Incarto n. 90.2008.55 90.2008.46
Lugano 8 luglio 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sui ricorsi
a. b.
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio;
viste le risposte:
- 18 novembre 2008 del municipio di Minusio,
- 17 dicembre 2008 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, residente a __________, è proprietario dei mapp. 822 e 3404 di Minusio.
B. Nella seduta del 13 marzo 2006 il consiglio comunale di Minusio ha adottato la revisione del piano regolatore.
C. a. Con risoluzione 9 luglio 2008 (n. 3687), il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Per quanto qui interessa, il Governo ha negato l'approvazione dell'art. 12 cpv. 1 delle norme di attuazione (NAPR), giusta cui, a determinate condizioni, gli attici e le mansarde non venivano computate nell'altezza dell'edificio, ritenendolo contrario alle prescrizioni sull'altezza degli edifici contenuti nella legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1; cfr. ris. cit., pag. 72, 118).
b. Il 22 luglio successivo il municipio di __________ ha pubblicato presso l'ufficio tecnico comunale, nel periodo 18 agosto-16 settembre 2008, le modifiche apportate al piano regolatore dal Consiglio di Stato attraverso la menzionata risoluzione.
D. a. Con ricorso 11 settembre 2008 il comune di Minusio impugna la menzionata risoluzione governativa dinanzi al Tribunale su numerosi oggetti. Tra questi l'ente locale contesta la non approvazione - e il conseguente stralcio - da parte del Consiglio di Stato della menzionata disposizione. Il ricorrente afferma che l'art. 12 cpv. 1 NAPR, che riprende un principio già collaudato, ancorato all'art. 23 delle NAPR previgenti (NAPR 1984) e praticato anche in altri comuni, è indispensabile, in quanto i terreni di Minusio presentano una pendenza medio/forte. La possibilità di realizzare l'attico oltre l'altezza dell'edificio è inoltre ammessa da Adelio Scolari ed era stata ritenuta legittima anche da questo Tribunale nella sentenza 52.2006.16 del 4 aprile 2006, riferita all'applicazione dell'art. 23 delle NAPR 1984. La norma, legittima e utile, dev'essere pertanto confermata; la non approvazione è pertanto lesiva dell'autonomia di cui il comune fruisce in materia di pianificazione del territorio.
b. Con gravame 16 settembre 2008 pure __________ si appella al Tribunale avverso la risoluzione governativa su questo stesso oggetto. Anche questo insorgente sostiene, con argomenti analoghi a quelli del comune, la bontà dell'art. 12 cpv. 1 NAPR, che esso chiede venga - di conseguenza - approvato.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio, agente per conto del Governo, chiede la reiezione di entrambe le impugnative.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, i ricorsi sono tempestivi (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. a e c rispettivamente LALPT). I gravami sono pertanto ricevibili in ordine. Possono inoltre essere decisi sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Il diritto cantonale può inoltre prevedere delle altre zone di utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le norme di attuazione del piano regolatore - che costituiscono una delle componenti, con carattere vincolante, dello stesso (art. 26 LALPT) - stabiliscono invece, tra l'altro, le regole generali sull'utilizzazione e sull'edificabilità del suolo ed inoltre le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona (art. 29 cpv. 1 lett. a e b LALPT).
4. 4.1. Giusta l'art. 43 del regolamento d'applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1), gli attici sono computati nell'altezza degli edifici. La norma ha un tenore analogo a quello dell'art. 9 dell'abrogato regolamento della legge edilizia del 22 gennaio 1974. Il principio enunciato all'art. 43 RLE non esclude tuttavia la possibilità, per i comuni, di prevedere una normativa secondo cui gli attici possono essere aggiunti all'altezza dell'edificio (Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1225 ad art. 40/41 LE) e, pertanto, essere eretti oltre quest'ultima. In altre parole i comuni possono derogare alla regola istituita dal diritto cantonale all'art. 43 RLE, che ritorna, di conseguenza, applicabile a titolo sussidiario, ovvero in difetto di una normativa comunale che vi deroghi. L'art. 43 RLE costituisce difatti una prescrizione d'esecuzione degli art. 40 seg. LE: disposizioni che stabiliscono il modo di misurare l'altezza degli edifici, in assenza di specifiche disposizioni comunali (in questo senso anche lo Scolari, op. cit., n. 1291 ad art. 40/41 LE).
4.2. Il comune di Minusio ha sfruttato la menzionata possibilità già in vigenza del piano regolatore approvato dal Governo l'11 gennaio 1984 ed integrato da successive varianti, mediante l'adozione dell'art. 21 cpv. 3 NAPR 1984, secondo cui:
"Gli attici e le mansarde non sono computati nell'altezza alla condizione che l'ingombro massimo della costruzione sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a falde con un'inclinazione del 50%."
Questa normativa, approvata, incontestata ed applicata da anni per quanto concerne gli attici in particolare, anche da parte di questo Tribunale (cfr. in particolare STA 52.2006.16 del 4 aprile 2006 consid. 3), è stata semplicemente ripresa ed affinata nel nuovo piano regolatore all'art. 12 cpv. 1 NAPR, che recita:
"Gli attici e le mansarde non sono computati nell'altezza dell'edificio, a condizione che l'ingombro massimo della costruzione sia contenuto nella pendenza teorica di un tetto a due falde con un'inclinazione del 50% misurata dall'altezza dell'edificio. Tale facoltà è limitata ad un piano. La pendenza del 50% è considerata a partire dal filo di facciata."
La norma, impostasi nella pratica edilizia del comune ricorrente e prevista anche dagli ordinamenti edilizi di altri comuni della regione, permette di tener conto della pendenza dei terreni della località e consente la realizzazione di abitazioni di pregio e di volumi articolati.
Sia soggiunto, per completezza, che per quanto concerne l'altezza degli edifici, le mansarde, così come originariamente intese (realizzate cioè mediante l'apposita esecuzione del tetto a falde con due differenti pendenze), poco diffuse nel nostro Cantone, possono essere senz'altro assimilate agli attici. Appare comunque difficilmente immaginabile che, nella pratica, possano essere realizzate delle mansarde di tale indole, caratterizzate da una notevole pendenza delle falde (quasi verticale) nella parte perimetrale dell'edificio, in applicazione dell'art. 12 cpv. 1 NAPR: determinante è comunque che lo possano essere teoricamente (mediante la riduzione della superficie della mansarda), con ciò intendendo giuridicamente. Quando invece, com'è più frequente nel nostro Cantone, con mansarda ci si riferisce piuttosto a locali destinati alla residenza ricavati semplicemente dai solai posti sotto le falde (esistenti) del tetto (che non mutano la pendenza), l'altezza dell'edificio dev'essere misurata al filo superiore del cornicione di gronda (Scolari, op. cit., ibidem).
4.3. Contrariamente a quanto ha creduto il Governo, l'art. 12 cpv. 1 NAPR non è dunque contrario alla legislazione edilizia cantonale. Non approvandolo il Consiglio di Stato Governo ha pertanto disatteso la possibilità, concessa al comune di Minusio dalla normativa di rango superiore, di far capo - mediante autonoma determinazione - a questa interessante possibilità di regolamentare le modalità di sfruttamento del territorio edificabile, violando in tal modo il diritto (art. 37 LALPT; 61 LPamm).
5. La risoluzione impugnata deve dunque essere annullata su questo oggetto e l'art. 12 cpv. 1 NAPR approvato così come adottato dal consiglio comunale di Minusio.
6. Il Tribunale prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato rifonderà ai ricorrenti, assisiti da legali, delle adeguate ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 29, 37, 38 LALPT; 40, 41 LE, 43 RLE; 18, 25, 28, 31, 49, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia
1. I ricorsi sono accolti.
§. Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 19 luglio 2008 (n. 3687) con cui il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Minusio è annullata nella misura in cui non approva l'art. 12 cpv. 1 NAPR.
1.2. l'art. 12 cpv. 1 NAPR è approvato così come adottato dal consiglio comunale di Minusio nella seduta 13 marzo aprile 2006.
2.Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato è tenuto a rifondere fr. 500.- di ripetibili ciascuno al comune di Minusio ed __________
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario