Incarto n. 90.2007.28
Lugano 14 marzo 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Stefano Furger, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 marzo 2007 di
RI 1 patr. da: PR 1
contro
la risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Cadro;
viste le risposte:
- 29 maggio della divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità del dipartimento del territorio;
- 6 giugno 2007 del municipio di Cadro;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nelle sedute del 24 novembre, 1. e 9 dicembre 2003, il consiglio comunale di Cadro ha adottato la revisione generale del piano regolatore. In quella sede, il mapp. 948, di proprietà di RI 1 è stato attribuito, per quanto non assegnato all'area forestale, al "Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili", retto dall'art. 46 NAPR. Questa zona, situata in località Lanacc, comprende, oltre al mapp. 948, i mapp. 949 (parzialmente), 950, 951 (parz.), 952 (parz.), 953 (parz.), 926 (parz.), 954, 955, 958, 959, 960, 962 (parz.), 963, 964, 965 e 966. Il mapp. 948 presenta una superficie di 5'143 mq, di cui più della metà risulta prativa e l'altra, come detto, boschiva. Nella parte settentrionale del terreno sorge un piccolo fabbricato abitativo di due piani.
B. Con ricorso 13 ottobre 2004, la proprietaria citata in ingresso è insorta contro quella deliberazione dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo l'attribuzione del comparto in località Lanacc, formato dai mapp. 948-966, in via principale, alla zona residenziale ZR e, in via subordinata, alla zona edificabile speciale ZES4. L'insorgente ha sostenuto che l'attribuzione alla zona edificabile del suo fondo e del comparto, in cui era inserito, si giustificava, giacché appartenenti al comprensorio ampiamente edificato e perché completamente urbanizzati. Difatti, la quindicina di edifici residenziali esistenti, ubicati lungo la strada comunale che collegava il centro del paese con il piano della Stampa, definivano un insediamento coerente e compiuto, perfettamente delimitato, che si poneva in relazione funzionale con le aree che, nei paraggi, ospitavano alcune infrastrutture, quali il centro scolastico e quello sportivo e per il tempo libero (AP-EP 2): esso andava pertanto considerato come comprensorio edificato in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT, oltretutto perché evidenziava delle marcate valenze economiche, storiche e sociali. L'attribuzione di tale comparto alla zona edificabile determinava, peraltro, un aumento contenuto di queste aree, comunque giustificato, in quel caso, dalle normali esigenze di sistemazione urbanistica. Infine, la ricorrente ha lamentato la violazione del principio della parità di trattamento, per il fatto che il comune, a differenza di quanto previsto per il comparto in località Lanacc, ha attribuito alla Zona edificabile speciale il comparto in località Soldin (ZES4: mapp. 1409), in quanto da esso ritenuto ampiamente edificato.
C. Con risoluzione 13 febbraio 2007 (n. 813), il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore, modificando d'ufficio l'art. 46 NAPR, che reggeva il Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili su una questione che qui non rileva, ed ha contestualmente respinto il gravame della ricorrente citata in epigrafe (cfr. ris. cit., pag. 62 e segg.). Il Governo ha dapprima ricordato che per quanto riguardava specificatamente le zone (ZES4 e AP-EP 2), a cui la ricorrente si era riferita per illustrare il contesto a sostegno delle proprie tesi, aveva anticipato l'intenzione di non approvarle, sospendendo la sua decisione per dar modo agli interessati di prendere posizione in merito (cfr. risoluzione impugnata, pagg. 18 e 40). Ciò premesso, il Consiglio di Stato ha richiamato le considerazioni relative al dimensionamento delle zone edificabili, che eccedeva il presumibile fabbisogno del comune per i prossimi 10-15 anni, e rammentato che l'idoneità all'edificazione e l'urbanizzazione non costituivano gli unici presupposti per l'assegnazione di un fondo alla zona fabbricabile. Nel caso specifico, inoltre, la definizione di una zona edificabile comprendente il comparto Lanacc, non avrebbe garantito quella precisa e necessaria separazione fra zone (residenziale, boschiva e agricola), bensì avrebbe costituito un azzonamento a macchia di leopardo, contrario al diritto federale. Infine, Il Consiglio di Stato non ha riscontrato nella fattispecie elementi tali da configurare una disparità di trattamento: il "Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili" rappresentava l'unica soluzione proponibile per garantire un'adeguata gestione del comparto alla luce delle disposizioni della legge federale sulla pianificazione del territorio.
D. Con gravame del 21 marzo 2007, la ricorrente è insorta davanti a questo tribunale, riproponendo le medesime richieste e argomentazioni sottoposte al giudizio dell'istanza inferiore.
E. La divisione della pianificazione territoriale ha chiesto il rigetto dell'impugnativa. Il municipio si è rimesso al giudizio del tribunale.
F. Il 5 settembre 2007 si sono tenuti l'udienza ed il sopralluogo in contraddittorio, durante il quale sono state scattate alcune fotografie dei luoghi, acquisite in seguito agli atti. Il rappresentante del Consiglio di Stato si è impegnato a produrre al tribunale una presa di posizione della sezione dell'agricoltura sull'idoneità agricola dei fondi che fanno parte del "Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili". Dopo ampia discussione, le parti hanno confermato le rispettive allegazioni e domande. L'istruttoria è quindi stata dichiarata chiusa.
G. Il tribunale ha fissato un termine alle parti, scadente il 31 dicembre 2007, per presentare eventuali osservazioni sulla presa di posizione della sezione dell'agricoltura, con l'avvertenza che il silenzio sarebbe valso quale rinuncia. Nel termine sono giunte unicamente le osservazioni della ricorrente, che ha genericamente contestato l'idoneità di una parte del proprio fondo alla viticoltura e allo sfalcio, così come attestava viceversa il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data, il gravame è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente, certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è dunque ricevibili in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà, in particolare, che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del tribunale è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT cit., ibidem; inoltre II-1997 n. 23); fanno eccezione per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui è impugnata una modifica del piano regolatore disposta d'ufficio dal Consiglio di Stato.
3. La ricorrente si aggrava contro la decisione del Consiglio di Stato, chiedendo, sia con la domanda principale, che con quella subordinata, l'attribuzione del suo fondo, unitamente al comparto in località Lanacc, alla zona edificabile.
3.1. La Confederazione, i Cantoni e i Comuni elaborano e coordinano le pianificazioni necessarie ai loro compiti d'incidenza territoriale (art. 2 cpv. 1 LPT). L'obbligo di pianificare è ribadito all'art. 3 LALPT. Per i piani d'utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - quest'obbligo si traduce nella disciplina dell'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Questi strumenti devono difatti delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT), conferendo all'intero territorio una funzione chiara e ben definita. Il diritto cantonale può prevedere altre zone d'utilizzazione (art. 18 cpv. 1 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione e globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
3.2. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente a singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta; non entrano, di principio, in linea di conto le costruzioni agricole (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60 seg.; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319).
3.3. Con l'istituzione del "Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili" in località Lanacc, il comune ha inteso sottrarre una serie di fondi in parte già edificati alla disciplina della zona agricola, mantenendoli tuttavia fuori dalla zona fabbricabile. Questo comprensorio raccoglie le superfici ubicate lungo un tratto della strada che collega il piano della Stampa con il nucleo di Cadro, racchiuse sul lato orientale e su quello occidentale dal margine forestale e su quello settentrionale e meridionale dalla zona agricola. La sostanza edilizia esistente, risalente a prima dell'avvento della pianificazione del territorio, è composta da 17 edifici e manufatti, di cui soltanto 12, compreso quello della ricorrente, sono abitativi, ed è per la maggior parte concentrata, come constatato durante la visita dei luoghi, tra il tornante a valle e la curva a monte della strada: difatti, a valle e lungo quel troncone, sul versante che declina in direzione di Davesco, si riscontra dapprima un garage per due posti auto (mapp. 926), in seguito due abitazioni in contiguità (mapp. 954 e 955), poi un edificio abitativo di due piani (mapp. 959), seguito in sequenza regolare da altre cinque abitazioni monofamiliari (mapp. 960, 963, 964, 965, 966). Più in basso, in posizione appartata, l'edificio che insiste sul mapp. 962. Per contro, sul lato a monte della strada, laddove il territorio diventa pianeggiante, sono ubicati soltanto due edifici abitativi (mapp. 952 e 951), dai quali, a circa 100 m in direzione del nucleo di Cadro, si distanzia in posizione isolata l'abitazione dell'insorgente (mapp. 948). In questo ampio spazio interstiziale, dalle evidenti caratteristiche agricole, sorgono un rustico, alcune serre e un paio di modesti manufatti (mapp. 949). Come accennato, questo comprensorio è inserito in un chiaro contesto agro-forestale.
3.4. L'area in contestazione presenta anzitutto dimensioni assai contenute, in special modo se si considera l'insieme delle superfici effettivamente edificate in maniera più concentrata tra il tornante e la curva (attorno ai 4'900 mq). Essa non adempie pertanto nemmeno ai requisiti quantitativi minimi per poter costituire una zona edificabile per la residenza estensiva. Inoltre, come ha correttamente considerato il Consiglio di Stato, il comparto che la ricorrente vorrebbe fosse assegnato alla zona residenziale appare isolato rispetto all'ulteriore zona edificabile del comune: in nessun caso questo comparto può essere messo in relazione con quello di ampie dimensioni, assegnato alla zona residenziale, che si sviluppa a monte della strada cantonale, così da poterne costituire un ampliamento. Ferme queste premesse, la superficie in oggetto non può pertanto essere assegnata alla zona fabbricabile già perché la creazione di piccole zone edificabili, isolate dal comprensorio edificato ed edificabile, disattende i principi della pianificazione del territorio e la relativa legislazione federale, che mirano ad impedire la dispersione delle costruzioni sul territorio (RDAT I-2003 n. 57 consid. 4.5. con rinvii). Tanto più in un comune come Cadro, la cui zona edificabile risulta già molto diffusa e particolarmente estesa. Il tribunale rileva, ad ogni buon conto, che il requisito di applicazione dell’art. 15 lett. a LPT non è comunque soddisfatto. La semplice presenza di un gruppo di case disposte attorno ad un asse stradale non basta ancora per determinare un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Al contrario, dal profilo formale, malgrado la presenza della strada, unico elemento ordinatore del comparto, i citati edifici appaiono come una casuale disseminazione di costruzioni più o meno ravvicinate, dalle molteplici tipologie, avvenuta in tempi in cui i piani regolatori non erano ancora in vigore: essi non connotano di certo l'abbozzo di un insediamento riconducibile ad un disegno unitario. Ciò è palesemente confermato, tra l'altro, proprio dalla costruzione sul fondo della ricorrente e da quella sul mapp. 962, discoste dal gruppo di edifici, di cui si diceva, e immerse completamente nel contesto agricolo, che connota, comunque, ancora tutto il comprensorio. Non per niente, il catasto delle idoneità agricole, allestito dalla sezione dell'agricoltura, classifica quelle superfici come idonee alla viticoltura e allo sfalcio (categoria 12).
Va comunque considerato che, anche qualora le superfici edificate in modo più compatto di questo comparto, ubicate tra il tornante e la curva, potessero costituire una valida premessa per la creazione della controversa zona edificabile residenziale, di cui però i mapp. 948, 949, 950 e 962 e la parte a valle dei mapp. 963, 964, 965 e 966, ne rappresenterebbero - a questo punto – un'appendice, allora le zone edificabili del comune, già troppo estese (cfr. infra, consid. 3.5), finirebbero per essere ancor più sovradimensionate: il che non è solo inopportuno, ma parimenti illegale (DTF 117 Ia 302 consid. 4b; RDAT II-2001 n. 63 consid. 2d; II-1997 n. 52 consid. 5d; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 37 ad art. 15). Poco importa se la superficie da aggregare alla zona fabbricabile risulti tutto sommato, nel complesso, relativamente esigua. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF inedita 26 settembre 2001 in re A. V. e llcc, consid. 4c; DTF 116 Ia 236 seg.; STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
3.5. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, le zone edificabili residenziali in senso lato del comune permettono di accogliere circa 3'625 abitanti rispetto a una situazione di partenza, riferita al 2004, di 1'753 abitanti, pari ad un incremento di oltre il 107% (cfr. risoluzione impugnata , cifra 3.5.1, lett. a, pag. 14 seg.). Il piano regolatore approvato permette dunque di conseguire, in buona sostanza, più del raddoppio della popolazione del comune. Il dimensionamento dello stesso eccede pertanto ogni presumibile e ottimistico fabbisogno per lo sviluppo del comune nei prossimi 15 anni. Com'è noto, sussiste un interesse generale ad impedire la formazione di zone edificabili troppo vaste (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3c). Questa considerazione deve, di conseguenza, essere applicata anche ai fondi all'esame, compreso quello della ricorrente. A tale proposito va aggiunto che la circostanza, secondo cui l'area in questione sia urbanizzata, non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione del fondo alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
3.6. Poiché l'area in rassegna non può essere attribuita alla zona fabbricabile già per assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT, la decisione del Consiglio di Stato merita di essere tutelata.
4.La contestata pianificazione nemmeno è costitutiva di una disparità di trattamento, vietata dall'art. 8 cpv. 1 Cost. (e in precedenza dall'art. 4 vCost.). Innanzitutto, il principio dell'uguaglianza dinanzi alla legge ha una portata necessariamente limitata nell'ambito di provvedimenti pianificatori. Siccome occorre formare zone, è necessario poterle delimitare, talora prescindendo da situazioni esistenti. Non è quindi insostenibile trattare differentemente dal profilo pianificatorio ed edilizio anche terreni analoghi per conformità e posizione. L'invocato principio si identifica in sostanza con il divieto dell'arbitrio: per non essere arbitrario, il provvedimento deve fondarsi pertanto su criteri pianificatori oggettivi e ragionevoli (RDAT I-2001 n. 49 consid. 5a). Ora, in concreto, i motivi per escludere dalla zona edificabile i fondi in parola sono senza dubbio oggettivi e ragionevoli, come vagliato nei considerandi precedenti. Meritano, pertanto, conferma. Va peraltro osservato, che anche i comparti situati in località Sabionasc e Dossone sono stati attribuiti al Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili.
5. La ricorrente non contesta il "Comprensorio edificato fuori dalle zone edificabili" in quanto tale. Chiede solo l'inserimento del settore interessato alla zona edificabile. Il tribunale si dispensa pertanto dall'esaminare la legittimità del Comprensorio stesso, che – in buona sostanza – è concepito alla stregua di una zona senza destinazione specifica giusta l'art. 28 cpv. 2 lett. n LALPT – che ha sostituito la zona residua prevista dall'art. 16 cpv. 2 lett. a dell'abrogata legge edilizia del 19 febbraio 1973 – e cui, com'è noto, si può far capo solo per quelle aree che non possono ancora ricevere una collocazione definitiva, ovvero per le quali si giustifica un differimento della pianificazione (RDAT II-2003 n. 53 consid 7.1; RtiD II-2005 n. 15 consid. 6.8.1; DTF 112 la 315 consid. 3b; RDAT I-1996 n. 24; Scolari, Commentario, 1.a ed., n. 241 ad art. 28 LALPT; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n. 58 ad art. 18): requisito circa la cui sussistenza possono sorgere dei dubbi nella fattispecie. L'approfondimento di questo tema, che non è in discussione in questa sede, ed una determinazione in merito (segnatamente l'eventuale assegnazione del comparto ad una precisa zona di utilizzazione, purchè non edificabile) spetterà pertanto alle autorità incaricate della pianificazione del territorio.
6. In conclusione, per le pregresse motivazioni il gravame deve essere respinto. La tassa e le spese devono essere poste a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La ricorrente è condannata al pagamento delle tasse di giudizio e delle spese per complessivi fr. 1'500.- (millecinquecento).
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82. ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario