Incarto n. 90.2007.58
Lugano 9 dicembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 giugno 2007 di
__________, __________, patr. dall'avv.,
contro
la risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato la revisione del piano regolatore del comune di Acquarossa, sezione di Dongio;
viste le risposte:
- 2 luglio 2007 del municipio di Acquarossa,
- 20 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è proprietario del mapp. 65 di Acquarossa, sezione Dongio, di 826 mq, sul quale sorge un edificio adibito ad abitazione. A RI 2 appartiene il confinante mapp. 857 nel medesimo comune, di 1737 mq, sulla quale vi sono più a contatto con il nucleo, un edificio censito quale stalla, nonché, a nord verso il riale, un rustico con annesso un ripostiglio. Entrambi i fondi si situano a monte del nucleo di Crespogno e sono delimitati da una vasta scoscesa area prativa, che presenta tuttora dei terrazzi in parte coltivati a vite (a nord), a est da un riale, a sud e a ovest dal nucleo abitato. Il consiglio comunale del già comune di Dongio, il 16 giugno 2003, ha adottato la revisione del piano regolatore che per questi due fondi prevede l'assegnazione in parte alla zona dei nuclei tradizionali (NV) e parte alla zona agricola. Rispetto al precedente piano di utilizzazione, approvato dal Consiglio di Stato il 5 ottobre 1982, il comune ha ampliato il limite della zona edificabile, inserendovi il rustico sul mapp. 857 e una certa fascia di terreno attorno a esso, come pure l'area tra tale rustico e la casa sul mapp. 65. Con la revisione qui in oggetto, il comune ha pure sancito la protezione, da un punto di vista paesaggistico, della fascia pedemontana sopra Crespogno, attribuendola alla zona di protezione del paesaggio (PA1). Questa zona comprende anche la parte del mapp. 857 attribuita alla zona agricola.
B. Con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2041), il Consiglio di Stato ha approvato di principio la revisione del piano regolatore. Sulla questione dell'azzonamento delle particelle che qui interessano, tuttavia, l'Esecutivo cantonale non ha condiviso l'ampliamento della zona edificabile nella misura proposta dal comune e lo ha ridotto attribuendo d'ufficio l'area in questione alla zona agricola. In sostanza, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l'estensione proposta non fosse conforme agli obiettivi di protezione paesaggistica decretati dallo stesso comune, peraltro già con il previgente piano regolatore e ha ritenuto inoltre che non vi fosse un interesse pubblico all'ampliamento della zona edificabile già sovradimensionata.
C. Il 20 giugno 2007 __________ sono insorti davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione governativa. Hanno chiesto l'approvazione del piano regolatore così come deciso dal comune. In sunto, essi ritengono che l'area inserita d'ufficio dal Consiglio di Stato nella zona agricola non sarebbe affatto idonea all'agricoltura, essendo da anni al servizio degli edifici abitativi sui due mappali, quale giardino e area di svago, mentre il rustico sul mapp. 857 sarebbe completamente urbanizzato e quindi nulla osterebbe all'inserimento (parziale) anche di questo mappale nella zona edificabile, così come proposto dal comune.
D. La decisione del Governo su questo medesimo punto è stata oggetto di impugnativa anche da parte del nuovo comune di Acquarossa, che comprende ora, dopo la fusione, anche l'allora comune di Dongio. Il ricorso sarà evaso, unitamente alle altre censure sollevate dall'autorità comunale, con separata decisione.
E. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto che il ricorso venga respinto, mentre il municipio ha postulato l'approvazione della proposta pianificatoria così come adottata dal legislativo comunale.
F. Il 22 aprile 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data e il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; RL 7.1.1.1; LALPT). La legittimazione dei ricorrenti è certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3.I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Stéphane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
3.3. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit. ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/ Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è però adempiuto.
4.I ricorrenti insorgono contro la mancata approvazione da parte del Consiglio di Stato dell'ampliamento della zona edificabile in località Crespogno, e la conseguente attribuzione alla zona agricola. Ribadiscono anzitutto che l'area in questione è da sempre al servizio delle abitazioni site sui loro fondi, quale area di svago e giardino e ne contestano il carattere e l'idoneità agricoli. La decisione sarebbe così lesiva, a mente loro, del principio del pubblico interesse e di quello della proporzionalità.
4.1. La decisione impugnata, con la quale il Consiglio di Stato ha censurato l'ampliamento della zona edificabile in località Crespogno e l'ha inserita d'ufficio nella zona agricola, merita conferma. Il limite tra la zona edificabile del nucleo tradizionale di Crespogno e la zona agricola sovrastante delineato dal Governo comprende in buona sostanza gli immobili che costituiscono il tessuto urbanistico più tradizionale del nucleo, unitamente a limitate fasce di terreno al servizio di tali costruzioni. Per i ricorrenti, ciò comporta la conferma dell'azzonamento già previsto dal precedente piano regolatore, nonché un leggero ampliamento verso nord e verso est del limite della zona edificabile, laddove è stata inserita in quest'ultima zona anche una fascia di terreno oggi adibita a giardino che fa da contorno alle costruzioni più a contatto con il nucleo esistenti sul mapp. 65 e sul mapp. 857 (sub A). Con la decisione impugnata, il Consiglio di Stato ha quindi ridotto i limiti della zona del nucleo tradizionale ricalcando la proposta comunale contenuta nel piano di indirizzo del progetto di revisione del piano regolatore sottoposto per esame preliminare al Dipartimento del territorio e da questo sostanzialmente condivisa. Questa decisione del Governo risulta corretta in applicazione dei principi pianificatori di cui si è detto (cfr. supra, consid. 3). In effetti, come si è potuto appurare anche durante il sopralluogo esperito da questo Tribunale, il rustico e l'annesso ripostiglio sul mapp. 857 si trovano in posizione più elevata rispetto alle altre costruzioni del nucleo, da esso fisicamente e nettamente separati per la presenza del giardino del mapp. 65, al punto da non poterle considerare, per mancanza di compattezza con il tessuto tradizionale, quale elemento caratteristico del nucleo e ciò nemmeno ai sensi della restrittiva interpretazione dell'art. 15 lett. a LPT. Neppure il fatto che l'area si urbanizzata è decisivo e non conferisce un diritto all'attribuzione alla zona edificabile (DTF 122 II 326 consid. 6a, 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321). Del resto, traspare dalla decisione del Comune forse più la volontà di sanare un'attuale situazione edificatoria non propriamente chiara riguardante il rustico sul mapp. 857 che non la reale necessità di inserire anche questo fondo, seppur parzialmente, nella zona edificabile dei nuclei tradizionali.
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde inoltre a una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. Come rilevato nella decisione impugnata, (cfr. consid. 3.5.1.a, pag. 19 e segg.), il piano presentato per l'approvazione ha una contenibilità teorica che permette il raddoppio della popolazione attuale, a fronte comunque di una stabilità della popolazione durante l'ultimo ventennio (tra 410 e 450 abitanti) aspetto che i ricorrenti nemmeno contestano. Questo vale sia in riferimento al solo ex comune di Dongio, sia in riferimento all'intero comprensorio del nuovo comune di Acquarossa, nato dalla fusione di diversi comuni della valle di Blenio tra i quali appunto anche Dongio. In entrambe queste ipotesi, dunque, il comune dispone di riserve in terreni edificabili che vanno oltre ogni presumibile e ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune per i prossimi quindici anni. Invero, l'area in questione è di modeste dimensioni rispetto alla superficie totale delle zone edificabili per cui un loro inserimento in questa zona potrebbe anche non portare a conseguenze significative da un profilo del dimensionamento del piano. Ora, contrariamente a quanto asserito dai ricorrenti, secondo costante giurisprudenza, le dimensioni di un fondo non sono determinanti al riguardo, in quanto anche particelle di modeste proporzioni contribuiscono ad ampliare o a ridurre un comparto edificabile (DTF 116 Ia 236 e seg.) La decisione del Consiglio di Stato di non approvare quella comunale di estendere la zona edificabile in località Crespogno merita dunque di essere tutelata già per assenza dei requisiti dell'art. 15 LPT.
4.3. Nella fattispecie, a ragione il Governo ha ulteriormente addotto che l'ampliamento della zona edificabile tocca un comparto ad alta valenza paesaggistica, incidendo nella zona agricola sovrastante il nucleo in prevalenza vignata. Questo comparto svolge infatti da questo punto di vista un'importante funzione, riconosciuta peraltro anche dal comune che ne ha riproposto, come in vigenza del precedente piano regolatore, la sua tutela mediante una zona di protezione del paesaggio (PA1; cfr. decisione impugnata, consid. 3.5.1.d, pag. 24). Vi si aggiunga poi la considerazione che alla zona pedemontana che sovrasta il nucleo di Crespogno, laddove è anche sito il rustico del mappale 857 di cui i ricorrenti chiedono l'inserimento nella zona edificabile, è assegnata secondo il catasto delle idoneità agricole, un'idoneità alla viticoltura e allo sfalcio. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste di cui è stato detto sopra, va dunque tutelata la decisione qui impugnata di non approvare l'estensione della zona edificabile e di attribuire le aree interessate alla zona agricola, intesa nel senso più ampio, espressamente sancito dall'art. 16 LPT. Alla zona agricola deve infatti essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue scopi non solo di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. messaggio del Consiglio federale, citato supra, consid. 3.2., loc. cit.). Non è quindi nemmeno necessario valutare se, e in quale misura, i fondi si prestano alla lavorazione agricola: contrariamente a quanto i ricorrenti affermano, l'elemento produttivo non è essenziale per l'assegnazione di un fondo alla zona agricola. L'interesse pubblico alla tutela del paesaggio e al contenimento della zona edificabile in assenza di necessità appare in concreto preminente su quello del privato di vedere inserito il suo fondo in zona fabbricabile. La decisione adottata dal Consiglio di Stato di attribuire i fondi alla zona agricola si giustifica anche in base a una valutazione globale degli interessi in gioco ed è senz'altro proporzionata.
4.4. La decisione impugnata non viola quindi il diritto, l'esclusione dalla zona edificabile del comparto in località Crespogno essendo conforme ai principi pianificatori ricordati e non costituisce nemmeno lesione dell'autonomia comunale.
5.Stante quanto precede, il ricorso deve essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico dei ricorrenti (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost., 15 e segg. LPT, 3 OPT, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso di __________ è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei ricorrenti in solido. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario