Incarto n. 90.2007.53
Lugano 9 dicembre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Flavia Verzasconi
segretario:
Fulvio Campello, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 maggio 2007 del
Comune di Acquarossa, rappr. dal municipio, 6716 Acquarossa,
contro
la risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040), con la quale il Consiglio di Stato ha approvato le parti sospese del piano regolatore del comune di Acquarossa, sezione di Lottigna;
vista la risposta 20 luglio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 16 dicembre 2003 l'assemblea comunale del già comune di Lottigna, ora comune di Acquarossa, ha adottato il primo piano regolatore. Per quanto qui interessa, esso prevedeva un ampliamento della zona edificabile, fino a quel momento stabilita sulla base del decreto esecutivo sull'ordinamento provvisorio in materia di pianificazione del territorio, del 29 gennaio 1980 (DEPT), in località __________. La nuova zona edificabile interessava sei fondi (246, 243, 244, 245, 177 e 178), in precedenza esclusi dal perimetro edificabile e tre mappali (261, 187 e 179) che secondo il vecchio regime si trovavano parzialmente in zona edificabile. La superficie totale interessata da questo ampliamento rispetto al DEPT è di circa 10'000 mq. Il piano regolatore adottato prevedeva inoltre per i mapp. 27, 240 e 241 a valle del __________, l'attribuzione alla zona edificabile di completazione (Zc), con una limitazione dell'edificabilità per quanto riguardava il mapp. 240, dirimpetto al __________ (costruzione sulla parte inferiore del fondo, limitazione della superficie utile lorda a 250 mq e della superficie edificata massima di 120 mq) giusta l'art. 31 cpv. 3 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
B. Con risoluzione 12 luglio 2006 (n. 3464), il Consiglio di Stato ha approvato di principio il piano regolatore. Sulle questioni relative all'ampliamento della zona edificabile __________ e all'azzonamento dei fondi a valle del __________, l'Esecutivo cantonale ha tuttavia manifestato l'intenzione di non approvare il piano e ha sospeso la procedura, fissando nel contempo un termine al comune e ai proprietari toccati, affinché potessero esercitare il loro diritto di essere sentiti presentando delle osservazioni.
C. Sentite le considerazioni degli interessati, il Consiglio di Stato con risoluzione 24 aprile 2007 (n. 2040) ha definitivamente negato l'approvazione del piano regolatore sulla nuova zona edificabile __________, confermando il limite della zona edificabile già stabilito secondo il DEPT. Per il comparto a valle del __________, il Governo ha approvato la scelta pianificatoria adottata dal comune unicamente in merito al mapp. 241, mentre i mapp. 27 e 240 sono stati inseriti d'ufficio nella zona edificabile del nucleo del villaggio (Nv), con un vincolo di inedificabilità per il mapp. 240.
D. Con ricorso del 30 maggio 2007 il comune di Acquarossa, nato dalla fusione di diversi comuni tra cui anche Lottigna, è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la risoluzione governativa del 24 aprile 2007, chiedendo l'approvazione del piano regolatore sui due punti così come adottato dall'assemblea comunale di Lottigna. In subordine, il comune postula la correzione puntuale del limite della zona edificabile stabilito dal DEPT sui confini planimetrici dei mapp. 179, 187 e 261. A sostegno delle proprie tesi, l'autorità comunale adduce la necessità di inserire il comparto edificabile in un'unica zona edificabile con una regolamentazione che permetta sia di tutelare le relazioni spaziali del nucleo sia di preservare altre zone agricole con contenuti meritevoli. In ogni caso la zona edificabile sarebbe stata comunque ridotta rispetto a quanto previsto dal DEPT con l'esclusione dal perimetro fabbricabile di altre zone. Per quanto attiene alla mancata approvazione del comparto dirimpetto al __________, il comune ritiene che l'originaria proposta poi adottata dal legislativo comunale di concedere una capacità edificatoria limitata al mapp. 240 potesse tenere in debita considerazione sia gli aspetti di protezione del monumento, sia gli interessi un'utilizzazione a scopo edificatorio del fondo da parte del proprietario.
E. La decisione del Governo in merito all'azzonamento e ai vincoli imposti al mapp. 240 è stata oggetto di impugnativa anche da parte del proprietario. Il ricorso sarà evaso con separata decisione.
F. La Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità ha chiesto che il ricorso sia respinto. Il 22 aprile 2008 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo, in occasione dei quali le parti si sono confermate nelle rispettive posizioni e richieste.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data ed il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio, del 23 maggio 1990; LALPT; RL 7.1.1.1). La legittimazione del comune è certa (art. 38 cpv. 4 lett. a LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. 2.1. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b legge federale sulla pianificazione del territorio, del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legalità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 ordinanza sulla pianificazione del territorio, del 28 giugno 2000 (OPT; RS 700.1; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b, II-1999 n. 27 consid. 3).
2.2. Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c, II-1999 n. 27 consid. 3, II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il Tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3, 109 Ib 121 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs-gesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT).
3.1. Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima, un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Waldmann/ Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 1 e 8; Alexandre Flückiger/Sté-phane Grodecki, Commentario LPT, ad art. 15 n. 40-47; Pier-marco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1° settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1° giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT). Alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT nella versione in vigore dal 1° settembre 2000, ma valido anche in precedenza, dev'essere riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo obiettivi di politica agraria e fondiaria, ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente e a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT, del 22 maggio 1996, pubbl. in: FF 1996 III pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii).
3.3. Con terreni edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 15 n. 23; Flückiger/Grodecki, op. cit., ad art. 15 n. 85-93; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
4. I presupposti per l'ampliamento della zona edificabile __________ non sono adempiuti in concreto e a ragione il Consiglio di Stato ha negato l'approvazione del piano regolatore su questo punto.
4.1. Come evidenziato anche dal sopralluogo esperito da questo Tribunale, il comparto in questione si snoda a sud della Chiesa e fa da contorno al nucleo a essa sottostante. Si estende su di un ampio pendio terrazzato sul quale si susseguono spazi aperti prativi delimitati a est e a sud dal bosco, muretti, boschetti e alberi singoli e dove si trovano alcuni edifici sparsi, perlopiù destinati a residenza secondaria. Quest'area non può dunque essere considerata come inclusa nel territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza ricordata al considerando precedente, né il fatto che confini parzialmente con la zona edificabile basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito.
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro quindici anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come rilevato dal Governo nella risoluzione 12 luglio 2006, richiamata in quella risoluzione qui oggetto di giudizio (cfr. ris. gov. 12 luglio 2006, consid. 3.5.1.a, pag. 15-17 e decisione impugnata n. 3.1., pag. 4), il piano presentato per l'approvazione ha una contenibilità teorica di ben 252 abitanti (nuclei esclusi), ciò che permetterebbe l'insediamento supplementare di quasi 200 persone. A fronte di un numero di abitanti pressoché stabile dal 1980, con una tendenza alla diminuzione per quanto riguarda l'ultimo decennio (79 abitanti nel 2000 e 67 nel 2003) il proposto ampliamento della zona residenziale non si giustifica, disponendo l'ex comune di Lottigna di riserve di terreni edificabili che vanno ben oltre le presunte necessità per i prossimi quindici anni. Stessa conclusione si impone, anche volendo considerare l'intero comprensorio del nuovo comune di Acquarossa, nato dalla fusione di nove comuni della valle: secondo i dati rilevati nella decisione del 12 luglio 2006, ai quali la decisione impugnata si riferisce e che il ricorrente non mette in dubbio, la contenibilità teorica complessiva del comune di Acquarossa risulta essere di 4408 abitanti. I singoli piani regolatori, sommati, contemplano per contro una sostanziale stabilità nell'evoluzione della popolazione, che, nel 2003, si attestava a 1839 abitanti. Anche in questa ipotesi, dunque, il comune di Acquarossa dispone di riserve in terreni edificabili che vanno oltre la stimata necessità per i prossimi quindici anni, a tal punto da far apparire la zona edificabile come sovradimensionata per rapporto ad una previsione di sviluppo realistica del piano regolatore.
4.3. La decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta dell'assemblea comunale di Lottigna di estendere la zona edificabile in località __________ merita dunque di essere tutelata già per assenza dei requisiti dell'art. 15 LPT. Nella fattispecie il Governo ha poi ulteriormente addotto che il comparto in questione rappresentava un'area particolarmente idonea per l'agricoltura e tuttora gestita da agricoltori, con un'alta valenza paesaggistica (cfr. decisione del 12 luglio 2006, consid. 3.5.1.d, pag. 18). Infatti, il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla Sezione dell'agricoltura, ai fondi interessati dall'ampliamento della zona edificabile assegna un'idoneità allo sfalcio. Nell'ambito di una ponderazione globale degli interessi, oltre all'obiettivo di interesse generale di impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste di cui è stato detto sopra, va dunque tutelata la decisione qui impugnata di non approvare l'estensione della zona edificabile. Da ultimo, si sottolinea pure l'esigenza di salvaguardare sufficienti spazi liberi per le future generazioni.
4.4. La decisione impugnata non viola quindi il diritto, l'esclusione dalla zona edificabile del comparto __________ essendo conforme ai principi pianificatori ricordati e ponendo il piano regolatore in consonanza con l'ordinamento giuridico, non è nemmeno lesiva dell'autonomia comunale. Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie oggetto della mancata approvazione della nuova zona edificabile adottata dal comune, ma si è limitato a riprendere i limiti della zona edificabile già segnati dal DEPT. Gli atti devono pertanto essere ritornati al comune, affinché proceda ad assegnare una nuova funzione all'area che non è stata approvata.
5.5.1. Il piano regolatore adottato dal comune di Lottigna definisce l'edificio del __________ quale bene culturale di interesse cantonale ai sensi della LBC. A sua tutela, istituisce pure un perimetro di rispetto giusta l'art. 22 cpv. 2 LBC che si estende in modo assai ampio dal nucleo a nord del __________, alla strada sottostante a ovest in località __________, ai territori a sud del monumento, oltre la chiesa parrocchiale dei SS Pietro e Paolo, pure definita quale bene culturale di interesse cantonale. Per il mapp. 240, che si trova proprio dirimpetto al __________ e degrada a valle in forte pendenza verso la strada sottostante, il comune, pur inserendolo nella zona edificabile del piano regolatore, ha prescritto particolari restrizioni alla sua edificabilità, al fine di tutelare la visibilità del __________: ubicazione della costruzione nella parte settentrionale della proprietà, con possibilità di costruzione a confine, volumetria compatta con superficie utile lorda massima pari a 250 mq e superficie edificata massima di 120 mq (cfr. art. 31 n. 3 NAPR).
5.2. Il Governo ha disatteso questa decisione: rammentata l'importanza del nucleo di Lottigna, inserito nell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS), ha ritenuto insufficienti e non confacenti alla particolare situazione dei fondi i vincoli imposti dal comune e ha reputato quale unica soluzione pianificatoria possibile per una corretta tutela del __________ l'inedificabilità totale del mapp. 240, tuttora libero da costruzioni, al fine di conservare l'area libera, l'unica, attorno al __________ (cfr. risoluzione del 12 luglio 2006 pag. 19 e 20; risoluzione del 24 aprile 2007 qui impugnata, pag. 6, 8 e 9).
5.3. Il ricorrente insorge contro il vincolo di inedificabilità sul mapp. 240, che il Consiglio di Stato ha imposto d'ufficio. Il ricorrente afferma che, vista la situazione particolare dei luoghi e in considerazione dell'eventualità di una domanda di espropriazione da parte del proprietario, una soluzione come quella adottata dall'assemblea comunale possa tenere in debito conto i legittimi obiettivi di tutela del bene culturale e le esigenze del proprietario.
5.4. In concreto, il comune con il nuovo azzonamento ha inteso attuare l'obiettivo, condiviso con il Consiglio di Stato, di protezione di un bene culturale, tenendo in considerazione le specificità del fondo dirimpettaio al __________, inserito già con il precedente ordinamento pianificatorio nella zona edificabile e l'unico a trovarsi tuttora libero da costruzioni. Al fine di non inibire totalmente le possibilità edificatorie su quel fondo, l'autorità comunale ha ritenuto di limitare le costruzioni sulla parte del fondo più bassa, rispetto al __________, in modo tale da non ostacolare la visibilità del monumento. Ciononostante il Consiglio di Stato ha reputato, in buona sostanza, che questo provvedimento restrittivo non fosse sufficiente per tener conto della delicatezza dei luoghi, e ha operato una (ulteriore) restrizione, imponendo l'inedificabilità di quel fondo. A sostegno di questa decisione, il Consiglio di Stato ha addotto unicamente, e invero in modo assai generico, il fatto che il mapp. 240 deve rimanere inedificato per mantenere libera l'area prativa sottostante al __________, senza specificare i motivi per i quali tale drastica misura sarebbe necessaria alla tutela del bene. Nemmeno di fronte alle critiche del ricorrente e del proprietario - si ricorda in particolare la forte pendenza del terreno, oppure lo stacco dal __________ costituito dalla strada antistante a tale monumento con una serie di posteggi verso valle, oppure ancora la presenza di altri edifici, anche di ragguardevoli dimensioni, sui fondi limitrofi - il Consiglio di Stato ha fornito spiegazioni e delucidazioni tali da poter mettere il Tribunale nella condizione di valutare compiutamente la restrizione della proprietà imposta, in particolare dal punto di vista del pubblico interesse e del principio della proporzionalità, ai cui ogni vincolo deve sottostare. D'altro canto nemmeno i documenti agli atti permettono di comprendere le ragioni dell'imposizione in tale estensione. Non basta certo a questo proposito il fatto che il nucleo di Lottigna sia inserito nell'inventario ISOS per trarre giustificazione dell'imposizione del vincolo e tanto meno di quella portata. La decisione è pertanto insufficientemente motivata, in spregio al principio fondamentale di cui all'art. 26 cpv. 2 della legge di procedura per le cause amministrative, del 19 aprile 1966 (LPamm, RL 3.3.1.1), impedendo di fatto al Tribunale di sindacarla. Si impone pertanto, su questo oggetto, l'annullamento della risoluzione impugnata e la retrocessione degli atti al Governo affinché fornisca congrua motivazione per l'imposizione e l'estensione di tale vincolo (art. 65 cpv. 2 LPamm).
6. Stante quanto precede, il ricorso deve essere parzialmente accolto. Dato l'esito, e visto che il comune è insorto in veste di autorità pianificante, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Non si giustifica l'assegnazione di ripetibili al comune che, comunque, non le ha chieste.
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 36 Cost., 15 e segg. LPT, 3 OPT, 26, 28, 31 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§ Di conseguenza:
1.1. gli atti sono retrocessi al comune affinché proceda a stabilire la pianificazione del comparto __________ escluso dalla zona edificabile;
1.2. la decisione impugnata è annullata nella misura in cui stabilisce un vincolo di inedificabilità sul mapp. 240 e gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione debitamente motivata.
2. Non si preleva tassa di giustizia e non si accordano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario