Incarti n. 90.2012.2 90.2012.3
Lugano 20 novembre 2014
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Marco Lucchini, Matea Pessina, supplente
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi 24 gennaio 2012 di
a. b.
RI 1 RI 2 patrocinate da: e PR 1 RI 4, patrocinata da:
contro
la risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di Losone relativa al comparto in località Canaa (mapp. 1305, 1306, 1307,1309 e 1311);
ritenuto, in fatto
A. a. RI 1 è proprietaria dei mapp. 1303 e 2552 di Losone; RI 2 è usufruttuaria dei mapp. 2410 e 2552; RI 4 è proprietaria dei mapp. 1304 e 2410 (quest'ultimo in comproprietà con RI 1). Sui fondi, ubicati su un promontorio in località Canaa e attribuiti alla zona residenziale R2 dal piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione 16 aprile 1975 (n. 3078), sorgono le loro abitazioni. Le proprietà confinano a est con una superficie avvallata di circa 9500 mq, formata da cinque fondi (mapp. 1305, 1306, 1307, 1309 e 1311) e delimitata a sud da Vicolo Canaa e a nord da Salita Bruglio. Su questa superficie, pure attribuita alla zona residenziale, in cui erano ammesse attività artigianali non moleste, si sono insediate a partire dal 1962 ditte attive soprattutto nel settore edile.
b. La revisione del piano delle zone, approvata dal Consiglio di Stato il 10 gennaio 1995 (risoluzione n. 164), confermava la destinazione residenziale di tutto il comparto Canaa.
B. a. Nelle sedute del 21, 25 e 27 giugno 2001 il consiglio comunale di Losone ha adottato la revisione generale del piano regolatore, decidendo tuttavia di non approvare, così come proposto dal municipio, l'inserimento dei mapp. 1305, 1306, 1307, 1309 e 1311 in "zona per attività produttive e di servizio" e riattribuendoli alla zona residenziale.
b. Con risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) il Consiglio di Stato ha approvato la revisione. Per quanto attiene ai cinque fondi in parola il Governo non condivideva, in base ai disposti della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), la modifica del piano operata dal legislativo comunale in sede di adozione e rinviava quindi gli atti al comune per l'elaborazione di una nuova proposta.
C. a. Nella seduta del 14 dicembre 2009 il Consiglio comunale ha adottato una variante che ripropone l'attribuzione del comparto in questione alla "zona per attività produttive e di servizio", retta dall'art. 42 delle norme di applicazione del piano regolatore (NAPR) e, per quanto attiene alle distanze da confine, dall'art. 4 cpv. 1 lett. e NAPR. Al comparto viene assegnato il grado di sensibilità al rumore III.
b. Contro la pianificazione adottata dal comune RI 1, RI 2 e RI 4 sono insorte con atto separato davanti al Consiglio di Stato, postulandone in via principale l'annullamento e in via subordinata l'assegnazione al comparto del grado di sensibilità II. Sottolineando come la presenza delle imprese di costruzione e dei relativi depositi sia fonte di grande disturbo e come da anni esistano contenziosi in merito, esse affermano che la variante si limita a legalizzare dal profilo della destinazione d'uso una situazione fortemente conflittuale a loro svantaggio. Nel dettaglio esse sostengono che la variante sarebbe incompleta dal profilo grafico, contraria ai principi basilari della pianificazione del territorio, oltre che irrealistica nei suoi contenuti. L'operato del comune, lesivo dei precetti relativi all'informazione e alla partecipazione della popolazione al processo pianificatorio, non sarebbe inoltre sorretto da una corretta ponderazione degli interessi. L'assegnazione del grado di sensibilità III al comparto creerebbe infine un conflitto insanabile di ordine territoriale con la zona in cui risiedono, tenuto anche conto della conformazione del luogo che favorirebbe la propagazione dei rumori.
D. Con risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764) il Consiglio di Stato ha approvato la variante in parola, accogliendo i ricorsi di RI 1, RI 2 e RI 4 limitatamente alla contestazione relativa alla mancata menzione nei piani del corso d'acqua che scorre nel comparto. Al comune veniva assegnato un termine di un anno per adottare una variante che emendasse tale lacuna (cfr. p.to 3 del dispositivo).
E. a. Avverso tale decisione RI 1, RI 2 e RI 4 si sono aggravate davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento. Chiedendo a titolo pregiudiziale un esame della legalità della risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) in riferimento all'annullamento della decisione del consiglio comunale di attribuire il comparto alla zona residenziale e censurando una violazione del principio di stabilità dei piani, esse ripropongono in sostanza le tesi avanzate senza successo in prima sede.
b. Con istanza 12 giugno 2013 RI 1 ha chiesto il conferimento dell'effetto sospensivo al suo ricorso.
F. All'accoglimento dei ricorsi e dell'istanza di conferimento dell'effetto sospensivo si sono opposti il municipio, in rappresentanza del comune, e la Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità, agente per conto del Governo. Dei loro argomenti si dirà, per quanto necessario, in diritto.
G. Il 6 novembre 2013 una delegazione del Tribunale ha visitato i luoghi della contestazione, scattando numerose fotografie, acquisite agli atti unitamente a due documenti prodotti dalle ricorrenti. Queste e il comune hanno quindi presentato un allegato conclusivo, confermando le rispettive richieste, mentre il Consiglio di Stato è rimasto silente.
H. Ritenuto che la decisione avrebbe potuto modificare integralmente o parzialmente la destinazione pianificatoria del comparto oggetto dei ricorsi, il Tribunale ha notificato le due impugnative ai proprietari interessati, assegnando loro un termine per presentare le osservazioni. Entro la scadenza prefissata sono giunte le risposte di CO 4, proprietario del mapp. 1306, e di CO 6, proprietaria del mapp. 1307, assistita da duplica, che hanno chiesto la reiezione dei gravami. Non sono invece pervenute le osservazioni di CO 3, proprietaria del mapp. 1305, della CO 7, proprietaria del mapp. 1309, e di CO 8, proprietaria del mapp. 1311.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990; LALPT; BU 1990, 365, in vigore sino al 31 dicembre 2011; art. 30 cpv. 1 legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst; RL 7.1.1.1, in vigore dal 1° gennaio 2012). Certa è inoltre la legittimazione delle ricorrenti in questa sede (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 30 cpv. 2 lett. b Lst). I ricorsi sono, pertanto, ricevibili in ordine.
1.2. Le impugnative, che hanno il medesimo fondamento di fatto, possono inoltre essere evase con un unico giudizio, in applicazione dell'art. 51 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181).
1.3. Poiché la controversa variante è stata adottata e approvata in vigenza della LALPT, essa dovrà essere esaminata, nel merito, in applicazione di quest'ultima legge (art. 107 Lst). Inoltre, per prassi costante, in assenza di norme transitorie contrarie il Tribunale cantonale amministrativo applicail diritto vigente al momento dell'emanazione della decisione impugnata (RDAT II-1994 n. 22).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 29 cpv. 1 Lst), che approva il piano - e decide i ricorsi - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; dal 1° gennaio 2012, art. 30 cpv. 3 Lst e relativo rinvio agli art. 61 seg. LPamm; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/ Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. Le ricorrenti invocano una lesione del principio della stabilità del piano regolatore. Dato il valore dirimente di questa censura, sovvertendo l'ordine dell'impugnativa, essa dev'essere verificata in via preliminare.
3.1. 3.1.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare a un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
3.1.2. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della LPT, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.1.3. In vigenza della LALPT, il diritto cantonale prevedeva la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso poteva essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esigeva (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione trovava i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono: RtiD I- 2008 n. 51 consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii).
3.2. In concreto, la destinazione residenziale dei mapp. 1305, 1306, 1307,1309 e 1311 risale al 1975. La successiva revisione del piano delle zone, che ha confermato tale azzonamento anche dal profilo della sua estensione, è stata elaborata ed in seguito approvata dal Consiglio di Stato in vigenza della LPT (supra, A.b.). Le scelte pianificatorie operate da questo strumento sono, pertanto, presunte valide (cfr. supra, 3.1.2.) e, di conseguenza, i proprietari possono, in linea di principio, contare sulla sua stabilità. Lo stesso vale nel caso in cui, come in concreto, tali scelta abbiano ripercussioni anche sui diritti dei proprietari di fondi vicini al comparto sottoposto a riesame (cfr. Waldmann/ Hänni, op. cit., n. 13 i.f. ad art. 21; Thierry Tanquerel, Commentario LPT, n. 45 con rinvii ad art. 21). Il diritto pianificatorio cantonale prescrive comunque che i piani sono sottoposti a verifica di regola ogni dieci anni (art. 41 cpv. 1 LALPT). Inoltre, le zone fabbricabili sono predisposte, in principio, per coprire il fabbisogno di quindici anni (art. 15 lett. b LPT). Quando una revisione del piano si avvicina a questo orizzonte temporale, può risultare giustificata anche da visioni e esigenze diverse da parte delle autorità, indipendentemente da un eventuale cambiamento notevole delle circostanze ai sensi dell'art. 21 cpv. 2 LPT (STF 1P.611/2001 del 25 gennaio 2002 consid. 3.2., in: ZBl 104/2003 pag. 654 segg.; STA 90.2012.5 del 17 febbraio 2014 consid. 4.2.). Qualora poi, come nel caso concreto, l'azzonamento in questione ha superato ormai il termine di 20 anni, non è più possibile appellarsi alla sua stabilità (Waldmann/Hänni, op. cit., n. 20 ad art. 21 e nota n. 47). È quanto si avvera nella presente fattispecie, l'approvazione dello strumento pianificatorio che istituiva la zona residenziale R2 risalendo all'ormai lontano 1975. Si tratta poi di una variante che cerca di porre rimedio ad una situazione che le stesse ricorrenti definiscono altamente conflittuale soprattutto dal profilo delle immissioni. In questi termini non è possibile intravvedere una lesione del principio della stabilità del piano regolatore. La censura deve pertanto essere respinta.
4. Anche la richiesta delle ricorrenti tendente ad ottenere il riesame a titolo pregiudiziale della legalità della risoluzione 28 giugno 2005 (n. 3215) in riferimento all'annullamento della decisione del consiglio comunale di attribuire il comparto alla zona residenziale non merita accoglimento, posto che semmai la risoluzione governativa avrebbe potuto e dovuto venir impugnata a suo tempo (cfr. anche RDAT II-2001 n. 42).
5. Le ricorrenti contestano aspramente anche il merito della pianificazione in esame, sotto più aspetti. Esse ritengono anzitutto che l'istituzione della "zona per attività produttive e di servizio" si limiterebbe a sanare dal profilo della destinazione una situazione di diffusa illegalità, senza contribuire concretamente a risolvere l'attuale situazione di conflitto con la zona residenziale. Non sarebbe pertanto dimostrata la sussistenza di un sufficiente interesse pubblico. In merito il Tribunale considera quanto segue.
6. Giusta l'art. 75 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) i Cantoni devono allestire dei piani d'azzonamento per assicurare un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e un ordinato insediamento del territorio. A livello legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 LPT. Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. I piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati piani regolatori a livello comunale (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. cpv. 2 LPT). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, n. 18 ad art. 15 con rinvii; art. 28 cpv. 2 lett. a-d LALPT; art. 28 cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, a ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger/Grodecki, ibidem; inoltre Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 5, Peter Hänni, Planungs-, Bau-und besonderes Umweltschutzrecht, Berna 2002, pag. 159). In quest'ottica occorre, in particolare, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro e preservare, per quanto possibile, i primi da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. a e b LPT).
7. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.; RtiD I-2011 n. 13 consid. 2.2 con rinvii). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali, che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
8. 8.1. Entrando nel merito delle contestazioni si osserva che la variante all'esame concerne una superficie di ca. 9500 mq, situata in un avvallamento e incuneata nell'area forestale, confinante a est con il promontorio sul quale sorgono le abitazioni delle qui ricorrenti. Come il sopralluogo ha permesso di appurare, il comparto è separato morfologicamente da una parete di roccia scoscesa dalla sovrastante zona residenziale, orientata verso il piano di Magadino. La sua collocazione geografica rende inoltre il comparto poco esposto al sole. Su di esso trovano attualmente spazio otto ditte, di cui sei attive nel ramo dell'edilizia, un'impresa di pittura e una ditta attiva nel settore del cablaggio. A parte quest'ultima, tutte le altre imprese, delle quali alcune dispongono di un ufficio amministrativo, utilizzano le strutture esistenti principalmente per il deposito di materiali. La sostanza edificata, unitamente al suo utilizzo, corrisponde essenzialmente a quanto già esisteva nel 1975, anno di approvazione del primo piano regolatore di Losone. Malgrado la sua destinazione residenziale, il comparto, nel quale non si sono mai insediati edifici adibiti all'abitazione, è andato sviluppandosi e consolidandosi negli anni come zona lavorativa. Come attestano i numerosi contenziosi di carattere edilizio, riassunti dal comune in sede di risposta al Consiglio di Stato, relativi essenzialmente alla compatibilità dal profilo della destinazione di zona delle attività ivi svolte, il comparto risulta fortemente conflittuale dal profilo delle immissioni foniche e degli odori con la sovrastante zona residenziale.
8.2. Con la variante all'esame il comune include il comparto nella "zona per attività produttive e di servizio", in cui sono ammesse attività lavorative, compresi i depositi, unicamente se svolte all'interno dei fabbricati (art. 42 cpv. 6 NAPR), assegnandogli un grado di sensibilità al rumore III. L'altezza massima dei fabbricati è di 7.50 m alla gronda e 10.50 m al colmo (art. 42 cpv. 3 NAPR). La norma prevede inoltre un indice di edificabilità massimo di 4.00 mc/mq (cpv. 4) e una superficie edificabile minima da mantenere libera da costruzioni pari ad almeno il 20% della superficie edificabile, di cui almeno la metà sistemata a verde da realizzare lungo la strada (piantumazioni, arredi ecc.; cpv. 5). L'edificazione a confine è ammessa senza l'accordo del confinante (art. 4 cpv. 1 lett. e NAPR). Per ogni nuova attività, per ampliamenti di attività esistenti, come pure per importanti ristrutturazioni delle attività esistenti, occorre la presentazione di una perizia fonica che comprovi il rispetto dei limiti imposti dalla legislazione ambientale (art. 42 cpv. 6 NAPR).
8.3. Secondo la Relazione di pianificazione aprile 2010, la variante persegue un duplice scopo: da un lato il favorire il riordino e la riqualifica insediativa del comparto che è andato sviluppandosi in modo disorganico e che presenta alcune situazioni definite come poco decorose, e dall'altro il permettere l'attuazione delle misure necessarie per limitare le immissioni negative di carattere fonico (Relazione di pianificazione, pag. 1, 4 e 9). Tali scopi verrebbero raggiunti tramite una densità edificatoria contenuta, tramite l'obbligo di svolgere tutte le attività lavorative all'interno dei fabbricati, tramite la facoltà di costruire a confine senza l'accordo del confinante e tramite l'obbligo di realizzare una superficie minima di verde lungo la strada. In particolare (Relazione cit., pag. 3):
"La minor densità edificatoria concessa per il comparto Canaa rispetto alle altre zone artigianali aveva proprio lo scopo di contenere l'espansione eccessiva di attività produttive. La minor densità edificatoria è chiaramente espressa dalla minor altezza (un piano) e minor cubatura (…). Particolarmente significativa è poi la regola che impone che tutte le attività lavorative, compresi i depositi, vanno svolte all'interno dei fabbricati. In ogni caso (…) per ogni nuova attività va presentata una perizia fonica. Per quanto riguarda le distanze da confine (…) era stabilita la possibilità di costruire a confine poiché avrebbe facilitato la realizzazione di tipologie insediative favorevoli alla schermatura dei rumori. Infine la proposta prevedeva l'obbligo di realizzare una superficie minima di verde lungo la strada di accesso al quartiere. Questo obiettivo va quindi nella direzione di un miglioramento paesaggistico del comparto lungo l'asse di accesso".
8.4. In proposito va subito detto che un attento esame della realtà della zona, così come si è potuto rilevare anche in sede di sopralluogo, suffraga la scelta del comune di assegnare il comparto alla "zona per attività produttive e di servizio". Gli edifici ivi presenti, sia per ciò che concerne i volumi che per la loro tipologia, costituiscono nel loro insieme un'unità insediativa chiaramente individuabile nel territorio, la cui idoneità all'uso lavorativo, in considerazione della sua posizione avvallata e poco esposta al sole, non può essere misconosciuta. Più precisamente, la soluzione che attribuisce alla "zona per attività produttive e di servizio" i fondi su cui sorgono fabbricati riconoscibilmente di tipo artigianale appare sorretta da motivi plausibili. La suddivisione delle utilizzazioni ammesse a monte e a valle del promontorio su cui sorgono le abitazioni delle ricorrenti deve tenere conto di una realtà preesistente e compiuta, quale quella in parola, che trova nella soluzione pianificatoria proposta una ragionevole destinazione e mira a conferire a questo insediamento un assetto pianificatorio confacente. È indubbio, alla luce delle predette circostanze, che il comune ha inteso mediare alle esigenze di conservazione dell'attuale sostanza edilizia, nel rispetto di quanto venutosi a creare sotto l'imperio del vecchio piano regolatore, con l'esigenza di ridefinire le funzioni e promuovere la separazione tra le zone lavorative e residenziali. Nel contempo, non sono stati trascurati gli interessi dei privati che già vi hanno edificato con costruzioni a contenuti esclusivamente lavorativi. Proprio in ragione di questo fatto, un indirizzo teso alla riconversione del comparto da artigianale ad abitativo, tramite il suo mantenimento in zona residenziale, così come auspicano le ricorrenti, appare già sin d'ora un approccio più velleitario che realistico.
8.5. Non permettono di mutare queste considerazioni la presenza del corso d'acqua, che il comune dovrà riportare graficamente tramite una variante, né la necessità di osservare la distanza dal bosco: anche nel rispetto di questi elementi sarà possibile realizzare quanto previsto dalla variante. Per quanto riguarda le zone di pericolo, si rinvia alle considerazioni svolte dal Governo nell'ambito dell'evasione del ricorso di prima istanza, con le quali le insorgenti non si confrontano.
9. 9.1. Ferme queste premesse, le ricorrenti criticano la variante soprattutto dal profilo della sua inadeguatezza a risolvere l'annoso problema relativo alle immissioni foniche prodotte dalle aziende insediate nel comparto. In particolare, secondo le ricorrenti, gli atti della variante non conterrebbero una valutazione dettagliata delle immissioni foniche provocate e non analizzerebbe le ripercussioni del rumore prodotto in relazione alla situazione specifica dei luoghi, che ne favorirebbero la propagazione e il rimbombo. La variante sarebbe così priva di fondamento pianificatorio e dei dati tecnici di base atti a dimostrarne l'efficacia nella lotta contro le immissioni. La tesi non può essere seguita, per i motivi che seguono.
9.2. Come rettamente rilevato dalla SPAAS nel preavviso 28 marzo 2011 (pag. 3), occorre innanzitutto considerare che ci si trova nell'ambito di una procedura pianificatoria. In concreto si tratta di un cambiamento di destinazione di una zona d'utilizzazione già delimitata (supra, 3.2.) che, come il sopralluogo ha permesso di costatare, è sufficientemente urbanizzata. Il comparto è infatti accessibile attraverso una strada che - come rilevato dal Governo nella decisione impugnata - misura nel punto più stretto 5 m; essa è del resto da sempre stata utilizzata a tale scopo. Sotto il profilo dell'inquinamento fonico, oltre a cambiarne la destinazione, alla zona è assegnato un nuovo grado di sensibilità. Sempre come correttamente individuato dalla SPAAS, il comparto oggetto di pianificazione non è colpito da emissioni eccessive provenienti da fonti esterne alla stessa; nemmeno le insorgenti d'altronde pretendono altrimenti. A giusta ragione quindi gli è stato attribuito il grado di sensibilità III, come previsto dall'art. 43 OIF (preavviso SPAAS, loc. cit.). A torto le ricorrenti vorrebbero che a esso fosse assegnato il grado di sensibilità II a tutela della sovrastante zona edificabile: questa è già salvaguardata dal grado di sensibilità II a essa stessa attribuito. Sotto il profilo pianificatorio, dunque, la questione dei rumori è stata affrontata in maniera corretta. Eventuali superamenti d'immissioni nella zona residenziale causati da impianti fissi esistenti in quella sottostante devono invece essere affrontati, se del caso, tramite l'apposita procedura di risanamento (art. 13 segg. OIF), che esula da quella di pianificazione del territorio.
9.3. Per il tramite dell'art. 42 NAPR il comune ha posto le basi per convenientemente migliorare la situazione del comparto, attraverso l'obbligo di svolgere le attività lavorative esclusivamente all'interno dei fabbricati e prevedendo dei parametri miranti a contenere lo sviluppo delle attività presenti nella "zona per attività produttive e di servizio". Anche la facoltà di costruire a confine dovrebbe facilitare la realizzazione di tipologie insediative favorevoli alla schermatura dei rumori. Infine, per quanto attiene allo scopo di riordino insediativo perseguito dalla variante, va rilevato che un primo elemento di riqualifica può essere visto nell'obbligo di realizzare una superficie verde lungo la strada che costeggia il comparto, mentre un secondo elemento consiste nel fatto che, visto l'obbligo di eseguire le attività lavorative solo all'interno dei capannoni, i materiali depositati non saranno più visibili all'esterno.
10. 10.1. Da ultimo le ricorrenti contestano la possibilità di costruire a confine nel comparto in parola. Esse ritengono che ciò sarebbe costitutivo di una disparità di trattamento. Inoltre, considerando che la distanza tra edifici è imperativa, i proprietari di fondi nella zona residenziale sarebbero costretti ad assumersi la maggior distanza qualora nella zona per attività produttive e di servizio sorgesse una costruzione lungo il loro confine. Nemmeno sarebbe stata regolata la questione della distanza qualora un proprietario scegliesse di non costruire a confine, né sarebbe stata fatta una distinzione tra costruzioni principali e accessorie. In merito il Tribunale considera quanto segue.
10.2. Attraverso la modifica legislativa operata introducendo la lett. e all'art. 4 cpv. 1 NAPR, il consiglio comunale ha inteso permettere - ma non obbligare - la costruzione a confine in modo che le attività quali il carico e lo scarico di materiali siano localizzate all'interno del sedime per cui le costruzioni fungeranno da schermatura fonica verso l'alto. Il principio in quanto tale non è messo in discussione dalle ricorrenti. La norma, tuttavia, risulta lacunosa, poiché si limita a regolare la possibilità di costruzione a confine all'interno del comparto oggetto di variante. Come rettamente individuato dalle ricorrenti, essa non affronta né la relazione con l'adiacente zona residenziale (l'art. 4 cpv. 3 NAPR si limita a regolare il caso in cui l'edificazione a confine avviene con il consenso del vicino), né quella delle distanze all'interno del comparto, qualora l'edificazione non dovesse avvenire a confine. Da respingere invece la critica relativa alle costruzioni accessorie, che restano rette dall'art. 10 NAPR.
10.3. Le lacune riscontrate non giustificano, tuttavia, l'annullamento dell'intera procedura. È sufficiente retrocedere gli atti al comune, perché provveda a completarla tramite una variante.
11. Per i motivi che precedono i ricorsi devono essere parzialmente accolti. La risoluzione impugnata è riformata nel senso che al comune viene richiesta una variante colmi la lacuna evidenziata al paragrafo precedente.
12. L'emanazione dell'odierno giudizio rende priva di oggetto la domanda di concessione dell'effetto sospensivo.
13. La tassa di giustizia viene posta a carico delle insorgenti e dei resistenti, secondo il rispettivo grado di soccombenza, mentre il comune può esserne mandato esente, secondo prassi (art. 28 LPamm).
14. Per quanto concerne le ripetibili, visto l'esito - per quanto non compensate - le ricorrenti verseranno un importo ridotto ai resistenti, patrocinati. Il comune è tenuto a versare un importo per ripetibili alle ricorrenti, pure ridotto in considerazione del loro grado di soccombenza. (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono parzialmente accolti.
§. Di conseguenza il dispositivo della risoluzione 7 dicembre 2011 (n. 6764), con cui il Consiglio di Stato ha approvato la variante, è completato come segue:
3. Ordine di adottare una variante
[invariato] Il comune deve adottare inoltre una variante relativa alle distanze nella zona artigianale-produttiva in località Canaa, così come spiegato al consid. 10.2 della STA 90.2012.2/3.
2. La tassa di giustizia, di complessivi fr. 2'000, è posta a carico delle ricorrenti in ragione di fr. 750.- per ciascun ricorso e dei resistenti CO 4 e CO 6 per l'importo di fr. 250.- ciascuno, tutti con vincolo di solidarietà. Le ripetibili a favore dei resistenti CO 4 e CO 6 sono fissate in fr. 500.- ciascuno (complessivamente fr. 1000.-) e sono poste a carico delle ricorrenti in ragione di 1/2 a RI 1 e RI 2 e per la rimanenza di __________. Il comune verserà alle ricorrenti complessivamente fr. 800.- per ripetibili, suddivise in fr. 400.- per RI 1 e RI 2 e la rimanenza per RI 4.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario