Incarto n. 90.2009.40
Lugano 26 ottobre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 19 giugno 2009 di
RI 1
contro
la risoluzione 9 giugno 2009 (n. 2805), con la quale il Consiglio di Stato ha istituito un perimetro di rispetto per l'__________ in località __________ del comune di Novazzano;
viste le risposte:
- 30 giugno 2009 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 9 luglio 2009 del municipio di Novazzano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 640 in località __________, del comune di Novazzano. Il mappale, che ha una superficie di 700 mq e ospita una casa, è così censito: A Fab. ab. 148 mq, b vigna 552 mq. Il fondo è prospiciente al__________ (mapp. 644), oltre il piazzale situato al mapp. 631.
B. a. Nella seduta 23 maggio 2005 il consiglio comunale di Novazzano ha adottato la revisione del piano regolatore, che è stata approvata con risoluzione 27 marzo 2007 (n. 1633) dal Consiglio di Stato. In quel frangente e per quanto qui possa ancora interessare, il Governo aveva istituito un perimetro di rispetto a salvaguardia del bene culturale di interesse cantonale del__________ citato sopra.
b. Il 20 giugno 2007 RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro, tra l'altro, tale perimetro di rispetto. Il Tribunale ha parzialmente accolto il ricorso, nella misura in cui non era stato sospeso (STA 90.2007.59 del 25 agosto 2008). Rilevato innanzitutto come la qualità di bene culturale d'interesse cantonale dell'edificio del__________ a __________ non potesse più essere messa in discussione in quella sede e che, invece, il ricorrente poteva contestare l'istituzione del relativo perimetro di rispetto, il Tribunale ha considerato che la decisione che lo stabiliva era insufficientemente motivata sia quanto alla sua necessità sia quanto alla sua estensione. Esso ha quindi annullato il perimetro dedotto in lite e ha ritornato gli atti al Governo perché emettesse una nuova decisione fornendo una congrua motivazione per l'istituzione del perimetro e dei criteri alla base della sua delimitazione.
C. In seguito a quanto appena riportato, con risoluzione 9 giugno 2009 (n. 2805), il Consiglio di Stato ha nuovamente istituito un perimetro di rispetto per l'__________ di __________, che interessa anche il mapp. 640 di RI 1. L'Esecutivo cantonale ha quindi confermato di ritenere necessario stabilire il perimetro, motivando come segue la sua decisione:
Obiettivi Lo scopo primario dell'istituzione del perimetro di rispetto è il controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate adiacenze del bene culturale tutelato. Nel caso specifico l'obiettivo principale è quello di salvaguardare gli spazi di relazione tra il monumento, il suo sagrato, le strade e i manufatti che lo circondano su tre lati; altrettanto importante è la corretta gestione dell'area agricola, con lo scopo di mantenere lo spazio libero da edificazioni.
Estensione L'estensione del perimetro di rispetto viene stabilita includendo le zone (edificate e non edificate) direttamente adiacenti o che hanno una relazione spaziale con i beni culturali tutelati. In questo caso per la conservazione del carattere del sito è ritenuto sufficiente inserire i terreni e i manufatti immediatamente adiacenti al monumento, compresi i giardini, le case, i campi stradali (particolarmente importanti nel comparto) come pure le aree agricole viciniore.
Criteri d'applicazione Le modifiche architettoniche e del territorio (vigneti; coltivazioni) all'interno del perimetro di rispetto dovranno correttamente rapportarsi con l'aspetto monumentale del bene culturale protetto, in particolare per quel che riguarda l'impostazione e la finitura delle cinte dei giardini e delle strade (pavimentazione, sistemazione arredo). Di minore importanza sono la strutturazione architettonica delle facciate e dei tetti, il colore utilizzato per le tinteggiature, degli edifici esistenti o di eventuali nuove edificazioni: è auspicabile in ogni caso l'utilizzo di un linguaggio architettonico di buona qualità e di tinte cromatiche naturali e tradizionali.
D. Con ricorso 19 giugno 2009 RI 1 insorge contro la appena citata risoluzione chiedendo l'esclusione del suo fondo dal perimetro in oggetto. Innanzitutto il ricorrente sostiene che anche la nuova decisione non sia sufficientemente motivata, poiché non è chiaro in quale misura possa riferirsi al mapp. 640. In ogni caso, l'inclusione del suo fondo nel perimetro di rispetto vìola la garanzia della proprietà siccome è lesiva dei principi della legalità (le circostanze non giustificherebbero l'adozione del perimetro) e della proporzionalità (l'estensione dello stesso sino alla sua particella sarebbe eccessiva).
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede che il ricorso sia respinto; le argomentazioni saranno, se del caso, riprese nei considerandi in diritto. Il municipio, invece, non si determina.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività del ricorso e la legittimazione attiva di RI 1 sono date (art. 51 cpv. 3 legge sulla protezione dei beni culturali, del 13 maggio 1997; LBC; RL 9.3.2.1; art. 38 cpv. 1 e cpv. 4 lett. c legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). In particolare, i luoghi della contestazione sono già noti al Tribunale, che li ha visitati in contraddittorio il 4 novembre 2008, nell'ambito dell'istruttoria del precedente ricorso.
2. RI 1 sostiene innanzitutto che la motivazione della decisione è carente. Data la natura formale di questa contestazione, essa dev'essere esaminata preliminarmente. La censura, invero appena abbozzata dal ricorrente, appare d'acchito infondata: così come era stato richiesto da questo Tribunale (cfr. la citata STA 90.2007.59 consid. 3.5. i.f.), il Governo ha fornito una motivazione sufficiente sia per l'istituzione del perimetro che per la sua delimitazione (cfr. supra, C). Se questa motivazione sia corretta, segnatamente se possa giustificare l'inclusione del mappale del ricorrente nel perimetro di rispetto criticato, è questione che riguarda invece il merito della decisione, che viene esaminato qui appresso.
3. Una restrizione di diritto pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera, del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) solo se si fonda su una base legale, è giustificata da un interesse pubblico preponderante, rispetta il principio della proporzionalità e non lede l'essenza dell'istituto (art. 36 cpv. 1-4 Cost.; DTF 129 I 337 consid. 4.1, 126 I 219 consid. 2). La legalità, l'interesse pubblico e la proporzionalità costituiscono d'altra parte dei principi giuridici fondamentali che lo Stato deve sempre rispettare nelle proprie la attività (art. 5 Cost.). In linea di massima è pubblico l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una suo frazione significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle sue funzioni. Nel caso di un provvedimento di pianificazione del territorio esso è segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno importante, chiaramente avvertito dalla collettività. Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1. con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territorie, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 558-594). Con specifico riferimento alla materia in oggetto, il Tribunale federale riconosce, in linea generale, un interesse pubblico alla tutela dei beni culturali (DTF 115 Ia 370 consid. 3), così come pure dell'ambiente in cui essi sono inseriti (DTF 109 Ia 185 consid. 3b). Il principio della proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a raggiungere lo scopo d'interesse pubblico desiderato, che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguirlo venga scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario, infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (RDAT II-2000 n. 75 consid. 5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 103-106; Scolari, op. cit., n. 595-610).
4. Giusta l'art. 22 cpv. 2 LBC nelle adiacenze di un bene protetto, se le circostanze lo esigono, si deve delimitare un perimetro di rispetto entro il quale non sono ammessi interventi suscettibili di comprometterne la conservazione o la valorizzazione. Il bene culturale dev'essere dunque tutelato non solo nella sua interezza (cfr. art. 22 cpv. 1 LBC), ma anche, per quanto possibile, nel suo contesto spaziale; l'importanza del bene culturale risulta infatti sovente sia dal suo valore intrinseco che dalla sua situazione spaziale (cfr. Consiglio di Stato, Messaggio concernente il disegno di legge sulla protezione dei beni culturali, del 14 marzo 1995, n. 4387, in: RVGC 1997, sessione ordinaria primaverile, volume 1.2, pag. 1003 segg., commento agli art. 2-4 del progetto, pag. 1037).
5. 5.1. Il quesito di sapere se sono date le circostanze per l'istituzione di un perimetro di rispetto ai sensi dell'art. 22 cpv. 2 LBC è questione di diritto, che deve pertanto essere liberamente esaminata da questo Tribunale (art. 61 LPamm). Trattandosi però di una norma indeterminata e che conferisce, pertanto, all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini del suo contenuto normativo (Scolari, op. cit., n. 396 segg.), il Tribunale rivede con un certo riserbo la relativa decisione, limitandosi a censurare le deduzioni lesive del diritto, in quanto prive di giustificazioni oggettive, fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti contrarie ai principi fondamentali del diritto (cfr. Scolari, op. cit. n. 399). In casi di questa natura, il Tribunale si scosta dalle decisioni prese dall'autorità amministrativa soltanto nella misura in cui escono dal quadro definito dalla legge (Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 2 ad art. 61 i.f.).
5.2. La delimitazione del perimetro di rispetto è, invece, una questione d'apprezzamento. Questo secondo aspetto, contrariamente al primo, può pertanto essere censurato da parte del Tribunale solo nella misura in cui l'autorità inferiore sia incorsa in una violazione del diritto, esercitando in modo scorretto, segnatamente eccessivo o abusivo, il potere discrezionale riservatole dalla legge (art. 61 LPamm).
6. La pianificazione del comparto di __________ è nota al Tribunale, che ha avuto modo di occuparsene di recente (oltre alla citata sentenza, che riguarda l'oggetto in esame, cfr. STA 90.2007.67 del 25 agosto 2008). Essa è, attualmente, incerta: infatti, la zona R2 proposta dal comune nell'ambito della revisione del piano regolatore non è stata approvata dal Governo, il quale ha chiesto l'adozione di una variante (cfr. ris. gov. 27 marzo 2007, n. 1633) che, per quanto noto al Tribunale, non è ancora stata adottata.
7. L'edificio del__________ di __________ è stato costruito nella prima metà del XVIII secolo; inizialmente isolato in piena campagna è stato in seguito in parte circondato da abitazioni che hanno così formato il comparto edificato di __________. Il sopralluogo ha permesso di rilevare che, nonostante le edificazioni si siano avvicinate al bene tutelato, quest'ultimo risulta tutto sommato ancora percettibilmente distaccato da queste, sottratto alla zona di edificazione civile dal sagrato e dalla piazzetta antistante, dalla strada cantonale e dalla strada al mapp. 643; il retro del__________ è poi inserito nella campagna coltivata. La visibilità e il relativo isolamento dell'edificio sacro risultano poi anche dalla particolare architettura locale, un'edificazione prevalentemente unifamiliare, circondata da giardini di una discreta ampiezza. Il bene si trova quindi inserito in un contesto fatto di alternanza di spazi edificati e spazi liberi, da cui deriva anche una certa funzione monumentale per il bene in oggetto, a prescindere dalle sue dimensioni, tutto sommato modeste. Appare dunque senz'altro legittima (cfr. supra consid. 5.1.) l'istituzione da parte del Governo del perimetro di rispetto a tutela di questa delicata situazione, tenuto anche conto dagli intendimenti di questa misura. Il Consiglio di Stato ha infatti spiegato che il perimetro ha come scopo il controllo degli interventi architettonici e urbanistici nelle immediate adiacente del bene culturale, con l'obiettivo principale di salvaguardare gli spazi di relazione tra il monumento, il suo sagrato, le strade e i manufatti che lo circondano sui tre lati, nonché la corretta gestione dell'adiacente area agricola. Ciò si giustifica, poiché un'inappropriata gestione della sostanza edilizia in zona (a prescindere dall'assetto pianificatorio definitivo) rispettivamente della retrostante zona agricola, potrebbe compromettere il contesto in cui il bene si trova e, quindi, sminuirne il valore. Come ben evidenzia la decisione impugnata, modifiche architettoniche e del territorio (vigneti, coltivazioni), finiture delle cinte dei giardini, pavimentazione delle strade e arredo urbano ecc., potrebbero infatti compromettere l'aspetto monumentale della chiesetta e svilirne il contesto.
8. Fondato su una valida base legale e sorretto da un chiaro interesse pubblico, il perimetro di rispetto risulta poi, quanto alla sua estensione, ossequioso del principio della proporzionalità e il Consiglio di Stato, nel delimitarlo, non ha né ecceduto né abusato nell'esercizio del potere di apprezzamento che gli pertoccava (cfr. consid. 5.2). Il criticato perimetro appare, infatti, necessario agli scopi perseguiti, idoneo e proporzionato. A tal fine, in considerazione proprio della gestione della sostanza edilizia locale - nuovamente a prescindere che questa sia alla fin fine attribuita a una zona edificabile - il perimetro di rispetto non costituisce una grave limitazione delle facoltà che la regolamentazione pianificatoria stabilisce per i fondi toccati. Esso, infatti, non costituisce una zona d'utilizzazione a sé stante, non si sostituisce dunque ai parametri edificatori adottati dal comune per la zona a cui si sovrappone e non rende questi parametri puramente e semplicemente inapplicabili (cfr. DTF 115 Ia 370 consid. 5). Il Consiglio di Stato ha delimitato il perimetro considerando che, nel caso concreto, fosse (ris. impugnata, pag. 3)
sufficiente inserire i terreni e i manufatti immediatamente adiacenti al monumento, compresi i giardini, le case, i campi stradali (particolarmente importanti nel comparto) come pure le aree agricole viciniore.
Si tratta dunque, a ben vedere, di un'estensione minima, limitata ai fondi immediatamente adiacenti al bene, cui appartiene pure la proprietà del ricorrente. Può essere qui condivisa la posizione espressa dal Governo nella risposta, il quale ha ritenuto che nel caso del fondo del ricorrente esiste una relazione spaziale tra la proprietà in questione e il bene tutelato al punto che qualsiasi intervento su questo fondo, anche di trascurabile entità, sarebbe potenzialmente in grado di pregiudicare la salvaguardia degli spazi di relazione tra il monumento e i suoi dintorni (cfr. risposta, pag. 2). A ciò s'aggiunga che la relazione spaziale invocata, dovuta alla vicinanza del mapp. 640 al bene protetto, non può dirsi interrotta dalla presenza del campo stradale che separa il confine della proprietà dall'edificio sacro. Infatti, e come visto, anche una sistemazione azzardata della cinta del fondo o del suo giardino (costruzioni accessorie ecc.) potrebbero compromettere la lettura del bene culturale. Estendendo il perimetro di rispetto sino a includere il mappale del ricorrente il Governo ha legittimamente fatto uso del potere d'apprezzamento di cui disponeva, senza commettere né un abuso né un eccesso.
9. Rispettosa della legalità, rispondente a un interesse pubblico e proporzionata (necessaria e idonea), la decisione di estendere il perimetro sino all'inclusione della proprietà di RI 1 deve qui essere confermata.
10. Con la citata risoluzione d'approvazione del piano del 2007 il Consiglio di Stato aveva altresì modificato l'art. 43 NAPR, in particolare introducendo il nuovo cpv. 2 lett. c, applicabile ai beni culturali di interesse cantonale - tra cui l'__________ a __________ - e il cui tenore è il seguente:
Entro il perimetro di rispetto non sono ammissibili interventi suscettibili di compromettere la conservazione o la valorizzazione del bene.
Tale disposizione, che ricalca integralmente quanto già prescritto dall'art. 22 cpv. 2 LBC, definisce gli effetti del tracciamento del perimetro. Ora, dal profilo sostanziale, per poter procedere compiutamente alla valutazione dei progetti di costruzione all'interno del citato perimetro, appare necessario disporre di una sufficiente conoscenza del bene culturale. A tal fine, la LBC prevede l'allestimento di un inventario dei beni culturali, che costituisce una novità importante di questa legge. Esso vuol essere lo strumento della conoscenza e dell'informazione attorno al quale ruota tutta l'attività pubblica di protezione dei beni culturali. Composto da schede informative di ogni bene protetto (art. 43 cpv. 1 LBC, 32 cpv. 2 regolamento sulla protezione dei beni culturali, del 6 aprile 2004; RBC; 9.3.2.1.1) a disposizione soprattutto degli operatori nel campo della protezione dei beni culturali, questo strumento non ha l'effetto giuridico costituivo di istituire la protezione sul bene inventariato (cfr. Patrizia Cattaneo Beretta, La legge cantonale sulla protezione dei beni culturali, in: RDAT I-2000, pag. 139 segg., § 4.2.3. pag. 150). Sulla base di questo inventario potranno dunque essere precisati in dettaglio i vincoli di protezione concernenti i singoli beni, tra cui quello in oggetto. Queste precisazioni, sulla scorta di quanto appena rilevato, dovranno tuttavia essere concretizzate attraverso un corrispondente adattamento delle norme di piano regolatore, ma in particolare delle norme di attuazione, sia per quanto concerne la definizione dei contenuti della protezione, sia per quanto attiene ai criteri di intervento sui beni protetti e nei perimetri di rispetto loro afferenti, come peraltro prescrive l'art. 16 cpv. 2 RBC, che attua il principio sancito dall'art. 20 LBC, secondo cui la protezione dei beni culturali immobili viene realizzata attraverso lo strumento del piano regolatore. Frattanto gli interventi edili all'interno del perimetro di rispetto dovranno ossequiare quantomeno la tutela minima assicurata dagli art. 22 cpv. 2 LBC e 43 cpv. 2 lett. c NAPR.
11. Sulla scorta di tutto quanto precede, il ricorso è respinto.
12. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico del ricorrente. Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 26, 36 Cost., 20, 22, 51 LBC, 38 LALPT, 18, 28, 31 e 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario