Incarto n. 90.2007.56
Lugano 8 agosto 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6 giugno 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 tutti patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 2 maggio 2007 (n. 2183) con cui il Consiglio di Stato ha respinto i ricorsi degli insorgenti contro la decisione 11 ottobre 2006 del Dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di Biasca;
viste le risposte:
- 19 giugno 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
- 5 luglio 2007 del municipio di Biasca;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 2, RI 3 e RI 4 sono proprietari, per un terzo ciascuno, del mapp. 3'796, ubicato in località Monda del Turco, all'incrocio fra via Iragna e via Losanna. A confine del lato ovest di questo fondo, situato dunque lungo via Iragna, è posto il mapp. 3'794, di proprietà di RI 1. Entrambi questi terreni, su cui insistono le rispettive case d'abitazione dei ricorrenti, confinano a nord con il mapp. 3'795, di proprietà dei __________ __________ __________ __________ __________, posto al centro dell'isolato e prospiciente via Losanna. Questo fondo, di 1'016 mq di superficie, è quasi integralmente adibito ad area di parcheggio per il centro commerciale __________, ubicato sul versante opposto di via Losanna, al mapp. 3'644. Nell'angolo nord a contatto con la strada, esso ospita anche una piazza di raccolta e di separazione dei rifiuti, quali rifiuti solidi urbani (RSU), oli esausti, carta, vetri e PET. Secondo il vigente piano regolatore, i mapp. 3'794, 3'795 e 3'796 sono inseriti in zona residenziale semi-intensiva R4, retta dall'art. 34 NAPR.
B. Con domanda di costruzione, pubblicata presso la cancelleria comunale dal 22 settembre al 6 ottobre 2006, il comune di Biasca ha inteso riorganizzare la piazza di raccolta e di separazione dei rifiuti al mapp. 3'795, allestendo un nuovo centro di raccolta e di separazione nell'angolo sud-ovest di tale fondo, al centro dell'isolato, quindi, e direttamente a confine con i mapp. 3'794 e 3'976, lasciando nell'angolo nord, vale a dire nella postazione esistente a contatto con la strada, soltanto i cassonetti di raccolta dei RSU. Al rilascio del permesso di costruzione hanno interposto opposizione i ricorrenti citati in epigrafe.
C. Frattanto, con istanza 18 agosto 2006 il municipio di Biasca ha trasmesso al dipartimento del territorio gli atti della modifica del piano delle zone e di quello delle attrezzature e costruzioni d'interesse pubblico, secondo la procedura della variante di poco conto, volta alla definizione di un vincolo per attrezzature pubbliche AP12 (punto di raccolta e separazione dei rifiuti) sul mapp. 3'795, così come previsto nella domanda di costruzione menzionata in precedenza, chiedendone l'approvazione. Con decisione 11 ottobre 2006 il Dipartimento del territorio ha approvato la variante. Questa è stata successivamente pubblicata dal 23 ottobre al 22 novembre 2006 presso la cancelleria comunale.
D. Con atti separati, gli insorgenti indicati in epigrafe si sono aggravati tempestivamente contro la menzionata variante innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla e di far ordine al comune di smantellare il punto di raccolta dei rifiuti esistente, ritenuto abusivo. Essi hanno sostenuto innanzitutto che la modifica non poteva esser approvata seguendo la procedura di poco conto, in quanto non soddisfaceva i requisiti fissati dall'art. 14 del regolamento della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 29 gennaio 1991 (RLALPT, RL 7.1.1.1.1), che questa non era sostenuta da un interesse pubblico sufficiente, giacché finalizzata a soddisfare gli interessi del proprietaria del mapp. 3'795, che risultava pianificatoriamente irrita, in quanto inseriva una postazione dal notevole impatto, quale una piazza per la raccolta dei rifiuti, all'interno di un comparto sensibile, come quello residenziale e che, infine, non risultava essere stata operata l'irrinunciabile ponderazione degli interessi.
E. Con risoluzione 2 maggio 2007 (n. 2183) il Consiglio di Stato ha respinto i gravami e ha confermato la decisione d'approvazione dipartimentale, con motivazioni che verranno riprese, se del caso, nei considerandi di diritto.
F. Con atto congiunto 6 giugno 2007 i già ricorrenti hanno impugnato la risoluzione governativa dinanzi a questo Tribunale, riproponendo in sostanza le domande e gli argomenti già sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
G. Il 28 settembre 2007 si sono tenuti l'udienza e il sopralluogo in contraddittorio, quest'ultimo eseguito sia nel luogo contestato, che in alcune ubicazioni ipoteticamente alternative di piazze per la raccolta dei rifiuti (centro do-it e via Circonvallazione). I ricorrenti hanno versato agli atti una documentazione fotografica della piazza di raccolta dei rifiuti esistente. Il Tribunale ha chiesto al municipio di Biasca di produrre la seguente documentazione: il messaggio n. 31/2005 completo, i relativi rapporti delle commissioni, il verbale del consiglio comunale relativi al nuovo concetto di smaltimento dei rifiuti, l'incarto della domanda di costruzione relativa alla realizzazione della nuova piazza di raccolta dei rifiuti e una documentazione fotografica concernente l'ubicazione della piazza pianificata con la variante di poco conto in discussione. Il tribunale ha indi acquisito agli atti, rubricati quali doc. 1, la lettera del 20 luglio 2006 e la relativa risposta del municipio del 28 luglio 2006. Dopo ampia discussione, le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande. Il giudice delegato, richiamato l'art. 21 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1), ha conferito d'ufficio l'effetto sospensivo al ricorso, dichiarando infine chiusa l'istruttoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1, 41 cpv. 3 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990, LALPT, RL 7.1.1.1, 15 RLALPT) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT, RS 700.1), (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. 3.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno questo strumento, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, deve beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT, RS 700), solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona.
Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio, vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide. Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità. Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile.
3.2. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Ad ogni modo, tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii). Più il piano regolatore è dettagliato, com'è il caso di un piano particolareggiato, maggiori saranno le esigenze per ammettere un mutamento notevole delle circostanze (Thierry Tanquerel, Commentario LAT, Zurigo 1999, ad art. 21 n. 32).
3.3. La procedura di variante è, di regola, quella prevista per l'adozione del piano regolatore (art. 41 cpv. 2 e relativo rinvio agli art. 32 segg. LALPT). Per le modifiche di poco conto, la procedura è invece fissata come segue dal Consiglio di Stato (art. 41 cpv. 3 LALPT): il municipio allestisce gli atti e, previa approvazione del dipartimento, pubblica gli stessi per un periodo di 30 giorni, con facoltà di ricorso dapprima al Governo e, in seguito, a questo tribunale (art. 15 RLALPT). Sono considerate di poco conto le modifiche che interessano una ristretta cerchia di persone e una superficie di terreno non superiore ai 2'000 mq e che, segnatamente, mutano in misura minima una o più disposizioni sull'uso ammissibile del suolo quali, in particolare, i parametri edilizi (altezza massima, distanze dai confini, indice di sfruttamento, di occupazione o di edificabilità; art. 14 lett. a RALPT).
4. Analizzando da vicino la genesi della variante all'esame, si rileva che con risoluzione 25 gennaio 2000 (n. 358) il Consiglio di Stato aveva approvato una serie di varianti di piano regolatore, tra cui figurava l'istituzione di sei vincoli AP12 per la formazione di altrettanti centri di raccolta e separazione dei rifiuti. Si trattava delle piazze, in parte già preesistenti, ripartite in modo omogeneo sul territorio comunale, ai mapp. 2'039, in località Vallone, 2'693, in località Ponte, 2'653, in località Fiera, 3'273, in località Circonvallazione, 4'051, in località Nos, e 4'173, in località Prada (Socialcasa). In aggiunta a quelli pianificati, il rapporto di pianificazione menzionava alcuni punti di raccolta privati in corrispondenza di grandi magazzini, tra cui quello sul mapp. 3'795 della __________, allora __________ (cfr. rapporto di pianificazione dicembre 1998, pag. 44). Successivamente, con l'introduzione della tassa sul sacco e le conseguenti, accresciute, esigenze nell'ambito del riciclaggio dei rifiuti, il municipio, con messaggio n. 31 del 20 settembre 2005, ha sottoposto la richiesta di un credito per la costruzione del nuovo ecocentro comunale e per il potenziamento e la ristrutturazione dei luoghi di raccolta e separazione dei rifiuti all'attenzione del consiglio comunale, che l'ha accordato nella seduta del 19 dicembre 2005. Delle sei postazioni pianificate, cinque sono state realizzate, mentre il centro in località Circonvallazione è stato abbandonato. In sua sostituzione è stato previsto il riassetto di quello qui in discussione al mapp. 3'795, di fatto, in buona parte già esistente, i cui costi di potenziamento e di realizzazione erano stati inclusi nell'appena menzionata richiesta di credito. Il municipio, per accelerarne la realizzazione, ha intrapreso quindi i lavori sul mapp. 3'795, avviando, in concomitanza, la procedura per il rilascio della licenza edilizia e quella per la modifica del piano regolatore, secondo la procedura della variante di poco conto, in luogo di quella ordinaria secondo gli art. 32 e segg. LALPT.
5. Nella fattispecie i ricorrenti sostengono avantutto che le controverse modifiche del piano regolatore non possono essere approvate seguendo la procedura della variante di poco conto prevista all'art. 14 seg. RLALPT, avuto riguardo per la loro incidenza sull'assetto pianificatorio previsto sino a quel momento. A ragione.
5.1. Va subito rilevato che la variante osteggiata è intesa a pianificare e a realizzare una piazza di raccolta e di separazione dei rifiuti, che va a sostituire, potenziandola, sul lato sud-ovest del mapp. 3'795, quella esistente sul lato nord, che risulta tuttavia priva di una pianificazione soggiacente. Difatti il piano regolatore includeva il fondo in zona residenziale semi-intensiva R4. Il Consiglio di Stato, respingendo i ricorsi dei qui insorgenti, ha ritenuto adempiute le condizioni poste dall'art. 14 RLALPT, in quanto la piazza copre con ogni evidenza una superficie inferiore ai 2'000 mq. Inoltre, per quanto riguarda il requisito della ristretta cerchia di persone interessate, il Governo ha ritenuto che nel caso specifico, trattandosi della dislocazione del punto di raccolta di poche di decine di metri sullo stesso fondo, determinante non è il numero di utenti dell'infrastruttura, bensì il numero, ridotto, dei proprietari fondiari interessati dallo spostamento. Infine, esso ha considerato che la variante modifica in misura minima le disposizioni sull'uso ammissibile del suolo. A mente dell'Esecutivo cantonale, la variante in parola s'inquadra, completandolo, in un chiaro concetto di separazione e smaltimento dei rifiuti, che era già stato consolidato a suo tempo, attraverso la pianificazione e l'approvazione di altre piazze dislocate nel territorio urbano (cfr. risoluzione governativa 25 gennaio 2000, n. 358). Pertanto, il contenuto generale del piano regolatore restando invariato, non si rende necessario nella fattispecie ricorrere alla procedura pianificatoria ordinaria (cfr. risoluzione impugnata, pag. 3).
5.2. Come detto, la variante in parola è volta a permettere il rilascio della licenza edilizia, tuttora pendente, per la realizzazione della piazza di raccolta e di separazione dei rifiuti sul mapp. 3'795, a cui i qui ricorrenti si erano opposti. Ciò premesso, non fa dubbio che la condizione di superficie sia in casu soddisfatta: il mapp. 3'795 presenta già di per sé stesso una superficie globale, 1'087 mq, di gran lunga inferiore a quella massima fissata dall'art. 14 RLALPT (2'000 mq). Tuttavia, contrariamente a quanto considerato dal Consiglio di Stato, la variante in parola non apporta modifiche minori all'utilizzazione del territorio interessato. In primo luogo, essa ha come effetto quello di rendere inapplicabili i parametri edificatori della zona residenziale semi-intensiva R4, prescritti dall'art. 34 cifra 3 norme di attuazione del piano regolatore (indici, altezze, distanze, ecc.). In secondo luogo, la variante modifica in misura significativa la funzione della superficie toccata: da area residenziale ad area per l'installazione di una postazione per la raccolta e la separazione dei rifiuti, fonte di potenziale conflitto con quella che, ancora, la circonda. Ferme queste premesse, la circostanza che la superficie interessata sia di minima entità assume un ruolo marginale, insuscettibile di legittimare il ricorso alla procedura semplificata della variante di poco conto, che non è, quindi, per l'inadempienza dei requisiti dell'art. 14 RLALPT, tutelabile. Il ricorso deve quindi essere accolto su questo punto. Resta beninteso riservata la facoltà al comune di ripresentare la suddetta pianificazione attraverso una variante di piano regolatore secondo l'art. 32 LALPT e segg., ritenuto che in quella sede esso dovrà comprovare l'esistenza di un interesse pubblico, il rispetto del principio della proporzionalità ed attuare una completa ponderazione degli interessi, valutando eventuali e possibili ubicazioni alternative dell'osteggiato punto di raccolta dei rifiuti.
6. Oltre all'annullamento della variante in oggetto, i ricorrenti hanno chiesto di ordinare al comune lo smantellamento della piazza di raccolta dei rifiuti esistente. Tale richiesta esula con ogni evidenza dalla competenza del Tribunale in questa procedura. Pertanto, in conclusione, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Il comune, in parte soccombente in questo procedimento, può essere sollevato dal pagamento della tassa di giudizio e delle spese (art. 28 LPamm). Esso è tuttavia tenuto al pagamento di un'indennità a titolo di ripetibili ai ricorrenti, essendo questi ultimi patrocinati da un avvocato (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LPT, 32, 38, 41 LALPT, 14, 15 RLALPT, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza sono annullate la risoluzione 2 maggio 2007 (n. 2183) del Consiglio di Stato e la decisione 11 ottobre 2006 del dipartimento del territorio di approvazione di una variante di poco conto del piano regolatore del comune di Biasca.
2. Non si prelevano tasse e spese di giudizio. Il comune è condannato a versare complessivi fr. 1'200.- (milleduecento) ai ricorrenti a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario