Incarto n. 90.2006.71
Lugano 14 marzo 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 31 ottobre 2006 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 RI 5
contro
la risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859) con cui il Consiglio di Stato ha approvato il piano regolatore del comune di Intragna;
viste le risposte:
- 9 gennaio 2007 del municipio di Intragna;
- 20 febbraio 2007 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. I ricorrenti sono proprietari dei seguenti fondi in terra di Intragna: RI 1 del mapp. 1753, di mq 689, RI 2 del mapp. 1751, di mq 925, RI 3 del mapp. 1754 (in ragione di ½), di mq 891, la RI 4 del mapp. 1752, di mq 340, RI 5 dei mapp. 1683, 1684 e 1686, di complessivi mq 1573.
B. Nelle sedute del 21 gennaio e 10 giugno 2002 il consiglio comunale di Intragna ha adottato la revisione del piano regolatore.
C. Con risoluzione 22 agosto 2006 (n. 3859), il Consiglio di Stato ha approvato il piano. Esso ha tuttavia negato l'approvazione di alcune proposte pianificatorie, sospeso su altre la propria decisione ed infine modificato d'ufficio il piano regolatore su ulteriori oggetti. Per quanto qui interessa, il Governo non ha approvato la creazione di una zona edificabile residenziale (zona residenziale, R) a valle della strada cantonale tra __________ e __________, interessante i mapp. 1681, 1683, 1684 e 1685, da un canto, e i mapp. 1751, 1752, 1753 e 1754, dall'altro. Innanzitutto il Consiglio di Stato ha verificato l'estensione delle zone edificabili del comune e le ha ritenute sovradimensionate, soprattutto per quel che concerneva le zone destinate alla residenza. Oltre a ciò, il Consiglio di Stato ha rilevato, in generale, che il comune non aveva nemmeno giustificato le proposte di ampliamento di queste zone. Per quanto interessava infine i terreni in oggetto, esso ha rilevato che la nuova zona edificabile che avrebbero formato risultava staccata dai nuclei di __________ e __________, ponendosi in conflitto con le peculiarità del comune, formato da frazioni distinte (cfr. ris. impugnata, pag. 31 seg., allegato 19). Esso ha pertanto retrocesso gli atti al comune per proporre un nuovo azzonamento delle particelle, tramite variante di piano regolatore.
D. Con ricorso 30 ottobre 2006, RI 1 impugnano la menzionata risoluzione governativa, chiedendo la conferma dell'assegnazione dei loro fondi in oggetto alla zona fabbricabile. Richiamano la volontà del legislativo comunale, che aveva adottato questa decisione a stragrande maggioranza, senza voti contrari. Contestano, in quanto fragili, i motivi addotti dal Governo per negare l'avallo di questa proposta, atteso che i fondi fanno parte della frazione di __________, sono serviti dalla strada cantonale e godono di una buona insolazione.
E. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità chiede la reiezione dell'impugnativa. Il municipio di Intragna, ne postula invece l'accoglimento.
F. In data 23 marzo 2007, il tribunale ha tenuto un'udienza-sopral-luogo, in occasione della quale le parti hanno ribadito le rispettive posizioni.
G. Con lettera 16 settembre 2007, __________ __________, agente per sè e per procura, ha comunicato al tribunale di recedere dall'impugnativa, insieme ad __________. Per quanto li concerne, il ricorso dev'essere stralciato dai ruoli. Unico ricorrente in questa sede rimane la __________, legittimatasi in quanto proprietaria del mapp. 1752, formalmente intestato alla __________. Poiché gli insorgenti hanno presentato, insieme, un unico gravame, chiedente indistintamente l'assegnazione di tutte le particelle di loro proprietà alla zona edificabile, le domande di quest'ente devono comunque sia essere interpretate siccome riferite al complesso dei menzionati fondi. Ritenere difatti che la __________ postuli, a questo punto, l'edificabilità del suo solo mappale, di dimensioni assai modeste (340 mq) e ubicato ai margini dell'area interessata, significherebbe difatti negare ab initio ogni possibilità di successo del suo ricorso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data, il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 38 cpv. 4 lett. c LALPT). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano - con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I piani di utilizzazione - nel nostro Cantone chiamati, a livello comunale, piani regolatori (art. 24 segg. LALPT) - disciplinano l'uso ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT). Essi devono delimitare, in primo luogo, le zone edificabili, agricole e protette (art. 14 cpv. 2 LPT). Le zone edificabili comprendono, secondo l'art. 15 LPT, i terreni idonei all'edificazione che sono già stati edificati in larga misura (lett. a) e quelli prevedibilmente necessari ed urbanizzati entro 15 anni (lett. b). Di massima un terreno che adempie queste esigenze va attributo alla zona edificabile a meno che, dopo una ponderazione globale degli interessi che la legislazione sulla pianificazione del territorio tende a salvaguardare (cfr. in particolare art. 1 e 3 LPT), debba venir incluso, parzialmente o totalmente, nel territorio fuori della zona edificabile (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3a). I criteri posti dall'art. 15 LPT per l'assegnazione di un terreno alla zona edificabile non hanno pertanto un valore assoluto, ma una portata relativa. Essi rappresentano piuttosto dei principi generali della pianificazione del territorio, dei punti di riferimento, che - ancorché soddisfatti - non conducono necessariamente all'attribuzione del terreno interessato alla zona fabbricabile (cfr. la giurisprudenza appena citata; inoltre Flückiger, Commentario LPT, ad art. 15 n. da 25 a 29; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 314).
4. 4.1. Con terreni già edificati in larga misura ai sensi dell'art. 15 lett. a LPT si intende essenzialmente il territorio costruito in maniera compatta, oltre eventualmente singole particelle inedificate al suo interno, direttamente confinanti con la zona edificabile, in genere già edificate e di superficie relativamente ridotta (RDAT I-2001 n. 49 consid. 3b; Flückiger, op. cit., ad art. 15 n. 60; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 319). In concreto, questo presupposto non è adempiuto.
I fondi in oggetto sono posti poco sopra la frazione di __________ e sono separati da quest'ultima dal bosco; del pari tra i mapp. 1681, 1683, 1684, 1685 e 1686 e i mapp. 1751, 1752, 1753 e 1754 si insinua una striscia di foresta. A contatto con le particelle, a monte, corre la strada cantonale che conduce a __________. I mappali, di forma regolare, sono inedificati ed allo stato prativo; qualcuno è piantato a vite (dovrebbe trattarsi dei mapp. 1754 e 1752). Salgono piuttosto ripidamente, a balze e terrazzi, verso la strada cantonale appena citata, che corre comunque svariati metri sopra le stesse. Il complesso di fondi confina, oltre che con quest'arteria, con il bosco e con la zona agricola. I fondi in oggetto, che condividono pienamente le stesse caratteristiche dell'area verde in cui sono posti, non possono dunque essere considerati come inclusi in un territorio ampiamente edificato nel senso restrittivo inteso dalla giurisprudenza. Il semplice fatto che si avvicinino (sino ad una ventina di metri), su di un lato, alla zona edificabile del nucleo di __________, non basta, ovviamente, per ritenere soddisfatto questo requisito. Del pari la circostanza, asserita dall'insorgente, secondo cui l'area in questione risulta urbanizzata - come detto la strada cantonale è comunque sopraelevata rispetto alla quota delle proprietà - non è decisiva e non conferisce un diritto all'attribuzione dei fondi alla zona edificabile (122 II 326 consid. 6a; 117 Ia 434 consid. 3g; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 321).
4.2. L'attribuzione della superficie in oggetto alla zona edificabile non risponde poi nemmeno ad una prevedibile necessità di terreni fabbricabili urbanizzati entro 15 anni giusta l'art. 15 lett. b LPT. In effetti, come ha rilevato il Governo nella risoluzione di approvazione del piano regolatore, le zone edificabili proposte dal comune a questo scopo sono sovradimensionate per rapporto ad un’ipotesi di sviluppo realistica dello stesso, poiché permettono di accogliere circa 3'273 UI (unità insediative), di cui 1'745 abitanti, rispetto ad una situazione di 1'779 UI, di cui 909 abitanti (al 31 dicembre 2003). L'incremento delle UI è dunque superiore all'80% in generale ed addirittura al 90% se riferito ai soli abitanti: esso equivale ad oltre 10 volte l'aumento degli abitanti del comune registrato negli ultimi 20 anni, pari al 7% circa (cfr. risoluzione impugnata, pag. 26-28). Questa constatazione ha condotto il Governo a negare l'approvazione a svariate proposte di ampliamento della zona fabbricabile destinata alla residenza.
La circostanza secondo cui, in concreto, la superficie da aggregare alla zona fabbricabile sarebbe esigua non è determinante. Infatti, secondo la giurisprudenza, anche le particelle di modeste proporzioni contribuiscono a definire la zona edificabile giusta l'art. 15 LPT e non possono pertanto essere trascurate a questo scopo (cfr. DTF 116 Ia 236; sentenza del Tribunale federale 1A.160/2006 del 31 maggio 2007 consid. 4.4); STPT 13 ottobre 2005 in re D. S. e llcc, consid. 5.5).
4.3. La decisione del Consiglio di Stato di non approvare la proposta, formulata dal consiglio comunale di Intragna, di assegnare le particelle in oggetto alla zona edificabile merita di essere tutelata già per palese assenza dei requisiti di cui all'art. 15 LPT. Nella fattispecie il Governo ha poi ulteriormente addotto, com’era in suo potere (cfr. consid. 2), che la nuova zona edificabile risultante in loco risultava staccata dai nuclei di __________ e __________, ponendosi in conflitto con le peculiarità del comune, formato da frazioni distinte. L'esperimento del sopralluogo ha permesso di convincere anche il tribunale circa il fondamento di questo argomento; in merito alle contestazioni, inconsistenti, della ricorrente rimasta vanno semmai rilevati ulteriori problemi e conflitti connessi con l'inserimento dei fondi in discussione in una zona edificabile residenziale - che, a questo punto, non devono però più nemmeno essere affrontati e risolti - come il dimensionamento (insufficiente) di una tale zona, la sua compatibilità paesaggistica con i sottostante nucleo di __________, le possibilità di una effettiva urbanizzazione dei fondi in vista della loro edificazione ecc..
4.4. Il Consiglio di Stato non ha tuttavia proceduto ad assegnare una precisa funzione alla superficie in oggetto, tramite una modifica d'ufficio del piano regolatore. Esso si è invece limitato a retrocedere gli atti al comune a questo scopo. Spetterà pertanto al legislativo di Intragna, dietro proposta del municipio, di assegnare una nuova funzione all'area in discussione.
4.5. La risoluzione impugnata non viola dunque il diritto ma pone piuttosto le proposte delle autorità comunali in consonanza con l'ordinamento pianificatorio sancito a livello federale. Essa non è per finire nemmeno lesiva dell'autonomia che pertocca in questo settore del diritto agli enti locali. Il ricorso dev'essere dunque respinto.
5. La tassa di giudizio è posta a carico della __________ (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie,
dichiara e pronuncia
1. Nella misura in cui non è stralciato dai ruoli, iI ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio, di fr. 600.--, è posta a carico della __________.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
, ; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario