Incarto n. 90.2007.32
Lugano 25 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 20 marzo 2007 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Cadro;
viste le risposte:
- 29 maggio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del Dipartimento del territorio;
- 6 giugno 2007 del municipio di Cadro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 24 novembre, 1 e 9 dicembre 2003 il consiglio comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 841, di proprietà di RI 1, è stato attribuito, per quanto non assegnato all'area forestale, all'area senza destinazione specifica. Il mapp. 841, ubicato in località Prò Növ, presenta una superficie di 4'817, di cui circa 2/3 sono prativi e il terzo restante, come detto, boschivo.
B. Con ricorso 13 ottobre 2004 la proprietaria si è aggravata contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, al quale ha domandato di assegnare la parte non boschiva della particella alla zona residenziale ZR, così come era stato previsto nel messaggio municipale n. 4/2003 del 20 marzo 2003. La ricorrente ha considerato in primo luogo che, salvo il mapp. 841, tutti gli altri terreni del comparto svincolati dall'area boschiva, in seguito dell'accertamento del limite forestale, erano stati attribuiti alla zona edificabile. In secondo luogo, essa ha rilevato come il suo terreno fosse completamente urbanizzato e affine alla zona edificabile, a tal punto da condividerne le sorti. Difatti, il mapp. 841 risultava delimitato a monte dalla strada comunale a fondo cieco, che lo separava dal vasto ed esteso comprensorio forestale, mentre sul lato a valle era contiguo alla zona residenziale, ampiamente edificata: bosco e strada costituivano dunque i limiti pianificatori per una corretta definizione in quel luogo della zona edificabile.
C. Con risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore ed ha contestualmente respinto il gravame di RI 1 (cfr. ris. cit., pag. 51 e seg.). Per quanto riguardava il piano regolatore in generale, il Governo non ha approvato tutte le aree senza destinazione specifica, invitando il comune a presentare una variante che precisasse destinazioni d'uso determinate per quelle superfici (cfr. ris. cit., pag. 23). Benché il fondo della ricorrente facesse parte delle aree senza destinazione specifica non approvate, esso ha comunque ritenuto, evadendo il ricorso, che si poteva già sin d'allora escludere la sua attribuzione alla zona edificabile: non appariva difatti necessario estendere il perimetro delle zone fabbricabili del piano regolatore, già eccessivamente dimensionate per soddisfare le presumibili necessità dei prossimi 15 anni. D'altra parte, ritenuta l'idoneità del terreno all'agricoltura, ostavano quindi a tale azzonamento interessi prevalenti opposti. In fine, il Consiglio di Stato non ha riscontrato nella fattispecie elementi tali da configurare una disparità di trattamento.
D. Con ricorso 20 marzo 2007 RI 1 è insorta davanti a questo tribunale, riproponendo le richieste e precisando gli argomenti sottoposti al giudizio dell'istanza inferiore.
E. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. Con scritto 11 maggio 2007 il patrocinatore della ricorrente ha comunicato che il 26 aprile 2007 il mapp. 841 è stato ceduto a __________ __________, a __________ __________ e a __________ __________d, divenuti così comproprietari in ragione di 1/3 ciascuno.
G. Il 5 settembre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. D'accordo le altre parti, __________ __________, __________ __________ e __________ __________, nuovi proprietari del mapp. 841, sono subentrati nella lite ad RI 1. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato poi a produrre al tribunale una presa di posizione della sezione dell'agricoltura sull'idoneità agricola del fondo in parola. Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
H. Il tribunale ha fissato un termine alle parti, scadente il 31 dicembre 2007, per presentare eventuali osservazioni sulla presa di posizione della sezione dell'agricoltura, con l'avvertenza che il silenzio sarebbe valso quale rinuncia. Nel termine non è difatti giunta alcuna osservazione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione dei ricorrenti, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del tribunale è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti contestano la decisione del Consiglio di Stato nella misura in cui, non approvando le aree senza destinazione specifica, fra cui era stata anche assegnata la porzione non boschiva del mapp. 841, ne ha escluso a priori qualsiasi attribuzione alla zona edificabile. Essi postulano pertanto l'attribuzione della stessa all'adiacente zona residenziale ZR.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). L'istituzione di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT - che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 - è pertanto, di principio, ammissibile solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 Ia 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 2.a edizione, Cadenazzo 1996, n 241a ad art 28 LALPT; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18).
Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentaire LAT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
Giusta l'art. 16 cpv. 1 LPT (testo modificato il 20 marzo 1998, in vigore dal 1. settembre 2000), le zone agricole servono a garantire a lungo termine la base dell'approvvigionamento alimentare, a salvaguardare il paesaggio e lo spazio per lo svago o ad assicurare la compensazione ecologica; esse devono essere tenute, per quanto possibile, libere da costruzioni, in sintonia con le loro differenti funzioni, e comprendere: a) i terreni idonei alla coltivazione agricola o all'orticoltura produttiva necessari all'adempimento dei vari compiti dell'agricoltura; b) i terreni che, nell'interesse generale, devono essere coltivati dall'agricoltura (cfr. nello stesso senso l'art. 68 cpv. 1 LALPT, testo modificato il 25 febbraio 2003, in vigore dal 1. giugno 2003). Per quanto possibile devono essere delimitate ampie superfici contigue (art. 16 cpv. 2 LPT).
3.2. Preliminarmente va osservato che, contrariamente a quanto richiede la legislazione federale, il consiglio comunale di Cadro non ha, anzitutto, attribuito alla superficie in oggetto una precisa funzione, per assegnarla invece all'area senza destinazione specifica. In realtà, l'autorità comunale, discostandosi dal progetto di piano regolatore presentato per adozione dal municipio, il quale prevedeva l'inclusione della porzione non boschiva del mapp. 841 nella zona residenziale ZR, avrebbe dovuto decidere se assegnare questa porzione a un'altra zona d'utilizzazione giusta l'art. 14 LPT. I verbali dibattimentali della seduta dell'1 dicembre 2003 del consiglio comunale non indicano difatti la sussistenza di motivi tali da imporre, eccezionalmente, il differimento della pianificazione di questo fazzoletto di terreno, per giustificarne l'attribuzione al territorio senza destinazione specifica. Il fatto che un terreno non possa esser assegnato, per svariati motivi, ad una specifica zona d'utilizzazione non comporta in effetti, di regola, l'impossibilità di assegnarlo ad altra funzione. Legittima appare quindi la risoluzione, attraverso la quale il Governo, in assenza di pertinenti motivi, non ha approvato l'area senza destinazione specifica, rinviando gli atti al comune affinché, mediante una variante, precisasse la funzione d'uso di queste superfici. Tuttavia, il Consiglio di Stato, in sede di evasione dell'impugnativa degli insorgenti, ha escluso che il mapp. 841 potesse essere attribuito alla zona edificabile, difettando a suo giudizio i requisiti dell'art. 15 LPT. A torto, come vedremo.
3.3. Il mapp. 841 è ubicato alla sommità di un vasto comprensorio già quasi completamente edificato con case mono e bifamiliari. Questo comparto, urbanizzato, è lambito a monte da una vasta area boschiva, che si spinge a valle in alcuni punti anche all'interno di alcuni fondi, tra cui il mapp. 841. Questo fondo, tuttavia, risulta essere separato dal complesso dell'area forestale dalla strada di quartiere, via Pronuovo, che dal fondo cieco, scende verso la piana con un tracciato, che lo cinge con un tornante, incorporandolo ai mapp. 840 e 839, edificati con due case unifamiliari. Tutti i fondi sono stati attribuiti alla zona residenziale ZR; fa eccezione la sola parte non boscata del mapp. 841.
3.4. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo requisito appare soddisfatto. In effetti, la visita dei luoghi ha permesso di appurare, com'è appena stato spiegato, che tutta la superficie non boscata dei fondi in rassegna, dichiarata edificabile, è stata sfruttata nel tempo per costruire più di una cinquantina di residenze. Ne rimane esclusa solo quella appartenente al mapp. 841: questa, costituisce l'ultima appendice della vasta zona edificabile residenziale in località Pro Növ, territorialmente definita in quel luogo dalla strada d'urbanizzazione comunale, oltre cui si dispiega un'ampia area costituita da foresta e radure. Il territorio ove è posto il mapp. 841 deve essere considerato alla stregua di un territorio ampiamente edificato giusta l'art. 15 lett. a LPT.
3.5. Essendo, in concreto, soddisfatti i presupposti di cui all'art. 15 lett. a LPT, non appare necessario appurare se, in più, l'attribuzione della particella in oggetto alla zona edificabile risponda ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni, come prescrive l'art. 15 lett. b LPT. Non si tratta difatti di requisiti cumulativi (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 313 con rinvii).
3.6. Ferme queste premesse, rimane ancora da verificare se una ponderazione globale degli interessi in causa (cfr. consid. 3.1.) potrebbe impedire l'assegnazione della particella alla zona fabbricabile ed imporre la sua attribuzione ad un'altra zona di utilizzazione, in particolare alla zona agricola, intesa nel suo senso più ampio, espressamente sancito ora all'art. 16 LPT, nella versione in vigore dal 1. settembre 2000. Alla zona agricola dev'essere difatti riconosciuto un ruolo multifunzionale, poiché persegue non solo scopi di politica agraria e fondiaria ma anche obiettivi in ordine agli insediamenti, quale eccellente strumento di prevenzione dell'edificazione sparsa, alla protezione dell'ambiente ed a quella del paesaggio (cfr. Messaggio del Consiglio federale concernente la revisione parziale della LPT del 22 maggio 1996, pubbl. in FF 1996, III, pag. 457 segg., pag. 471, con rinvii). Ora, anzitutto, la particella all'esame, per quanto riguarda l'area non boschiva e la porzione gestita a giardino, presenta una scarsa valenza agricola (cfr. presa di posizione sull'idoneità agricola della sezione dell'agricoltura, 18 ottobre 2007), oltre che una superficie troppo esigua (art. 16 cpv. 2 LPT) per un utilizzo confacente a questo fine. Non sussistono inoltre motivi d'altra indole, segnatamente degli interessi paesaggistici o naturalistici, che potrebbero mettere in forse l'assegnazione della porzione del mappale esclusa dal bosco all'area fabbricabile.
4. Il ricorso dev'essere dunque integralmente accolto e l'area interessata assegnata alla zona fabbricabile contigua (zona residenziale ZR). Il municipio procederà all'aggiornamento degli atti del piano regolatore.
5. Il tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Il comune di Cadro, in quanto ente pianificante, dev'essere invece tenuto a rifondere ai ricorrenti, assistiti da un avvocato, delle adeguate ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813) del Consiglio di Stato è annullata nella misura in cui, non approvando l'assegnazione al territorio senza destinazione specifica della porzione non boschiva del mapp. 841, decide sull'attribuzione del fondo al comprensorio fuori dalla zona edificabile, respingendo di conseguenza il ricorso di RI 1; quest'area viene assegnata all'adiacente zona residenziale ZR.
2. Il tribunale non preleva una tassa di giudizio. Il comune di Cadro è tenuto a versare ai ricorrenti fr. 1’500.- (millecinquecento) di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
; ,; __________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario