale legalmente esistenti in zona agricola è ammesso alle condizioni fissate dal diritto federale, ma in termini più restrittivi: ovvero unicamente se ciò è indispensabile al proseguimento dell'attività dell'azienda. Per gli stessi motivi, in caso di distruzione accidentale di edifici o impianti non conformi alla zona non è ammessa la ricostruzione, e analogamente non è ammesso riattivare utilizzazioni non conformi dismesse.
(misura attuata tramite norme PUC art. 14 e 15)
4.2.2. Come emerge dal testo del commento appena riportato, questa misura si riallaccia alla misura M_2.1.1 "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", che si inserisce nel contesto dell'obiettivo generale OG_2 relativo al rafforzamento del settore agricolo e alla promozione delle collaborazioni (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 11 e seg.) e più precisamente dell'attuazione dell'obbiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni". Il commento alla misura M_2.1.1 recita quanto segue (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 12):
In generale l'agricoltura svolge il ruolo di garantire a lungo termine la base per l'approvvigionamento alimentare, la salvaguardia del paesaggio e l'offerta di spazio libero per lo svago e la natura. Nel caso del Piano di Magadino, gli studi di base hanno dimostrato come queste funzioni siano di fondamentale e dimostrata importanza per perseguire a lungo termine gli obiettivi di sviluppo qualitativo che il parco persegue (cfr. cap. 6.3, 6.4.; 6.5 del rapporto di pianificazione).
Il PUC rafforza pertanto il ruolo dell'agricoltura e riconosce alla salvaguardia dell'estensione della zona agricola un interesse pubblico di principio elevato.
Sebbene una protezione assoluta non possa essere garantita, nel Parco la conservazione del territorio agricolo viene rafforzata nel quadro di eventuali ponderazioni d'interessi rispetto ad altre esigenze della pianificazione.
La protezione è inoltre resa più forte per il tramite di provvedimenti di riconversione all'agricoltura di edifici, impianti e attività non agricole descritte nella misura 2.1.2 e attraverso una restrizione delle possibilità di modifiche di edifici e impianti esistenti non conformi alla zona agricola
(misura attuata tramite norme PUC art. 15, 23 e 27)
5. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con i diritti fondamentali solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco. Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità), che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità in senso stretto; RDAT II-2016 n. 16 consid. 5.2. con rinvii).
6. Art. 15 cpv. 2 e 3 NAPUC
6.1. L'art. 15 NAPUC, concernente le costruzioni esistenti fuori zona edificabile non conformi alla destinazione di zona, prevede:
1 Costruzioni esistenti non conformi alla destinazione di zona e legalmente erette possono essere rinnovate, trasformate parzialmente, ampliate o ricostruite secondo le disposizioni del diritto federale, segnatamente degli artt. 24c e 37a LPT, a condizione che:
- la superficie utilizzata dall'agricoltura non ne sia diminuita;
- si generi un effetto positivo sul paesaggio, ad esempio portando ad un maggior ordine e armonia o migliorando l'aspetto dell'edificio e dei suoi dintorni;
- l'ampliamento di costruzioni utilizzate a scopi commerciali giusta l'art. 37a LPT è necessario al proseguimento dell'azienda.
2 Costruzioni (di cui al cpv. 1) andate distrutte, non possono essere ricostruite.
3 Utilizzazioni non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate.
La ricorrente contesta i cpv. 2 e 3 della norma che ritiene troppo restrittivi rispetto alla regolamentazione federale di riferimento. Inoltre il cpv. 2 non terrebbe sufficientemente conto della necessità di poter ricostruire edifici andati distrutti. In proposito si osserva quanto segue.
6.2. Prima di entrare nel merito dell'esame delle disposizioni avversate, occorre presentare brevemente il quadro legale di riferimento valido a livello federale.
6.2.1. L'art. 24c LPT e gli art. 41, 42 e 43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1) sono stati modificati dalla novella legislativa del 23 dicembre 2011, rispettivamente del 10 ottobre 2012; le modifiche sono entrate in vigore il 1° novembre 2012 (RU 2012, 5535, 5537), ossia prima dell'approvazione del PUC-PPdM da parte del Gran Consiglio, avvenuta il 18 dicembre 2014. A questa data il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
6.2.2. Giusta l'art. 24c cpv. 1 LPT, rimasto invariato dal 1° settembre 2000, fuori delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per principio protetti nella propria situazione di fatto. Secondo il nuovo cpv. 2 (in vigore dal 1° novembre 2012), con l'autorizzazione dell'autorità competente tali edifici e impianti possono essere rinnovati, trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano stati eretti o modificati legalmente. Lo stesso vale per gli edifici abitativi agricoli e gli edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura (cpv. 3). Inoltre l'aspetto esterno di un edificio può essere modificato soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare l'integrazione dell'edificio nel paesaggio (cpv. 4). In ogni caso è fatta salva la compatibilità con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).
Il primo capoverso della norma tutela la situazione acquisita delle costruzioni esistenti fuori della zona edificabile, costruite o trasformate a suo tempo in conformità del diritto materiale, che sono venute a trovarsi in contrasto con la funzione di zona per effetto di modifiche posteriori di atti legislativi o di piani (art. 41 OPT). Il secondo capoverso estende invece tale garanzia, permettendo, a determinate condizioni precisate dall'art. 42 OPT, di rinnovarli, di trasformarli parzialmente (ampliandoli o cambiando parzialmente la destinazione) nella misura in cui l'identità della costruzione preesistente e dei dintorni rimanga conservata nei tratti essenziali (erweiterte Besitzstandsgarantie, cfr. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24c n. 1 seg.). Tuttavia un ampliamento esterno del volume costruito non può essere effettuato se non alla condizione preliminare che uno dei criteri alternativi di cui all'art. 24c cpv. 4 LPT si realizzi (cfr. art. 42 cpv. 3 lett. b prima frase OPT). Il campo d'applicazione dell'art. 24c LPT è definito dall'art. 41 OPT. Per principio, salvo gli edifici e gli impianti agricoli isolati non abitati (cfr. art. 41 cpv. 2 OPT), tutte le costruzioni che rispondono ai requisiti fissati da tale disposizione possono conseguire un'autorizzazione eccezionale per interventi rientranti nei limiti fissati dagli art. 24c cpv. 2 e 3 LPT e 42 OPT. Fanno eccezione gli edifici e gli impianti commerciali (stabilimenti aziendali) esistenti fuori della zona edificabile in contrasto con la funzione di zona, che possono beneficiare delle facilitazioni più estese, previste dagli art. 37a LPT e 43 OPT per cambiamenti di destinazione e ampliamenti.
6.2.3. Secondo l'art. 27a LPT, la legislazione cantonale può prevedere restrizioni alle disposizioni degli articoli 16a cpv. 2, 24b, 24c e 24d LPT. Affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione in tal senso, ancorate in una legge in senso formale (cfr. Rudolf Muggli in: Heinz Aemisegger e al. [curatori], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/ Ginevra 2017, ad art. 27a n. 22 e 26; Rudolf Muggli/Jochen Jäger in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tchannen (ed.), Kommentar RPG, Ginevra/Zurigo/Basilea 2010, ad art. 27a n. 18 e 19).
6.3. In concreto va anzitutto rilevato che né la LALPT né la LST contengono riferimenti all'art. 27a LPT: gli art. 73 LALPT e 68 LST, d'identico tenore, concernenti le eccezioni di diritto federale fuori dalle zone edificabili, si limitano ad effettuare un rinvio generale agli art. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT, mentre gli art. 74 e 75 LALPT, rispettivamente 69 e 70 LST, anch'essi di contenuto identico, concretizzano le facoltà concesse dagli art. 24d LPT e 39 OPT. Notasi che il messaggio del 9 dicembre 2009 (n. 6309) sul Disegno di legge sullo sviluppo territoriale, sembrerebbe aver escluso la possibilità di far capo all'art. 27a LPT, osservando nel commento all'art. 67 LST (ora 68 LST), pag. 90: "Questa norma opera un rinvio diretto ai disposti del diritto federale che disciplinano la materia in maniera esaustiva ed inderogabile (artt. 24, 24a, 24b, 24c e 37a LPT)". Ciò premesso, come esposto al considerando che precede, affinché i cantoni possano adottare una prassi più restrittiva rispetto alla regolamentazione federale è necessario che il legislatore cantonale abbia emanato delle disposizioni d'esecuzione - ossia delle norme che concretizzino il disposto federale che non è direttamente applicabile - ancorate, in considerazione dell'inasprimento delle restrizioni apportate ai diritti dei proprietari, in una legge in senso formale.
6.4. Nella fattispecie, la misura M_1.3.1. "Fissare i criteri d'inserimento paesaggistico per nuove costruzioni e per interventi su costruzioni esistenti", poi concretizzata agli art. 14 e 15 NAPUC, e la misura M_2.1.1. "Rafforzare la protezione del territorio agricolo", poi concretizzata agli art. 15, 23 e 27 NAPUC (cfr. supra, consid. 4.2.1. e 4.2.2.) menzionano nel loro commento la problematica relativa all'inasprimento delle condizioni previste dal diritto federale. Il PUC-PPdM è poi stato approvato dal Gran Consiglio con decreto legislativo 18 dicembre 2014, sottoposto a referendum (cfr. FU 1-2/2015 del 9 gennaio 2015), di modo che il requisito della legge in senso formale appare in concreto dato. È tuttavia da escludere che lo strumento del PUC - volto a disciplinare e organizzare l'uso ammissibile del suolo per zone d'interesse cantonale o sovraccomunale e a promuovere l'attuazione degli obiettivi pianificatori cantonali del piano direttore e di compiti cantonali, come pure la realizzazione di edifici o impianti di interesse cantonale o sovraccomunale fissati da leggi speciali (cfr. art. 44 LALPT e supra, consid. 3) rappresenti, viste le sue finalità, la sede adatta per l'emanazione di disposizioni d'esecuzione alla LPT, per di più circoscritte localmente. Anche l'assenza di indicazioni nella LALPT e nella LST riguardo alla possibilità di far capo alle facoltà concesse dall'art 27a LPT porta a questa conclusione. Ciò appare peraltro in sintonia con la genesi dell'art. 27a LPT: il progetto del Consiglio federale prevedeva infatti la possibilità di limitare le disposizioni applicabili alle costruzioni poste fuori dalla zona edificabile anche tramite i piani d'utilizzazione, lasciando così ai cantoni la liberà di scegliere lo strumento con il quale emanare eventuali restrizioni (cfr. Messaggio del Consiglio federale su una revisione parziale del diritto sulla pianificazione del territorio del 2 dicembre 2005; FU 2005, pag. 6322; intervento del Consigliere federale Leuenberger, BU CN 2006 205). Le Camere federali non hanno tuttavia voluto accordare spazi di manovra regionali o locali, che consideravano come pregiudizievoli a un'applicazione della legge conforme al principio della parità di trattamento (cfr. intervento Lustenberger, BU CN 2006 204).
6.5. In concreto l'art. 15 cpv. 2 NAPUC, nella misura in cui si riferisce anche agli edifici che ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT, risulta più restrittivo del diritto federale, poiché vieta, in caso di distruzione accidentale, le ricostruzioni. Di conseguenza, così come avvenuto nell'ambito dei giudizi emanati in data odierna in due procedure parallele (inc. n. 90.2015.28/34 pure con riferimento alla ricostruzione di edifici e impianti che ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37a LPT, e inc. n. 90.2015.37), il cpv. 2 della norma viene annullato in quanto contrario al diritto federale.
6.6. Diverso il discorso per quanto attiene al cpv. 3 della norma, che tratta la tematica delle attività abbandonate, statuendo che le utilizzazioni non conformi alla destinazione della zona, se dismesse, non possono essere riattivate. In proposito va rilevato che la protezione delle situazioni acquisite di cui all'art. 24c LPT si estende solo a costruzioni che possono (ancora) essere utilizzate conformemente alla loro destinazione, non proteggendo rovine e situazioni oramai irrimediabilmente compromesse a seguito del fatto che il proprietario non ha dimostrato, tramite un'adeguata manutenzione, di conservare un interesse al loro recupero. La protezione delle situazioni acquisite non si estende quindi a edifici che si trovano in stato di degrado (cfr. STF 1A.134/2002 del 17 luglio 2003 consid. 4.3., 1C_356/2010 del 21 febbraio 2011 consid. 2.3 e 2.4 e rinvii, STA 52.2017.522 del 7 marzo 2018 consid. 2.3. con rinvii; Muggli, op. cit., ad art. 24c n. 16) o ad attività dismesse, ossia "cadute in disuso e abbandonate" (cfr. Vocabolario Treccani on-line, consultabile al sito: http://www.treccani.it/vocabolario), che non possono quindi essere riattivate. Il disposto, conforme a quanto prevede il diritto federale, merita pertanto tutela.
7. Art. 26 NAPUC
7.1. L'art. 26 NAPUC, concernente la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo, prevede quanto segue:
1 La tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo è ammessa giusta l'art. 24d cpv. 1bis LPT e nella misura in cui essa è compatibile con gli obiettivi del Parco.
2 In particolare:
a) la conservazione della superficie coltivabile e il rispetto del paesaggio devono essere assicurati nella misura massima possibile;
b) non devono insorgere conflitti fra l'esercizio dell'equitazione e la fruizione da parte degli altri utenti del Parco;
c) l'edificio abitativo del detentore degli animali giusta l'art. 24d cpv.1bis LPT deve trovarsi nel Parco, oltre che nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione.
3 La sistemazione e gestione delle infrastrutture esistenti, legalmente erette, legate alla tenuta e all'uso dei cavalli, deve conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare risanate le situazioni di degrado.
La ricorrente contesta in particolare il cpv. 2 lett. c della norma, ritenendo che lo stesso "(…) non è pertinente con la tenuta di cavalli a scopo ricreativo e sportivo", rispettivamente inattuale, vista l'abrogazione della normativa federale di riferimento (art. 24d cpv. 1bis LPT). La Sezione, in sede di risposta, sottolinea in particolare come il contenuto dell'art. 24d cpv. 1bis LPT sia stato ripreso dal nuovo art. 24e cpv. 1 LPT, di modo che quanto previsto nelle NAPUC rappresenterebbe una precisazione conforme al diritto federale.
7.2.
7.2.1. Durante la procedura d'approvazione del PUC-PPdM davanti al Gran Consiglio, con effetto al 1° maggio 2014, sono entrati in vigore gli art. 16abis LPT e 34b OPT, nonché l'art. 24e LPT, tramite i quali il legislatore ha in sostanza voluto agevolare la tenuta di cavalli per lo sport e il tempo libero nella zona agricola, ammettendola in misura più estesa rispetto a quanto sinora consentito dall'art. 16a LPT (cfr. STF 1C_144/2013 del 29 settembre 2014 consid. 3.1, in: ZBl 116/2015 pag. 210 segg.). Il 18 dicembre 2014, data d'approvazione del PUC-PPdM, il nuovo diritto era pertanto applicabile (cfr. art. 52 cpv. 1 OPT).
7.2.2. Secondo l'art. 16abis LPT, gli edifici e impianti necessari alla tenuta di cavalli sono autorizzati in quanto conformi alla zona di destinazione in un'azienda agricola esistente ai sensi della legge federale sul diritto fondiario rurale del 4 ottobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11), se quest'ultima dispone di una base foraggera prevalentemente propria e di pascoli per la tenuta dei cavalli (cpv. 1). Per l'utilizzazione dei cavalli tenuti nell'azienda possono essere ammessi spiazzi con suolo compatto (cpv. 2). Anche le installazioni direttamente connesse con l'utilizzazione dei cavalli, come sellerie o spogliatoi, sono autorizzate (cpv. 3).
La nuova norma, che termina indicando che il Consiglio federale disciplina i particolari (cpv. 4), si riallaccia all'ordinamento di base di cui all'art. 16a cpv. 1 LPT, giusta il quale sono conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti necessari a una forma di produzione che, da un lato, sia dipendente dal suolo e, dall'altro, sia di natura agricola o imputabile al giardinaggio produttivo. Il Consiglio federale ha disciplinato i particolari, adottando il nuovo art. 34b OPT (cfr. sulla tematica STA 52.2014.441 del 17 febbraio 2016 consid. 3; Muggli, op. cit., ad art. 16abis n. 6 segg.).
7.2.3. Anche secondo il nuovo diritto non sono invece considerati conformi alla zona agricola gli edifici e gli impianti per l'agricoltura esercitata a titolo ricreativo (art. 34b cpv. 6 in combinazione con art. 34 cpv. 5 OPT) né quella a scopo meramente commerciale (centri equestri, scuole d'equitazione, commercio di cavalli come attività commerciale; STA 52.2017.429 del 18 dicembre 2019 consid. 3.2.2.). L'art. 24e LPT, che sostanzialmente corrisponde all'abrogato art. 24d cpv. 1bis vLPT, contempla tuttavia un'eccezione per la tenuta di animali per hobby fuori delle zone edificabili. La norma prevede infatti che negli edifici (agricoli) non abitati o nelle parti non abitate di tali edifici, conservati nella loro sostanza, sono autorizzati provvedimenti edilizi se servono per la tenuta di animali a scopo di hobby agli abitanti di un edificio situato nelle vicinanze e garantiscono una tenuta rispettosa degli animali (cfr. STF 1C_144/2013 citata consid. 8.1.1.).
7.3. In concreto l'art. 26 NAPUC rientra nell'obiettivo specifico OS_2.1 "Garantire la salvaguardia e il recupero del territorio agricolo nelle sue diverse vocazioni", e più precisamente nella misura M_2.1.5. "Governare gli effetti territoriali legati alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi e sportivi", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 16):
La situazione relativa alla tenuta di cavalli a scopo ricreativo o sportivo da parte di aziende agricole e privati è stata approfondita sia nel corso degli studi di base sia negli approfondimenti effettuati dopo la consultazione del progetto del PUC (cfr. capitolo 8.3.12 del Rapporto di pianificazione).
La tenuta di cavalli a scopo ricreativo in zona agricola è attualmente molto limitata dalle norme di legge, che potrebbero tuttavia essere riviste a breve con degli allentamenti soprattutto a favore delle aziende agricole esistenti (Iniziativa parlamentare Darbellay: testo di legge messo in consultazione nel mese di dicembre 2011).
Il territorio del Parco possiede un importante potenziale di crescita per quanto riguarda il numero di cavalli tenuti a scopi ricreativi e sportivi. L'effetto della tenuta di cavalli è misurabile in termini di nuove infrastrutture e costruzioni sul territorio (scuderie-box, maneggi, locali, spogliatoi, sellerie, giostre, ecc.), di aree per la libera uscita con qualsiasi tempo e di fruizione del territorio (uso dei percorsi, pressione sui canali, potenziali conflitti d'utenti, ecc.). Potenzialmente, dunque, questa attività è suscettibile di trasformare in modo significativo il paesaggio e di sottrarre superficie coltivabile.
Sul Piano di Magadino vi sono inoltre molte situazioni che sono presenti per diritto acquisito, in quanto insediate prima dell'entrata in vigore della Legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT, 1980).
Considerati dunque gli effetti legati alla tenuta dei cavalli per scopo ricreativo e sportivo, il PUC fissa alcune regole volte a gestire attivamente il tema. La base è data dalle regole della LPT che sono così precisate:
- nel valutare le richieste per infrastrutture legate alla tenuta di cavalli è dato un grande peso alla conservazione della superficie coltivabile e al rispetto del paesaggio.
- Inoltre non si devono generare conflitti nella fruizione ricreativa del territorio, in particolare per quanto riguarda le passeggiate, il rispetto delle aree agricole ed il rapporto con gli altri utenti;
- per la tenuta a scopo di hobby secondo l'art.24d cvp.1bis, l'edificio abitativo del detentore degli animali, oltre a trovarsi nelle immediate vicinanze del luogo di detenzione, deve trovarsi nel Parco;
Infine la sistemazione e gestione delle infrastrutture esistenti legate alla tenuta e all'uso dei cavalli ed erette legalmente, deve conformarsi agli obiettivi di qualità del PUC PPdM; vanno in particolare risanate le situazioni di degrado (vedi misura 1.3.2).
(misura attuata tramite norme PUC art. 26)
7.4. Alla luce di queste premesse si osserva che, sulla base del commento appena riportato, l'art. 26 NAPUC sembrerebbe voler regolare nel complesso la tematica relativa alla tenuta di cavalli per scopi ricreativi e sportivi all'interno del PUC-PPdM, salvo poi limitarsi a disciplinare aspetti puntuali (cpv. 1 e 2) e a dettagliare la protezione delle situazioni acquisite e le situazioni di degrado (cpv. 3), ciò che è verosimilmente da ricondurre al fatto che, come esposto nel commento alla misura, al momento dell'elaborazione del PUC-PPdM, l'art. 16abis LPT si trovava solo in fase di consultazione. Tuttavia anche entro questi limiti, l'art. 26 NAPUC risulta problematico soprattutto per quanto attiene al cpv. 2 lett. c che, manifestamente, risulta più severo rispetto a quanto prevede il diritto federale. Esso si pone così in contrasto con l'ordinamento superiore, in quanto, come riportato sopra al consid. 6.2.3, l'art. 27a LPT non annovera l'art. 24e LPT fra le norme che possono formare oggetto di restrizioni da parte della legislazione cantonale. Così come avvenuto nel giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.37), il cpv. 2 lett. c va pertanto annullato in accoglimento della richiesta della ricorrente. Il Legislatore è inoltre invitato ad aggiornare il testo della norma che fa riferimento all'art. 24d cpv. 1bis LPT (nel frattempo abrogato).
8. Art. 42 NAPUC
8.1. Secondo l'art. 42 NAPUC, concernente il teleriscaldamento, laddove sia disponibile una rete di teleriscaldamento, vi è l'obbligo di allacciamento dei nuovi impianti destinati alle colture protette riscaldate (serre e tunnel), come pure in caso di risanamento di impianti esistenti. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_7.5 "Promuovere l'utilizzo di energie rinnovabili", che prevede la realizzazione di due misure: la misura M_7.5.1 "Informare in relazione all'utilizzo di energie rinnovabili e sostenere progetti conformi agli obiettivi del Parco" e la misura M_7.5.2 "Stimolare l'allacciamento alle reti di teleriscaldamento per i grandi consumatori", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 49):
Sul Piano di Magadino esistono fonti di calore (es. ICTR) che possono rifornire grandi consumatori (ad esempio le serre). L'allacciamento alle reti di teleriscaldamento (in fase di attuazione o progetti futuri) va incentivato per rendere il più efficiente possibile questi progetti, che permettono un uso razionale dell'energia.
Laddove la rete esiste, il PUC formula l'obbligo di allacciamento per nuove costruzioni e nel caso di risanamento di costruzioni esistenti. Dove questa invece non esiste, si favorisce la ricerca di soluzioni comuni, con particolare attenzione alle energie rinnovabili.
(misura attuata tramite norme PUC art. 42)
Secondo la ricorrente la norma sarebbe in contrasto con gli scopi del PUC-PPdM poiché la rete di teleriscaldamento "(…) è alimentata dalla combustione di rifiuti solidi urbani e già questo aspetto stride con gli intenti del PPM. In secondo luogo non lascia la libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative (…). Mentre nell'elenco delle misure al punto M7_5_2 si vorrebbero promuovere le energie rinnovabili". La Sezione, in sede di risposta, sottolineando come la norma risponda a quanto prevede la scheda V3 del piano direttore cantonale concernente la tematica dell'energia, osserva in particolare che, benché risultante dalla combustione dei rifiuti, il calore prodotto dall'Impianto cantonale di termovalorizzazione dei rifiuti (ICTR) di Giubiasco permetta in ogni caso un recupero energetico. In proposito si considera quanto segue.
8.2. Il teleriscaldamento è una tipologia di riscaldamento che consiste essenzialmente nella distribuzione a distanza di acqua calda, acqua surriscaldata o vapore (detti fluidi termovettori) verso delle abitazioni/utenti. La produzione del calore avviene tipicamente in una centrale di produzione, mentre la distribuzione del calore avviene attraverso una rete di tubazioni isolate e interrate. In linea di massima qualsiasi combustibile è teoricamente adatto ad alimentare una centrale di teleriscaldamento. Esso permette inoltre di utilizzare anche i recuperi energetici provenienti da altri processi industriali. I vantaggi del teleriscaldamento consistono in un uso più efficiente dell'energia, in maggiori controlli sui gas di scarico di un'unica centrale, nella possibilità di sfruttare fonti energetiche rinnovabili (biomassa, geotermia, solare termico), recuperare energia da incenerimento (inceneritore con recupero di energia) e energia termica a costo zero (calore di scarto da processi industriali, acqua di lago ecc.), evitando di far capo a combustibili di origine fossile, inquinanti e costosi, e infine nella possibilità di utilizzare combustibili con costi poco variabili nel tempo e sicuri nell'approvvigionamento (cfr. per tutto quanto precede lo studio effettuato dalla SUPSI, in collaborazione con il Dipartimento del territorio, "Il teleriscaldamento in Ticino", consultabile al sito: http://www.ti.ch/dt/da/spaas/uacer/
temi/risparmioenergetico/teleriscaldamento/teleriscaldamento/).
8.3. Visti i vantaggi che presenta questa tipologia di riscaldamento, la scheda V3 del piano direttore formula, fra i vari indirizzi, quello di favorire la distribuzione efficiente e razionale di calore promuovendo la realizzazione di reti di teleriscaldamento, in particolare se abbinate a fonti di energia rinnovabile, agli scarti di calore dei processi industriali e alle centrali di cogenerazione, e definendo misure pianificatorie e normative per facilitare ed incitare l'allacciamento dei potenziali utenti (cfr. capitolo 2 "Indirizzi", p.to 2.6. "Reti di trasporto del calore (teleriscaldamento)", pag. 13-14). La relativa misura di dato acquisito 3.5 prevede in particolare alla lett. a di realizzare la rete di teleriscaldamento per lo sfruttamento del calore prodotto dall'impianto di termovalorizzazione cantonale di Giubiasco, attraverso la costituzione di un'entità incaricata della realizzazione della rete (cfr. capitolo 3 "Misure", pag. 18). Ferme queste premesse, le critiche rivolte dalla ricorrente all'art. 42 NAPUC non meritano accoglimento. Infatti, se è vero che, dal profilo ambientale, è preferibile abbinare il teleriscaldamento a fonti di energia rinnovabile, come appena esposto e sottolineato dalla Sezione in sede di risposta, lo sfruttamento del calore proveniente dalla combustione di rifiuti solidi urbani permette comunque di effettuare un recupero energetico con evidenti vantaggi di carattere economico e ambientale. Tanto più se si considera che l'ICTR, in funzione dal 2009, rappresenta, con riferimento alle tecnologie utilizzate, uno degli impianti più moderni d'Europa (cfr.: www.aziendarifiuti.ch). Va respinta anche la tesi secondo cui la norma, che risulta perfettamente in sintonia con gli indirizzi cantonali in materia di energia, "(…) non lascia la libertà necessaria alla diffusione di risorse energetiche alternative (…)". Infatti, se dal un lato il PUC-PPdM intende incentivare l'allacciamento alle reti di teleriscaldamento (in fase di realizzazione o future) per permettere un uso razionale delle fonti energetiche presenti sul territorio, dall'altro, in loro assenza, la misura M_7.5.1 prevede espressamente un sostegno attivo da parte dell'Ente Parco di progetti che promuovono le energie rinnovabili (solare, eolico, biogas in impianti agricoli ecc.) e la riduzione dei consumi (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 49).
9. Art. 44 NAPUC
9.1. Secondo l'art. 44 NAPUC, concernente la gestione e sistemazione dei canali e corsi d'acqua, la sistemazione e la gestione a fini idraulici dei canali e dei corsi d'acqua deve essere coerente con gli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica del Parco. La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_3.4 "Sostenere la valorizzazione ecologica dei canali", e più precisamente nella misura M_3.4.1 "Segnalare il valore ecologico dei canali (habitat e collegamento)", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 24):
I canali svolgono un'importante funzione idraulica; nel contempo essi possiedono un valore ecologico di rilievo quali biotopi ed elementi del reticolo ecologico. I due interessi vanno tra loro conciliati al meglio.
Attraverso una specifica normativa viene richiamata la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica, anche quella ecologica. La norma è coerente con le disposizioni riguardanti la legge sulla protezione delle acque e quelle sulla sistemazione dei corsi d'acqua.
(misura attuata tramite norme PUC art. 44)
9.2. La ricorrente ritiene che "(…) l'approccio naturalistico per la gestione di problematiche legate alla gestione delle acque vada ridiscusso tenendo maggiormente conto della sicurezza delle persone e delle attività situate nel comprensorio". A suo parere, infatti, la norma darebbe "(…) esclusivo risalto agli obiettivi di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco". Tale tesi non viene poi ulteriormente approfondita. Ora, contrariamente a quanto sostiene, né dal testo dell'art. 44 NAPUC né dal suo commento, che sottolinea la necessità di contemperare fra di loro la funzione idraulica (nell'ambito della quale si pone l'aspetto relativo alla protezione di cose e persone contro le piene), e quella ecologica dei corsi d'acqua, risulta che uno dei due interessi prevalga sull'altro. La critica sollevata si rivela pertanto completamente priva di fondamento. Peraltro, in sede di risposta, la Sezione ha dato risalto a questo aspetto, sottolineando "(…) la necessità di considerare, oltre alla funzione idraulica dei corsi d'acqua, anche quella ecologica, imponendo una coerenza fra gestione dei canali e corsi d'acqua a fini idraulici, e pertanto a favore della sicurezza di persone e cose, e l'obiettivo di conservazione e valorizzazione naturalistica del parco". Tali argomenti meritano piena condivisione, laddove solo si consideri che l'art. 44 NAPUC costituisce solo una fra le varie misure messe in atto dal PUC-PPdM in relazione alla tematica dei canali e dei corsi d'acqua (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", sottocapitolo 4.3.1. "Commento agli obiettivi", pag. 21 in fine, e misure M_3.4.2 e M_3.4.3, pag. 25), che la ricorrente non mette minimamente in discussione.
10. Art. 45 NAPUC
10.1. L'art. 45 NAPUC, concernente la bandita di caccia, prevede:
1 In tutto il comprensorio del Parco vige una bandita di caccia.
2 Il Dipartimento, sentite le cerchie interessate, può tuttavia autorizzare provvedimenti di regolazione delle popolazioni di selvaggina qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del Parco o creare problemi alle zone attigue al comprensorio.
La ricorrente chiede lo stralcio della norma che non tutelerebbe a sufficienza le attività produttive delle aziende, vista la sussistenza di "(…) situazioni gravemente conflittuali tra la gestione degli ungulati ed i raccolti agricoli". La Sezione, dal canto suo, rileva come sul Piano di Magadino viga da decenni una bandita di caccia, decretata dal Consiglio di Stato in base all'art. 23 della legge sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli uccelli selvatici dell'11 dicembre 1990 (LCC; RL 922.100) e relativo regolamento d'applicazione anche per il quinquennio 2015-2020. Precisa in proposito come tale misura sia stata emanata non tanto per proteggere la selvaggina cacciabile bensì per ragioni di sicurezza, vista la presenza sul Piano di numerose abitazioni e attività. Segnala inoltre come, ad ogni modo, per gestire i problemi causati dalla presenza di ungulati, l'art. 45 cpv. 2 NAPUC preveda la possibilità di intervenire con provvedimenti di regolazione delle popolazioni di selvaggina, qualora il loro sviluppo dovesse compromettere gli obiettivi del PUC.
10.2. In concreto va subito detto che le finalità perseguite dall'art. 45 NAPUC non sono in alcun modo desumibili né dal Rapporto di pianificazione né dal capitolo 2, "Obiettivi e misure" del PUC-PPdM, che risultano completamente silenti in proposito. Anche in sede di risposta la Sezione non dà nessuna spiegazione in merito, concentrandosi invece sulle ragioni che hanno motivato la bandita di caccia vigente sul Piano in base alla LCC. Ora, è vero che questo Tribunale ha già avuto modo di stabilire che il piano di utilizzazione cantonale costituisce una valida base legale, in parallelo alla legislazione venatoria, per vietare la caccia su un territorio protetto, in quanto questa attività ha rilevanti ripercussioni sull'uso del suolo (cfr. RtiD I-2008 n. 17 consid. 6 e 7.2; inoltre: RtiD I-2008 n. 35). Sennonché, in concreto, la totale assenza di motivazioni a suffragio del divieto non permette di valutare né l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno la necessità di estenderla a tutto il territorio compreso nel PUC-PPdM. E questo anche qualora si volesse ipotizzare che, analogamente alla fattispecie pubblicata nella RtiD I-2008 n.17, anche in questo caso il divieto miri a tutelare l'incolumità dei fruitori del Parco, destinato in parte a territorio didattico e di svago (cfr. in particolare capitolo 2, "Obiettivi e misure", pag. 26-31 e pag. 50-55). Ad ogni modo, non spetta al Tribunale, che non è autorità di pianificazione, porre rimedio alla totale carenza di giustificazioni posta in essere dalle autorità pianificatorie. Non essendo possibile individuare l'interesse pubblico alla base della misura né tanto meno la sua proporzionalità, così come avvenuto nell'ambito del giudizio emanato in data odierna in una procedura parallela (inc. n. 90.2015.37), in accoglimento del ricorso, si giustifica pertanto l'annullamento della norma, che potrà se del caso essere riproposta, emendata dalle carenze appena riscontrate.
11. Procedura di consultazione nell'ambito dell'istituzione delle zone di protezione della natura
11.1. Nel piano di Magadino, e nel territorio incluso nel PUC-PPdM in particolare, sono presenti numerosi biotopi e agro-ecosistemi che ospitano moltissime specie animali e vegetali rare, protetti sia a livello nazionale che cantonale (cfr. NAPUC, allegato 6). Inoltre l'ordinanza sulla protezione delle zone palustri di particolare bellezza e di importanza nazionale del 1° maggio 1996 (ordinanza sulle zone palustri, RS 451.35) annovera il piano di Magadino nell'allegato 1 quale oggetto n. 260 dell'inventario federale delle zone palustri. In attuazione di quest'ultima ordinanza, nonché dell'ordinanza concernente la protezione delle zone golenali d'importanza nazionale del 28 ottobre 1992 (ordinanza sulle zone golenali, RS 451.31), dell'ordinanza sulla protezione delle paludi d'importanza nazionale del 7 settembre 1994 (ordinanza sulle paludi, RS 451.33), dell'ordinanza sulla protezione dei siti di riproduzione di anfibi di importanza nazionale del 15 giugno 2001 (ordinanza sui siti di riproduzione degli anfibi; OSRA, RS 451.34), nonché della legge cantonale sulla protezione della natura del 12 dicembre 2001 (LCPN; RL 480.100), per i biotopi e agro-ecosistemi il PUC-PPdM istituisce delle riserve naturali, composte da zone nucleo (ZN) e da zone cuscinetto nutrienti (ZCN), rette in particolare dagli art. 29-32 NAPUC, mentre che il paesaggio palustre d'importanza nazionale viene indicato come tale nel piano delle zone e disciplinato dagli art 18 e 19 NAPUC.
11.2. In proposito la ricorrente rileva come, contrariamente a quanto prevede l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone palustri, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 5 cpv. 1 OSRA, prima della delimitazione delle zone di protezione non siano stati sentiti i proprietari fondiari e i gestori. Per questo motivo, "Prima di poter far entrare in vigore eventuali Norme d'attuazione del PPM sarà indispensabile introdurre le procedure necessarie al rispetto delle Ordinanze citate". La Sezione osserva in proposito come tramite la consultazione pubblica del PUC-PPdM, avvenuta con il deposito degli atti presso le cancellerie comunali e la pubblicazione al sito: www.ti.ch/ppdm tra il 9 dicembre 2010 e l'11 febbraio 2011, sia stata concessa anche ai proprietari fondiari e ai gestori la facoltà di esprimersi in merito. Inoltre, in tale ambito, la ricorrente ha formulato osservazioni in merito, sollevando alcune contestazioni. In proposito si osserva quanto segue.
11.3. Le disposizioni federali invocate dalla ricorrente prevedono che i cantoni concedano alle persone o enti ivi menzionati (in particolare: gestori e proprietari) la facoltà di esprimersi in merito alla delimitazione degli oggetti da tutelare, prima che i singoli provvedimenti di protezione vengano adottati (cfr. art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone palustri, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle zone golenali, l'art. 5 cpv. 1 dell'ordinanza sulle paludi e l'art. 8 cpv. 1 OSRA). Il diritto federale si limita a prescrivere l'obbligo di sentire le cerchie di persone indicate, lasciando tuttavia ai cantoni la facoltà di scegliere la procedura da seguire. Nel nostro Cantone, per istituire la protezione di comparti naturali, elementi naturali emergenti, biotopi e geotopi, la LCPN prevede agli art. 13-15, due tipi di strumenti: quelli della pianificazione territoriale (ossia il piano direttore, i piani regolatori e i piani di utilizzazione cantonali: cfr. Messaggio n. 4872 del 30 marzo 1999 sulla legge cantonale sulla protezione della natura, pag. 34, e art. 14 cpv. 1 del regolamento della legge cantonale sulla protezione della natura del 23 gennaio 2013; RLCN; RL 480.110, entrato in vigore solo il 29 gennaio 2013) e il decreto di protezione. La scelta di operare tramite gli strumenti della pianificazione territoriale "(…) è dettata in primo luogo dal vincolo esercitato su queste aree, di tipo generico, nonché dalle loro dimensioni e di regola dalla limitata necessità di predisporre una gestione attiva degli oggetti protetti" (cfr. Messaggio n. 4872 citato, ibidem).
11.4. In concreto la protezione degli oggetti elencati all'allegato 6 NAPUC, rispettivamente del paesaggio palustre d'importanza nazionale, è stata attuata nell'ambito di un piano di utilizzazione cantonale, così come imposto dal piano direttore (cfr. supra, consid. 4.1.), che segue la procedura prevista agli art. 46 seg. LALPT. In particolare l'art. 46 cpv. 2 LALPT prescrive, prima dell'adozione da parte del Consiglio di Stato, il deposito del progetto di piano d'utilizzazione presso le cancellerie dei comuni interessati per un periodo di 30 giorni, in modo da permettere a ogni cittadino ivi residente e ad ogni persona o ente che dimostrino un interesse degno di protezione di presentare osservazioni sul progetto al Dipartimento (art. 46 cpv. 4 LALPT). Ora, alla luce di quanto esposto sopra - e segnatamente: vincoli di tipo generico, vaste dimensioni delle aree protette e limitata necessità di predisporne una gestione attiva - v'è da ritenere che tale procedura - che permette a chiunque dimostri un interesse legittimo (fra cui proprietari e gestori) di esprimersi in merito ai contenuti del piano prima che il Governo l'adotti (e quindi anche in merito alla delimitazione dei perimetri delle zone di protezione) risponda ai dettami federali quo all'audizione preventiva delle cerchie di persone menzionate nelle quattro ordinanze, permettendo inoltre di coordinare le consultazioni.
11.5. Ad ogni modo, nella fattispecie prima di adottare il PUC-PPdM, il Dipartimento non solo ne ha disposto il deposito, per consultazione, presso le cancellerie dei comuni interessati dal 9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011, dando modo ad ogni cittadino residente nei comuni e a ogni altra persona o ente detentore di un interesse legittimo di presentare osservazioni scritte (cfr. FU 95/2010 del 30 novembre 2010), ma inoltre per illustrare il progetto, oltre al deposito degli atti (con pubblicazione dell'avviso sul Foglio ufficiale e sui quotidiani) e alla loro pubblicazione on- line, è stata indetta una conferenza stampa il 6 dicembre 2010, si sono tenuti una serata pubblica con la popolazione e più momenti informativi con associazioni e gruppi d'interesse, nonché un incontro coi Comuni. Complessivamente sono così state coinvolte direttamente circa 600 persone. Inoltre sul sito del Parco sono stati pubblicati gli studi di base, una serie di approfondimenti, le risposte alle domande più frequenti, e, tramite link ipertestuali, i rinvii alla documentazione di riferimento (per es. la scheda di PD R11). Infine è stata data la possibilità di contatto diretto con la Direzione di progetto per chiarimenti. Da parte loro i mass media hanno riferito della presentazione del progetto, del pubblico incontro con la popolazione, toccato altri temi e pubblicato, perché loro inviate, le prese di posizione più critiche. Riviste specifiche hanno pubblicato sintesi della documentazione" (cfr. Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, pag. 2). Il Dipartimento ha poi preso posizione sulle singole osservazioni pervenute, fra cui quelle della ricorrente, consegnando il corposo Rapporto sulla consultazione, giugno 2012, all'attenzione del Governo, il quale, prima di adottare il PUC-PPdM, ne ha potuto valutare i contenuti. Alla luce di tutte queste circostanze la procedura messa in atto dal Dipartimento risulta conforme al diritto federale. Le critiche della ricorrente vanno pertanto respinte.
12. Estensione delle zone cuscinetto nutrienti (ZCN)
La ricorrente contesta tali zone, nella misura in cui superano per estensione le zone di protezione, come ad esempio nel caso dei mapp. 5804, 5905, 4142, 4147 e 4163 di Locarno. Mette inoltre in dubbio la sussistenza di una base legale per le ZCN limitrofe a paludi di importanza cantonale.
12.1. In proposito si osserva che l'art. 32 cpv. 1 e 2 NAPUC, concernente la zona cuscinetto nutrienti (ZCN), prevede:
1 La zona cuscinetto nutrienti comprende le superfici agricole circostanti la zona nucleo.
2 Essa ha lo scopo di proteggere la zona nucleo dall'immissione di nutrienti o di altre sostanze utilizzate in agricoltura, che potrebbero nuocere a flora e fauna.
(…)
La norma rientra nell'obiettivo specifico OS_3.1 "Tutelare e valorizzare i biotopi e gli spazi vitali di specie importanti per la biodiversità", e più precisamente nella misura M_3.1.1 "Proteggere i biotopi che figurano in inventari naturalistici attraverso l'istituzione di riserve naturali, con le rispettive fasce cuscinetto", che viene così commentata (cfr. capitolo 2 "Obiettivi e misure", pag. 22):
(…) Le zone cuscinetto sono anch'esse previste da norme di diritto federale e sono fissate sulla base di direttive emanate dall'Ufficio federale dell'ambiente. La loro estensione dipende dal tipo di coltura praticata nei pressi del biotopo protetto, dalle condizioni pedologiche e dal contesto territoriale. Le zone cuscinetto si sovrappongono alla zona agricola: la gestione è regolata tramite contratto con l'Ufficio della natura e del paesaggio. (…)
12.2. Alla luce delle finalità delle ZCN - ossia proteggere le zone nucleo dall'immissione di nutrienti o di altre sostanze nocive utilizzate in agricoltura - appare evidente che la loro estensione non viene determinata in funzione delle dimensioni della ZN che sono chiamate a tutelare, bensì delle caratteristiche del territorio circostante e della sua potenziale nocività. La critica della ricorrente risulta quindi manifestamente priva di pertinenza. Anche la censura relativa alla base legale soggiacente le ZCN previste in prossimità di oggetti tutelati a livello cantonale va respinta. Infatti, a prescindere dal fatto che l'art. 14 cpv. 2 lett. d dell'ordinanza sulla protezione della natura e del paesaggio del 16 gennaio 1991 (OPN; RS 451.1) prevede espressamente che la protezione dei biotopi è assicurata dalla delimitazione di zone-cuscinetto sufficienti dal punto di vista ecologico, anche la LALPT prevede all'art. 28 cpv. 2 lett. f e h, applicabile ai piani di utilizzazione cantonale in forza del rinvio previsto dall'art. 45 cpv. 2 LALPT, la possibilità di fissare nelle rappresentazioni grafiche le zone di protezione dei beni naturalistici, rispettivamente i vincoli speciali a protezione dei contenuti naturalistici del paesaggio. La base legale risulta quindi valida.
13. Paesaggio palustre d'importanza nazionale
13.1. Come esposto sopra al consid. 11.1, il piano delle zone del PUC-PPdM delimita il vasto paesaggio palustre d'importanza nazionale, che viene poi disciplinato dagli art. 18 e 19 NAPUC. L'art. 18 NAPUC, concernente la delimitazione e la protezione di tale paesaggio, prevede:
1 Il paesaggio palustre d'importanza nazionale del Piano di Magadino è delimitato nel piano delle zone.
2 Esso è protetto ai sensi degli artt. 23a-d LPN e dell'Ordinanza sulle zone palustri, direttamente applicabili.
3 L'obiettivo della protezione è la conservazione del paesaggio, delle componenti naturali e degli elementi caratteristici tradizionali.
L'art. 19 NAPUC, concernente gli usi ammessi, prevede al cpv. 1:
1 Sono ammessi:
a) l'uso agricolo e forestale, purché conformi agli scopi della protezione;
b) la manutenzione e il rinnovo di costruzioni esistenti, a suo tempo lecitamente edificate, purché compatibili con gli scopi della protezione;
c) nuove costruzioni agricole, unicamente per interventi necessari a preservare l'uso agricolo tradizionale della zona palustre e se non riguardano aree sensibili dal profilo paesaggistico; deve essere dimostrata la compatibilità con gli scopi della protezione.
Secondo la ricorrente, le lett. b e c di quest'ultima norma porrebbero vincoli eccessivi all'imprenditorialità agricola. Inoltre il concetto di "uso agricolo tradizionale" sarebbe troppo vago e indeterminato. In proposito si osserva quanto segue.
13.2. L'art. 78 cpv. 5 Cost. dispone che le paludi e i paesaggi palustri di particolare bellezza e importanza nazionale sono protetti. Non vi si possono costruire impianti né procedere a modifiche del suolo. Sono eccettuate le installazioni che servono a preservare lo scopo protettivo o l'utilizzazione agricola già esistente. La legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451) disciplina poi nel dettaglio le paludi e le zone palustri di particolare bellezza e d'importanza nazionale agli art. 23a-23d, che vengono dichiarati direttamente applicabili dall'art. 18 cpv. 2 NAPUC. In particolare l'art. 23d LPN, concernente gli interventi di configurazione e utilizzazione delle zone palustri, ammette tali interventi per quanto non contrari alla conservazione degli elementi tipici delle zone medesime (cpv. 1). Secondo il cpv. 2, fermo restando il presupposto del cpv. 1, sono segnatamente ammissibili l'utilizzazione agricola e forestale (lett. a); la manutenzione e il rinnovo di costruzioni e impianti edificati lecitamente (lett. b); misure per proteggere l'uomo da catastrofi naturali (lett. c); gli impianti infrastrutturali occorrenti per l'applicazione delle lettere a a c (lett. d). Da notare che il divieto di erigere nuove costruzioni nei paesaggi palustri di particolare bellezza e importanza nazionale di cui all'art. 78 cpv. 5 Cost. non va inteso in modo assoluto ma vale in particolar modo per le aree ivi comprese, sensibili dal profilo paesaggistico (Peter Keller in: Peter Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer [curatori], Kommentar NHG, Zurigo 1977, ad art. 23d, pag. 517).
13.3. In base a queste premesse, si considera quanto segue in merito alle critiche della ricorrente. Anzitutto il contenuto dell'art. 19 cpv. 1 lett. b NAPUC, concernente le costruzioni esistenti, ripropone, con una formulazione leggermente modificata, il contenuto dell'art. 23d cpv. 1 e 2 lett. b LPN, in vigore già dal 1° febbraio 1996 (RU 1996 224; FF 1991 III 897). Esso va pertanto confermato. Inoltre, proprio le limitazioni e le condizioni enunciate all'art. 19 cpv. 1 lett. c NAPUC, concernente le nuove costruzioni, rendono il disposto compatibile con il mandato costituzionale - che vieta di principio nuovi impianti e modifiche del suolo, salvo se servono a preservare lo scopo protettivo o l'utilizzazione agricola già esistente - rispettivamente con l'art. 23d LPN. Per quanto attiene invece alla nozione di "uso agricolo tradizionale", essa risulta effettivamente poco precisa. Sebbene essa non possa che venir interpretata, così come osserva la Sezione in sede di risposta, alla luce dell'art. 78 cpv. 5 Cost. e riferirsi all'utilizzazione agricola già esistente (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo 2016, n. 194 e seg., pag. 45), essa merita di essere emendata in questo senso.
14. Art. 27 NAPUC (nella versione posta in consultazione)
La ricorrente chiede lo stralcio dell'art. 27 NAPUC, concernente le coltivazioni agricole potenzialmente conflittuali, non avvedendosi del fatto che, dopo la consultazione pubblica avvenuta dal 9 dicembre 2010 all'11 febbraio 2011, il testo della norma è stato completamente rielaborato, ridefinito e circoscritto alla tematica della coltivazione di tappeti erbosi e di vigneti su grandi superfici, ora disciplinata all'art. 25 NAPUC, in merito al quale la ricorrente non solleva obiezioni di sorta. La sua richiesta di stralcio è dunque priva di oggetto e in ogni caso immotivata.
15. 15.1. Visto tutto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto e il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 annullato nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c e 45 NAPUC.
15.2. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, proporzionalmente al grado di soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), atteso come il Cantone ne va esente (art. 47 cpv. 6 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Per quanto ricevibile, il ricorso è parzialmente accolto.
Di conseguenza:
1.1. il decreto legislativo del 18 dicembre 2014 è annullato nella misura in cui approva gli art. 15 cpv. 2, 26 cpv. 2 lett. c, 45 NAPUC;
1.2. l'art. 19 cpv. 1 lett. c NAPUC è modificato come segue: "nuove costruzioni agricole, unicamente per interventi necessari a preservare l'uso agricolo esistente della zona palustre (…)".
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, rimane a suo carico.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera