Incarto n. 90.2008.20
Lugano 8 settembre 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 6 maggio 2008 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 aprile 2008 (n. 1655), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la variante del piano regolatore del comune di Lugano, sezione di Viganello, concernente la nuova sede del dicastero servizi urbani;
viste le osservazioni:
- 26 maggio della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità,
- 28 maggio 2008 del municipio di Lugano,
alla domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso;
e la risposta di merito 4 luglio 2008 del municipio di Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 1° marzo 2004 il consiglio comunale del già comune di Viganello ha adottato la revisione del piano regolatore. In quella sede il mapp. 88, di proprietà (a quella data) della __________, e l'adiacente mapp. 1112, di proprietà di __________, fino a quel momento attribuiti alla zona artigianale (Ar), sono stati attribuiti alla zona residenziale intensiva R6 ed a quella semi-intensiva R5 rispettivamente. Il 5 dicembre 2005 il municipio della città di Lugano, cui era stato frattanto stato aggregato il comune di Viganello, ha informato il Consiglio di Stato dell'intenzione di mutare la funzione di queste particelle, in vista del loro impiego quale nuova sede del dicastero dei servizi urbani (DSU). Con risoluzione 7 febbraio 2006 il Governo ha approvato la revisione del piano regolatore, sospendendo la sua decisione in merito all'azzonamento dei mapp. 88 e 1112 (cfr. ris. cit., pag. 20 seg. e 71).
B. Nella seduta del 25 settembre 2007, il consiglio comunale della città di Lugano ha adottato una variante del piano regolatore della sezione di Viganello. I mapp. 88 e 1112 sono stati assegnati alla zona per edifici ed attrezzature di interesse pubblico (EAP; cfr. il piano di queste zone, l’art. 52 NAPR e la tabella annessa alle stesse). Entrambe le particelle sono state attribuite al comparto 8i, destinato alla costruzione dei nuovi magazzini per i servizi urbani della città (DSU). I parametri edificatori per queste costruzioni sono: indice di occupazione 50%, indice di edificabilità 4 mc/mq, area verde minima pari al 20% della superfici edificabile, altezza massima 14.00, distanza dai confini 5 m, distanza dalla strada secondo le linee di arretramento, per la distanza dagli accessori valgono le distanze applicabili agli edifici principali. La normativa concede inoltre la possibilità di realizzare al massimo 70 posteggi fuori terra, alberati. Al comparto è stato assegnato un grado di sensibilità al rumore III. Il piano prescrive ulteriormente che, al momento dell'inoltro della domanda di licenza edilizia, una perizia fonica dovrà elencare i provvedimenti atti a garantire il rispetto del grado di sensibilità al rumore II assegnato alle zone adiacenti.
C. Con ricorso 17 dicembre 2007, RI 1, proprietaria del mapp. __________ di Lugano, sezione Viganello, separato dal mapp. __________ da via __________, è insorta avverso quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato. Appoggiandosi ad una perizia dalla stessa commissionata, l'insorgente ha contestato l'ubicazione del DSU, la quale pregiudicava la qualità della vita del quartiere residenziale interessato ed in particolare delle abitazioni ubicate lungo via __________, come la sua. Ha inoltre denunciato una mancanza del progetto di costruzione, censurato il grado di sensibilità al rumore III assegnato alla zona, sollecitato un aumento dell'area verde al 25%, ha chiesto di vietare la realizzazione e l'utilizzo dei posteggi in superficie o comunque di limitare quest'ultimo, di circoscrivere il transito verso il DSU alla tratta iniziale di via __________. La ricorrente ha quindi chiesto, in via principale, di non approvare l’area EAP in discussione ed, in via subordinata, di subordinarne approvazione all'adozione dei provvedimenti indicati nella perizia privata.
D. Con risoluzione 2 aprile 2008 (n. 1655), il Consiglio di Stato ha approvato la variante e respinto il gravame di RI 1.
E. Con ricorso 6 maggio 2008, RI 1 si aggrava davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo, ribadendo le domande già sottoposte all’istanza inferiore. L'insorgente denuncia, segnatamente, l'incoerenza della scelta pianificatoria, l'assenza di un interesse pubblico all'adozione della stessa, la mancanza di una ponderazione degli interessi, l'ubicazione inappropriata della sede del DSU nel luogo prescelto. Ribadisce, in subordine, le contestazioni riferite al grado di sensibilità, alla limitazione del numero dei posteggi, all'uso restrittivo di via __________ e all'aumento dell'area verde. Chiede infine che al ricorso venga conferito l'effetto sospensivo.
La divisione della pianificazione territoriale ed il municipio chiedono al Tribunale di respingere l'impugnativa.
F. Il 5 settembre 2008 si sono tenuti l’udienza ed il sopralluogo in contraddittorio; durante quest’ultimo sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Il compito di operare una separazione all'interno delle zone edificabili spetta al diritto cantonale ed alle autorità incaricate della pianificazione (cfr. Alexandre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. 11 con rinvii; art. 28 cpv. 2 LALPT lett. a-d LALPT). Il territorio fabbricabile dev'essere, ad ogni buon conto, suddiviso secondo le rispettive necessità, private o pubbliche: quelle dell'abitazione, dell'artigianato, dell'industria, del commercio, dei servizi, dell'amministrazione, dello sport, della cultura, del tempo libero ecc.. Questo conduce a delimitare delle zone edificabili con funzioni differenti. Oltre a soddisfare i requisiti dell'art. 15 LPT, tali zone devono ossequiare gli scopi e i principi di quest'ultima legge federale in vista - soprattutto - di promuovere la qualità della vita (art. 1 cpv. 2 lett. b, 3 cpv. 3 LPT; Flückiger, ibidem; inoltre Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 510). Occorre, a questo scopo, ripartire razionalmente i luoghi destinati all'abitazione e al lavoro (art. 3 cpv. 3 lett. a LPT). La legislazione federale persegue dunque il principio di una ponderata compenetrazione tra le differenti utilizzazioni, non invece quello di una loro rigida separazione. Il perseguimento di questo principio viene tuttavia limitato dalla necessità di preservare, per quanto possibile, i luoghi destinati all'abitazione da immissioni nocive o moleste come l'inquinamento dell'aria, il rumore e gli scotimenti (art. 3 cpv. 3 lett. b LPT). Utilizzazioni che generano una polluzione rilevante, poco importa se riconducibili ad attività di natura privata (industria ecc.) o pubblica (come strade, stand di tiro ecc.), dovrebbero dunque essere tenute lontane dalle zone destinate alla residenza o comunque adeguatamente schermate verso le stesse. Inversamente, la presenza di immissioni inquinanti rilevanti potrebbe pregiudicare la possibilità di assegnare un determinato territorio, in quanto inidoneo, alla zona residenziale (Pierre Tschannen, op. cit., ad art. 3 n. 55 seg. con rinvii; Flückiger, op. cit. ad art .15 n. 50 seg.; DFGP/UPT, Commento alla LPT, Berna 1981, ad art. 3, n. 43-45; Waldmann/ Hänni, op. cit. ad art. 3 n. 42, e ad art. 15 n. 16 e 18. Coerentemente con i principi appena esposti, l'art. 3 cpv. 4 LPT prescrive quindi in aggiunta, per gli edifici e gli impianti pubblici o di interesse pubblico, la necessità di determinare un'ubicazione appropriata, evitando o riducendo generalmente al minimo le incidenze negative sulle basi naturali della vita, sulla popolazione e sull'economia (cfr. la lett. c di questa disposizione). L'ubicazione di un determinato edificio od impianto pubblico è considerata appropriata, da un lato, quando permette di realizzare gli scopi che l'ente promotore si è prefisso. Si devono però, d'altro canto, considerare quegli interessi (pubblici e/o privati) che si oppongono alla stessa, la cui incidenza dipenderà soprattutto - dalla vocazione delle aree destinate ad ospitare l'edificio o l'impianto. L'ubicazione di quest'ultimo può pertanto essere considerata appropriata solo quando procede da una conveniente ponderazione di tutti gli interessi in gioco, effettuata alla luce dei principi pianificatori consegnati all'art. 3 LPT (DFGP/UPT, op. cit., ad art. 3, n. 58 Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 3 n. 51; Tschannen, op. cit., ad art. 3 n. 62).
4. 4.1. Il mapp. 88 presenta una superficie di 6'867 mq, il mapp. 1112 di 6'681 mq. I fondi, di forma regolare e tra di essi confinanti, formano un rettangolo delimitato a ovest da via __________, a sud da via __________, a nord da via __________, ad est da un pista ciclabile pedonale, che collega via __________ con via __________. Verso la fine degli anni '50 l'allora regia federale delle PTT fece erigere su questi fondi, su progetto dell'arch. __________, la rimessa e l'officina di manutenzione degli autopostali e una centrale telefonica. Questi edifici, di dimensioni importanti, oltre ai piazzali, alle aree di circolazione, alle pensiline e ad altri edifici minori ecc., caratterizzano ancor oggi le proprietà in oggetto. L'attività legata al servizio di trasporto è tuttavia stata trasferita; solo la centrale telefonica, ubicata a pianterreno dello stabile al mapp. 1112, è destinata a continuare l'attività in loco.
4.2. Il piano regolatore di Viganello, approvato dal Consiglio di Stato il 24 novembre 1993, assegnava i fondi in oggetto alla zona artigianale Ar, dov'era concessa l'edificazione di costruzioni con contenuti artigianali non molesti (art. 53 NAPR 1993). Nell'ambito della revisione del piano, nella seduta del 1° marzo 2004 il consiglio comunale di Viganello ha attribuito il mapp. 88, affacciato come detto - lungo via __________, alla zona residenziale intensiva R6 e il retrostante mapp. 1112 a quella semi-intensiva R5. Nella zona residenziale intensiva R6 sono ammessi esercizi pubblici, vani commerciali ed amministrativi, abitazioni, come pure contenuti artigianali conformi ai gradi di sensibilità (art. 43 NAPR). Nella zona residenziale semi-intensiva R5 sono invece ammessi, accanto alla residenza, contenuti non abitativi per un massimo del 35% della superficie utile lorda; sono tuttavia esclusi contenuti artigianali (art. 44 NAPR). Ad entrambe le zone è stato assegnato il grado di sensibilità al rumore II. L'azzonamento proposto per i due fondi coincideva con quello delle particelle poste oltre via __________, in direzione nord (ovvero di __________). Verso sud, invece, le proprietà dirimpetto alle stesse, oltre via __________, venivano assegnate alla zona residenziale-commerciale estensiva R7e, dove sono permessi gli stessi contenuti della zona residenziale estensiva R6: esercizi pubblici, vani commerciali ed amministrativi, abitazioni e contenuti artigianali conformi ai gradi di sensibilità (art. 42 NAPR).
4.3. Com'è stato già spiegato, il 5 dicembre 2005 il municipio di Lugano, cui era stato frattanto stato aggregato il comune di Viganello, ha informato il Consiglio di Stato dell'intenzione di modificare la funzione dei mapp. 88 e 1112, alla scopo di utilizzarli quale nuova sede del dicastero dei servizi urbani (DSU). Con risoluzione 7 febbraio 2006 il Governo ha quindi approvato la revisione del piano regolatore, sospendendo la sua decisione in merito all'azzonamento di queste particelle (cfr. ris. cit., pag. 20 seg. e 71). Frattanto, attraverso il messaggio municipale n. 7065 del 16 gennaio 2006 l'esecutivo di Lugano aveva chiesto al consiglio comunale di stanziare i crediti necessari per l'acquisto del mapp. 88, al prezzo di fr. 4'900'000.--, e per la costituzione di un diritto di prelazione e di compera, quest'ultimo al prezzo di fr. 6'150'000.-- ed esercitabile a partire dal 1° luglio 2011, sul mapp. 1112: fondo che, frattanto, sarebbe stato preso in locazione dal comune per 8 anni, a partire dal 1° luglio 2006, ad un canone di fr. 275'000.--/anno. Il documento spiegava che, nell'ambito della realizzazione della galleria Vedeggio-Cassarate e dei raccordi stradali necessari al nodo intermodale di Cornaredo, la sede del DSU, colà ubicata, avrebbe dovuto essere trasferita altrove. Tra le varianti analizzate la soluzione definita come più convincente rispettivamente molto interessante risultava quella dei fondi in oggetto, vuoi perché gli stabili esistenti in loco erano stati concepiti per attività simili a quelli del DSU, vuoi perché la posizione centrale della struttura risultava particolarmente favorevole per l'attività dei servizi comunali interessati, chiamati ad operare prevalentemente in ambito urbano. Un'ubicazione periferica avrebbe invece comportato lunghi spostamenti, incidendo negativamente sull'operatività e sui costi di gestione del servizio, sul traffico e sul carico ambientale. La struttura era inoltre a disposizione da subito; ciò avrebbe permesso di avviare la procedura di modifica del piano regolatore, di eseguire i necessari lavori di adeguamento degli stabili e liberare infine in tempo utile i sedimi di Cornaredo. Attraverso il messaggio in parola il municipio sollecitava, di conseguenza, anche la concessione di un credito di fr. 100'000.-- per la progettazione definitiva degli interventi di ristrutturazione e di risanamento degli stabili, atteso che questi interventi - che avrebbero costituito l'oggetto di una richiesta di credito ulteriore - venivano stimati in circa fr. 6'100'000.-- (fr. 175.--/mc x 35'000 mc). Attraverso una riattazione mirata il municipio anticipava di voler conservare le caratteristiche degli edifici, per poterli proporre come testimonianza dell'architettura di __________. Questo messaggio è stato preavvisato favorevolmente dalla commissione della gestione. Dal relativo rapporto, del 6 marzo 2006, si desumono quali altre sedi fossero entrate in linea di conto per ospitare la nuova sede del DSU: la sede dei pompieri, un terreno a Pregassona e alcuni spazi al Piano della Stampa. Ubicazioni ritenute non idonee, in quanto periferiche e pertanto difficilmente raggiungibili nelle ore di punta; i relativi progetti apparivano inoltre più costosi di quello in oggetto. Il menzionato documento illustra poi la funzione della nuova sede. Questa è destinata a fungere anzitutto quale deposito del parco veicoli del dicastero stesso (circa 180 veicoli) e come officina per i lavori di manutenzione ordinaria e per il lavaggio degli stessi. Nella stessa troveranno pure posto gli operai, i magazzini e il deposito, il distributore di carburante, gli uffici ed i servizi per il personale, oltre ai posteggi per lo stesso. Il DSU - così si legge nell'apposita scheda dedicatagli nel sito internet della città di Lugano, cui si rinvia per maggior dettagli per amore di speditezza - impiega difatti circa 250 dipendenti e si occupa della manutenzione delle strutture esistenti (stabili amministrativi, strade, canalizzazioni, parchi e giardini), dei veicoli del comune, della pulizia della città, della raccolta dei rifiuti e del supporto alle manifestazioni cittadine. Il messaggio municipale n. 7065 è quindi stato approvato dal legislativo comunale nella seduta del 12 aprile 2006.
4.4. A quest'approvazione ha fatto seguito il messaggio municipale n. 7461, del 4 giugno 2007, con il quale è stata proposta l'adozione della variante qui in discussione, che poi è stata adottata dal consiglio comunale nella seduta del 25 settembre 2007, consistente nell'assegnazione dei mapp. 88 e 1112 alla zona per edifici ed attrezzature di interesse pubblico (EAP; cfr. il piano di queste zone, l’art. 52 NAPR e la tabella annessa alle stesse). Entrambe le particelle sono state attribuite al comparto 8i, destinato alla costruzione dei nuovi magazzini per i servizi urbani della città (DSU). I parametri edificatori per queste costruzioni sono: indice di occupazione 50%, indice di edificabilità 4 mc/mq, area verde minima pari al 20% della superfici edificabile, altezza massima 14.00, distanza dai confini 5 m, distanza dalla strada secondo le linee di arretramento, per la distanza dagli accessori valgono le distanze applicabili agli edifici principali. La normativa concede inoltre la possibilità di realizzare al massimo 70 posteggi fuori terra, alberati. Al comparto è stato assegnato un grado di sensibilità al rumore III. Il piano prescrive ulteriormente che, al momento dell'inoltro della domanda di licenza edilizia, una perizia fonica dovrà elencare i provvedimenti atti a garantire il rispetto del grado di sensibilità al rumore II assegnato alle zone adiacenti.
Nel messaggio il municipio precisa, in termini un poco più espliciti, la necessità del trasferimento della sede del DSU: quella attuale deve lasciar posto alla spina portante del complesso della viabilità del NQC (n d.r.: Nuovo Quartiere Cornaredo) costituita dalla nuova via __________. Il messaggio ribadisce poi l'intenzione del comune di procedere ad un recupero di qualità delle strutture presenti in loco, parallelamente ad una valorizzazione urbanistica ed ambientale del contesto circostante. L'azzonamento proposto permette nello stesso tempo di scongiurare l'insediamento, possibile secondo la normativa concernente la zona residenziale intensiva R6, di un centro di vendita al mapp. 88, particolarmente attrattivo a questo scopo.
La variante è accompagnata da due studi specialistici. Da un canto, una perizia sul traffico, la quale giunge alla conclusione che il traffico indotto dalla nuova sede del DSU è praticamente uguale a quello che sarebbe generato se i fondi fossero sfruttati conformemente alla funzione precedentemente proposta (residenziale intensiva R6, rispettivamente residenziale semi-intensiva R5). Dall'altro, una perizia fonica la quale, partendo da un'ipotesi di sistemazione approntata dal comune, comprova la possibilità - tramite l'adozione di adeguati provvedimenti - di rispettare i valori di pianificazione previsti dall'ordinanza contro l'inquinamento fonico del 15 dicembre 1986 (OIF; RS 814.41) verso le proprietà adiacenti. Quest'ultimo studio elenca dettagliatamente le possibili fonti di rumore provocate dall'attività in loco dei servizi urbani, che sono riconducibili a 4 lavaggi interni, 1 prelavaggio esterno, 4 pompe di benzina, un locale compressori, un'officina meccanica, 20 porte delle rimesse dei veicoli, traffico di veicoli pesanti e leggeri, laboratori tecnici (falegnami, pittori, fabbri /idraulici), attrezzeria, impianto di condizionamento dell'aria per gli uffici e di ventilazione per gli altri locali.
4.5. Un ulteriore tassello è poi costituito dal messaggio n. 7546 del 13 novembre 2007, con cui il municipio di Lugano ha sollecitato la concessione di un ulteriore credito di fr. 340'000.--, in aggiunta ai fr. 100'000.-- già ottenuti, per l'allestimento del progetto definitivo concernente la nuova sede del DSU. L'affinamento del progetto - così l'esecutivo giustifica la richiesta - aveva evidenziato la necessità di riorganizzare la parte centrale dei sedimi interessati per una miglior gestione degli spazi, ma anche per migliorare l'inserimento ambientale del servizio comunale; l'investimento per la sistemazione del complesso lievita a circa 12 milioni di franchi, quasi il doppio di quanto previsto in un primo tempo. Il credito è indi stato stanziato dal consiglio comunale nella seduta del 17 marzo 2007.
4.6. Da ultimo, ma solo in ordine di tempo, il 30 gennaio 2008 il municipio di Lugano ha licenziato il messaggio n. 7597, proponente l'adozione del nuovo piano regolatore intercomunale denominato Nuovo Quartiere Cornaredo (NQC), il quale contempla un progetto territoriale-urbanistico unitario per questo comprensorio, che interessa anche i comuni di Porza e Canobbio, situato proprio in corrispondenza dello sbocco della galleria Vedeggio-Cassarate, attualmente in fase di realizzazione e che sarà probabilmente messa in esercizio all'inizio dell'anno 2011. Il nuovo piano prevede la creazione di un nodo intermodale, dotato di 1'500 posteggi, con funzione di intercettare i flussi di traffico provenienti dalla galleria e dalla Val Colla, per permettere l'interscambio con il trasporto pubblico. Attorno allo stesso è predisposto un comparto strategico, il cuore urbano del nuovo quartiere, che coinvolge anche le proprietà della città attualmente occupate dalle Aziende industriali di Lugano (AIL) SA (mapp. 1716) e dal DSU (mapp. 2358). A questo scopo il nuovo piano propone, da un lato, lo spostamento verso sud del tracciato di via __________, il quale inciderà le proprietà menzionate per collegarsi con via __________ - destinata a diventare l'asse centrale di accesso alla città in provenienza da nord - direttamente lungo il fiume Cassarate. Dall'altro, queste particelle, nella misura in cui non saranno integrate nella creazione del nodo intermodale stesso (art. 24.1 e 32 NAPR-NQC), saranno conferite delle funzioni completamente diverse rispetto a quel attuali: in particolare la loro porzione maggiore, ad est di __________, sarà assegnata alla zona B1b, destinata ad attività terziarie-amministrative (art. 24.2 NAPR-NQC), con vincolo di realizzazione di 200 posteggi da mettere a disposizione per l'uso pubblico riferito alle attività del comprensorio (art. 35 NAPR-NQC; cfr. per quanto concerne la documentazione di piano regolatore al sito www.cornaredo.ch).
Il piano regolatore intercomunale in parola, già adottato dai consigli comunali di Porza e Canobbio, è attualmente all'esame del consiglio comunale di Lugano.
5. 5.1. Ferme queste premesse, dev'essere d'acchito ammesso l'interesse pubblico alla variante in oggetto (art. 5 cpv. 2 Cost.). L'attribuzione dei mapp. 88 e 1112 permette difatti di creare le necessarie basi pianificatorie per realizzare il trasferimento della sede del DSU di Cornaredo che, com'è appena stato illustrato, sarà in parte utilizzata per accogliere il nuovo tracciato di via __________, mentre che la parte residua verrà consacrata, conformemente agli obiettivi perseguiti tramite la pianificazione di quel comparto, ad attività terziarie-amministrative. Ancorché, alla data attuale, il consiglio comunale di Lugano non abbia ancora formalmente adottato il piano regolatore intercomunale concernente il Nuovo Quartiere Cornaredo (NQC), alla base del trasferimento della sede del DSU, esso ne ha comunque già condiviso il principio attraverso l'adozione della controversa variante. Il medesimo ragionamento deve'essere applicato al Consiglio di Stato, in quanto autorità di approvazione del piano regolatori. Va, d'altra parte, rilevato che il trasferimento della sede dei servizi comunali in oggetto appare incombente: come detto, la messa in esercizio della galleria Vedeggio-Cassarate è stimata per l'inizio dell'anno 2011. La città deve pertanto non solo pianificare la nuova ubicazione del DSU, ma anche allestire i progetti di trasformazione degli edifici esistenti in loco, conseguire la licenza edilizia e, stanziati i fondi necessari, realizzarli, allo scopo di liberare al più presto i sedimi, interessati dalla costruzione del nuovo tratto di via __________, che seguirà l'apertura della galleria. Nel caso in esame risulterebbe pertanto contrario all'interesse pubblico, invocato dalla ricorrente, procrastinare l'approvazione definitiva della variante in oggetto, subordinandola segnatamente alla conclusione dell'iter della pianificazione del NQC. Nemmeno il richiamo alla procedura di espropriazione pendente presso il competente Tribunale e concernente la costruzione della galleria Vedeggio-Cassarate può giovare alla tesi della ricorrente. È difatti certamente vero, come essa sostiene nel suo gravame, che la procedura d'espropriazione è stata sospesa - quantomeno nei confronti di alcuni proprietari - con decreto presidenziale 26 febbraio 2007. Ma questa sospensione è avvenuta dietro richiesta 19 gennaio 2007 dello Stato del Cantone Ticino, agente in veste di ente espropriante, proprio in vista della modifica del tracciato di via __________, attuata tramite l'adozione del PR-NQC, che rende inutile la procedura promossa contro questi proprietari.
5.2. Pure dato, contrariamente a quanto assume al ricorrente, è il notevole cambiamento delle circostanze legittimante la variante (art. 21 cpv. 2 LPT). Com'è appena stato spiegato, il consolidamento a livello pianificatorio del nuovo tracciato di via __________ e di una nuova funzione per i terreni di Cornaredo ha appena avuto inizio. Non poteva pertanto essere preso in considerazione al momento dell'adozione della revisione del piano regolatore, 1° marzo 2004.
5.3. L'ubicazione della nuova sede del DSU può inoltre essere ritenuta appropriata (art. 3 cpv. 4 LPT). Intanto questa ubicazione è stata scelta dalla città nell'esercizio del suo ampio potere di apprezzamento che le competeva non solo di pianificare il suo territorio ma anche di organizzare i servizi pubblici comunali. Com'è stato illustrato al considerando 4 che precede, i mapp. 88 e 1112 sono posti in posizione centrale, ideale sia per lo svolgimento dell'attività del DSU, i cui veicoli potranno essere stazionati direttamente all'interno della città, dove sono chiamati ad intervenire. Donde un'accresciuta operatività del servizio, una riduzione dei costi di esercizio, una diminuzione del volume di traffico e dell'inquinamento che ne deriva. Vantaggi, questi, cui dev'essere sommata una miglior raggiungibilità del luogo di lavoro da parte del personale, che favorirà una consistente riduzione del numero dei posteggi a disposizione dello stesso (la perizia sul traffico parla di un dimezzamento rispetto a quelli esistenti a Cornaredo). Gli stabili esistenti in loco sono inoltre serviti per attività assai simili a quelle del DSU. Potranno essere agevolmente recuperati a costi contenuti, permettendo nel contempo di salvaguardare una testimonianza dell'architettura moderna ticinese. È pure dichiarata intenzione della città di riqualificare la cornice di questi edifici, oggi costituita quasi interamente da aree pavimentate. Come risulta dall'esposizione dei fatti, la città ha valutato la possibilità di insediare la sede del DSU in altre parti della città, più discoste dal centro, escludendole poiché meno favorevoli sotto gli aspetti appena descritti di quella prescelta. Va ad ogni buon conto rilevato che, ancorché la scelta operata risulti più interessante anche sotto l'aspetto economico, la città ha comunque sia frattanto acquistato il mapp. 88, preso in locazione per 8 anni il mapp. 1112, sul quale ha pure conseguito un diritto di prelazione e di compera, investito dell'ulteriore danaro pubblico in progetti di trasformazione del complesso. Certo, non è l'entità dei soldi spesi dall'ente promotore a rendere appropriata una determinata ubicazione di un impianto o di un edificio pubblico; ma si tratta comunque di un elemento di valutazione che dev'essere preso in considerazione.
La nuova ubicazione designata per la sede del DSU non si pone poi in insanabile conflitto con la funzione e il carattere del quartiere in cui viene inserito. Tantomeno è costitutiva di una pianificazione contraddittoria, come sostiene l'insorgente, unica oppositrice della variante. Se non fossero stati attribuiti alla zona EAP, i mapp. 88 e 1112 sarebbero con ogni probabilità stati assegnati conformemente a quanto proposto dal consiglio comunale di Viganello in sede di revisione del piano regolatore, nella seduta del 1° marzo 2004: quindi, il mapp. 88 alla zona residenziale intensiva R6 (mapp. 88) e il mapp. 1112 a quella semi-intensiva R5 (mapp. 1112). Trattasi pertanto dello stesso azzonamento riservato alle particelle confinanti poste a nord (oltre via __________) e a sud (oltre via __________) della controversa nuova sede del DSU. E questo con la precisazione che i fondi oltre via __________, appartengono in realtà alla zona residenziale-commerciale estensiva R7e, dove sono però permessi gli stessi contenuti della zona residenziale intensiva R6. Ora, malgrado la loro denominazione (necessariamente succinta) possa condurre ad affrettate conclusioni, la zona residenziale intensiva R6 e quella residenziale-commerciale estensiva R7e costituiscono delle vere e proprie zone miste. Nelle stesse sono difatti ammessi, senza restrizioni quantitative, esercizi pubblici, vani commerciali ed amministrativi, abitazioni, come pure contenuti artigianali conformi ai gradi di sensibilità (art. 43 NAPR). In queste zone le attività lavorative ammesse - praticamente tutte, tranne l'attività industriale - hanno pertanto pari dignità di quella residenziale; le particelle ad esse assegnate possono quindi essere legittimamente consacrate per intero ad attività lavorative. Solo la zona residenziale semi-intensiva R5, più arretrata rispetto al via __________, ha effettivamente un orientamento prevalentemente residenziale: nella stessa sono comunque concessi contenuti non abitativi - esclusi quelli artigianali - per un massimo del 35% della superficie utile lorda (art. 44 NAPR). L'inserimento della nuova sede del DSU ai mapp. 88 e 1112, la cui attività in loco può essere paragonata piuttosto - quanto agli effetti indotti - principalmente a quella artigianale, non stravolge pertanto l'ordinamento delle utilizzazioni e non si pone, di conseguenza, in aperto conflitto con le funzioni assegnate al quartiere in oggetto. In buona sostanza, la variante permette l'insediamento in loco di attività pubbliche paragonabili a quelle che avrebbero altrimenti potuto essere legittimamente insediate da privati. La circostanza secondo cui la variante ha come effetto di estendere la possibilità di svolgere un'attività lavorativa di tipo artigianale anche nella fascia di territorio più discosta rispetto a via __________, che sarebbe altrimenti stata riservata prevalentemente per la residenza (mapp. 1112), non è decisiva. Essa ha difatti come unico effetto di spostare il limite di tali attività da sud (__________) a nord (__________) del complesso. La ricorrente è, pertanto, malvenuta a dolersi del disturbo che l'esercizio di una tale attività pubblica potrebbe arrecare alla sua proprietà, quando essa stessa la potrebbe esercitare a titolo privato sul suo fondo: e questo quand'anche il mapp. 1112 fosse stato assegnato ad una zona prevalentemente residenziale come la zona residenziale semi-intensiva R5. In concreto, il comune si è poi molto opportunamente premurato di preventivamente verificare gli effetti sulla circolazione lungo via __________ ed il possibile inquinamento fonico generato dall'esercizio della nuova sede del DSU sulle proprietà vicine, allo scopo di assicurarsi la sua effettiva realizzabilità, commissionando due studi specialistici. Anche queste verifiche hanno dato esito positivo. Nemmeno il fatto, da ultimo, che a monte del mapp. 1112 vi sia una casa per anziani appartenente al comune stesso (mapp. 103), separata da quest'ultimo dal suo ampio parco e da un percorso ciclabile-pedonale, permette di ritenere inappropriata la sede del DSU proposta dal comune. Costituisce semmai un'ulteriore garanzia dell'intenzione del comune di voler riqualificare l'area in discussione e di salvaguardare il più possibile le proprietà confinanti.
5.4. La domanda principale di annullamento della controversa variante dev'esser pertanto respinta.
6. L'insorgente ribadisce, in subordine, le contestazioni già sollevate in prima istanza, riferite al grado di sensibilità, alla limitazione del numero dei posteggi, all'uso restrittivo di via __________ e all'aumento dell'area verde. In merito il Tribunale considera quanto segue.
6.1. Per poter attuare la normativa federale di lotta al rumore, i comuni devono assegnare preventivamente alle zone di utilizzazione previste dagli art. 14 segg. LPT i gradi di sensibilità (art. 44 OIF; 28 cpv. 2 lett. q LALPT) secondo i seguenti criteri, fissati all'art. 43 cpv. 1 OIF: il grado di sensibilità I va assegnato alle zone che richiedono una protezione fonica elevata, segnatamente a quelle ricreative(lett. a); il grado di sensibilità II va attribuito alle zone in cui non sono ammesse aziende moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e a quelle riservate agli edifici e impianti pubblici (lett. b); il grado di sensibilità III va attribuito alle zone in cui sono ammesse aziende mediamente moleste, segnatamente a quelle destinate all'abitazione e alle aziende artigianali (zone miste) e a quelle agricole (lett. c); il grado di sensibilità IV va infine assegnato alle zone in cui sono ammesse aziende fortemente moleste, segnatamente alle zone industriali (lett. d). Secondo l'art. 43 cpv. 2 OIF parti delle zone di utilizzazione con grado di sensibilità I o II possono essere declassate di un grado, se sono già esposte al rumore.
L'autorità che attribuisce i gradi di sensibilità deve fondarsi, in primo luogo, sulla funzione della zona di utilizzazione interessata; in altre parole, sulle possibili destinazioni previste dal piano regolatore per quella porzione di territorio. Quest'attribuzione costituisce difatti un (ulteriore) atto di pianificazione, che concretizza, precisa e completa in misura rilevante dal profilo sostanziale l'ordinamento delle utilizzazioni. Malgrado le indicazioni fissate all'art. 43 cpv. 1 OIF, la giurisprudenza riconosce pertanto all'autorità incaricata di questo compito un certo potere d'apprezzamento (RtiD II-2006 n. 33 consid. 4.3 con rinvii).
In concreto, la controversa zona EAP è destinata ad essere impiegata, quale nuova sede del DSU, per lo svolgimento di un'attività lavorativa che - com'è stato spiegato - può essere assimilata a quella artigianale. Il grado di sensibilità III attribuito alla stessa appare pertanto corretto, a dispetto di quanto lascia credere il testo dell'art. 43 cpv. 1 lett. b OIF: anche per decidere in merito all'assegnazione del grado di sensibilità di una determinata zona per edifici e attrezzature di interesse pubblico è, difatti, determinante - come per le altre zone di utilizzazione - il genere di edifici od attrezzature che vi potranno essere insediate (DTF 120 Ib 456, consid. 4d; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, tesi, Losanna 2002, pag. 231). L'insistente richiesta dell'insorgente, in vista di un'asserita miglior tutela delle proprietà adiacenti, di un grado di sensibilità inferiore (II) appare fuori luogo.
6.2. Avuto riguardo al rumore provocato dai veicoli nei parcheggi della prevista struttura e nell'utilizzazione di via __________ per accedere rispettivamente uscire dalla stessa, l'insorgente sollecita una riduzione del numero dei parcheggi in superficie e chiede pure una limitazione dell'uso della suddetta arteria. Ora, l'imposizione di simili prescrizioni esulano dalla presente procedura di semplice pianificazione della struttura pubblica in discussione. Queste richieste potranno semmai essere formulate - riservato beninteso il loro esito - in sede di rilascio della licenza edilizia, quanto sarà presentato il progetto vero e proprio della nuova sede del DSU.
6.3. Dev'essere infine respinta anche la richiesta di incrementare la superficie di area verde della controversa zona EAP dal 20% al 25% della superficie edificabile, ossia alla stessa percentuale di quella vigente per le zone R7e, R6 e R5 adiacenti. L'ordinamento pianificatorio assegna, difatti, a ciascuna zona delle funzioni specifiche e, nel contempo, dei parametri edificatori appositamente studiati per poter assolvere nel migliore dei modi tali funzioni. Ciascuna zona presenta dunque delle caratteristiche e peculiarità che le sono conferite dall'ordinamento pianificatorio, differenti da quelle delle altre zone e che legittimano - di riflesso - una differente regolamentazione. In quest'ordine di idee va rilevato che le zone AP-EP sono spesso chiamate a soddisfare dei bisogni diversi da quelli abitativi tradizionali di natura privata; donde la necessità di adattarne i relativi parametri per rendere possibile questa missione (cfr. sull'argomento RDAT II-1998 n. 22). È il caso per l'ostata nuova sede del DSU, che presenta un accresciuto bisogno di occupazione del suolo tramite costruzioni o pavimentazioni: donde una minima riduzione della superficie di area verde rispetto a quella delle zone confinanti. Va peraltro rilevato che questa minuta menomazione è compensata in loco dal comune sul sovrastante sedime della casa per anziani, dotata di un esteso parco, e della scuola elementare, confinante con quest'ultima, parimenti circondata da generosi spazi verdi.
6.4. Anche le censure residue della ricorrente vengono quindi a cadere.
7. Sulla scorta di quanto precede il gravame dev'essere integralmente respinto. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda di conferimento del effetto sospensivo al gravame.
8. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente (art. 28 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, RL 3.3.1.1.). Al comune di Lugano, assistito da un legale, quantomeno a partire dall'udienza 5 settembre 2008, devono inoltre essere assegnate delle riptibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 Cost, 1, 3, 15 LPT, 28, 38 LALPT, 3, 18, 28, 31, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia, di fr. 2'400.--, è posta a carico dell'insorgente, che è inoltre tenuta a versare al comune di Lugano fr. 600.-- per ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; ; ; ; __________; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario