Incarto n. 90.2006.56
Lugano 28 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Flavia Verzasconi, giudice supplente
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 ottobre 2006 di
RI 1 patrocinati
contro
la risoluzione 5 settembre 2006 (n. 4151) con cui il Consiglio di Stato ha approvato alcune varianti del piano regolatore di Sorengo;
viste le risposte:
- 27 ottobre 2006 del municipio di Sorengo;
- 17 novembre 2006 della Divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nella seduta del 20 dicembre 2005 il consiglio comunale di Sorengo ha adottato alcune varianti al piano regolatore, allo scopo di adattare le norme di attuazione del piano regolare in funzione delle discrepanze registrate nell’applicazione dello strumento pianificatorio rispetto agli intenti originariamente perseguiti con la revisione del piano, adottata dall’esecutivo comunale nel 2000 e approvata dal Consiglio di Stato il 18 dicembre 2001. Per quanto qui di interesse, l’autorità comunale ha modificato alcune norme applicabili alle zone dei nuclei (__________, __________ e __________) e in particolare quelle riguardanti le altezze, l’indice di occupazione e le distanze tra edifici. Il piano regolatore prevede così ora un’altezza massima generale di 10 metri (art. 38 cpv. 2 NAPR), mentre in precedenza l’altezza massima in caso di sopraelevazione era definita rispetto all’altezza degli edifici contigui o adiacenti, un indice di occupazione del 35% (art. 38 cpv. 4 NAPR) in luogo del precedente fissato al 30% e una deroga alle norme della LAC per quanto riguarda le distanze tra edifici prospicienti separati da area pubblica e ricostruzioni su vecchi ingombri, per i qual casi non fanno più stato le norme della LAC (art. 40 cpv. 1-3 NAPR), come sancito nel precedente piano regolatore.
B. Con risoluzione del 5 settembre 2006 il Consiglio di Stato ha approvato queste varianti. Nel contempo ha respinto il ricorso di __________, proprietari della particella n. __________ sita nel nucleo di Cremignone, sulla quale si trova una casa di abitazione di recente riattazione, sita a confine con una strada pubblica.
C. Contro questa decisione __________ hanno adito il Tribunale cantonale amministrativo con ricorso del 12 ottobre 2006, riproponendo di massima le medesime censure già avanzate nella precedente sede ricorsuale. Dei motivi si dirà per quanto necessario nei considerandi.
D. La divisione dello sviluppo territoriale e della mobilità e il comune di Sorengo, chiedono che il ricorso venga respinto.
E. Il 3 maggio 2007 si sono svolti l'udienza e il sopralluogo in occasione dei quali le parti si sono riconfermate nelle rispettive considerazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del tribunale è data e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT). Il ricorso è tempestivo (art. 38 cpv. 1 LALPT) ed essendo adempiute anche le altre condizioni formali lo stesso può essere esaminato nel merito.
2. In campo pianificatorio il comune ticinese fruisce di autonomia. Questa non è, però, assoluta. Secondo l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del piano regolatore da parte di almeno un'istanza di ricorso. Nel Cantone Ticino tale autorità è il Consiglio di Stato (art. 37 cpv. 1 LALPT), che decide i ricorsi - e approva il piano con pieno potere cognitivo: questo significa controllo non solo della legittimità ma anche dell'opportunità delle scelte pianificatorie comunali. Le autorità incaricate di compiti pianificatori badano tuttavia di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). Il Consiglio di Stato non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettare il diritto di questo di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole od opportuna. Esso non può però limitarsi ad intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale, segnatamente dei dettami del piano direttore (cfr. anche l'art. 26 cpv. 2 LPT). L'autorità governativa verificherà segnatamente che sia stata effettuata in modo corretto la ponderazione globale degli interessi richiesta dall'art. 3 OPT (RDAT II-2001 n. 78 consid. 6b; II-1999 n. 27 consid. 3).
Il potere cognitivo del Tribunale cantonale amministrativo è invece circoscritto alla violazione del diritto (art. 38 cpv. 2 LALPT; RDAT II-2001 n. 78 consid. 6c; II-1999 n. 27 consid. 3; II-1997 n. 23). Fanno eccezione - per poter ossequiare l'art. 33 cpv. 3 lett. b LPT - i casi in cui il tribunale interviene quale unica autorità di ricorso a livello cantonale (DTF 114 Ib 81 consid. 3; 109 Ib 121 consid. 5; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 64 ad art. 33), segnatamente quindi i casi in cui sono impugnati un diniego di approvazione rispettivamente una modifica d'ufficio del piano regolatore disposti dal Consiglio di Stato.
3. I ricorrenti invocano una lesione del principio della stabilità dei piani regolatori, sancito dagli art. 21 LPT e 41 LALPT, perché l’autorità comunale avrebbe adottato le varianti in questione a soli pochi anni dalla revisione del piano regolatore. Le stesse non sarebbero sorrette da alcun interesse pubblico preminente, né le circostanze sarebbero mutate in modo tale da giustificare un adattamento, soprattutto in considerazione del fatto che il piano regolatore è di recente adozione. Nemmeno la vertenza sfociata in una decisione del Tribunale cantonale amministrativo di annullamento di una licenza edilizia rilasciata dal municipio per la trasformazione e l’ampliamento di alcuni edifici nel nucleo di Cremignone giustificherebbe, sempre a loro avviso, la variante del piano regolatore in questione, visto che l’autorità giudiziaria avrebbe unicamente precisato il contenuto delle norme adottate in piena consapevolezza dal comune, senza con questo considerarle nulle.
3.1. L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige una ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati, in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento periodico frequente. Cionondimeno, questo strumento deve, al fine di adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa stabilità. Per questo motivo, giusta l'art. 21 cpv. 2 LPT, solo un cambiamento notevole delle circostanze può giustificare un riesame ed eventualmente un adattamento del piano di utilizzazione. Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente attribuito alla stessa zona e con stessi parametri. Ciò vale anche per i fondi limitrofi. Se un piano regolatore è stato adottato già in vigenza della legge federale sulla pianificazione del territorio (LPT), vi è la presunzione che le restrizioni della proprietà che impone ai proprietari interessati siano valide (DTF 127 I 103 consid. 6b/aa, 120 Ia 227 consid. 2c). Per contro, i piani di utilizzazione che non sono ancora stati adattati alle esigenze poste dal diritto federale in materia di pianificazione territoriale non possono beneficiare di questa presunzione, per cui non vi è motivo di garantirne la stabilità (DTF 118 Ia 151 consid. 5c, 114 Ia 32 consid. 6; Tanquerel, in Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zurigo 1999, n. 53 ad art. 21). Più un piano, reputato conforme ai dettami della LPT è recente, più è dato ai singoli proprietari di contare sulla sua stabilità, e più difficilmente la citata presunzione della sua validità sarà contestabile (DTF 128 I 190 consid. 4.2).
Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). Tale regolamentazione trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di un piano regolatore può avvenire, come sopra esposto, solamente a condizione che le circostanze siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano di utilizzazione si renda necessario (127 I 103 consid. 6b, 124 II 391 consid. 4b; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band 1, 3. edizione, Zurigo 1999, pag. 119; RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii; decisione del 20.06.2005 del TPT, inc. 90.2004.74). Requisisti che nella fattispecie sono dati, come di seguito esposto.
3.2. Con la revisione del piano regolatore iniziata negli anni novanta, adottata il 28 febbraio 2000 dal legislativo comunale e approvata il 18 dicembre 2001 dal Consiglio di Stato, il Comune ha promosso per le zone edificabili una generale “densificazione ragionata”, ossia un aumento delle possibilità edificatorie (indice di sfruttamento, altezze, ecc.), senza particolari estensioni del territorio edificabile. Per quanto riguarda le zone dei tre nuclei di Sorengo, Cortivallo e Cremignone, riconosciuto il loro valore storico, architettonico e urbanistico e premessa l’intenzione e la volontà di salvaguardarli e valorizzarli, l’autorità comunale ha eseguito una valutazione dei singoli edifici e degli spazi liberi ed ha elaborato direttive per gli interventi edilizi ammissibili, senza tuttavia imporre vincoli troppo rigidi e normative edificatorie eccessivamente limitative. Ciò nell’ottica di non penalizzare oltremodo in particolare le nuove edificazioni, gli ampliamenti e l’utilizzo degli spazi liberi del tessuto urbanistico dei nuclei e di permettere un uso razionale ed economicamente sostenibile della sostanza edilizia tradizionale (cfr. rapporto di pianificazione dicembre 1999, n. 9.4. pag. 29 e segg.). Queste intenzioni sono state riassunte all’art. 38 delle norme di attuazione del piano regolatore nella versione approvata nel 2001 (di seguito vNAPR) che recitava:
1 Nelle zone dei nuclei di Sorengo, Cortivallo e Cremignone sono ammesse le destinazioni residenziali, le attività turistiche e quelle di servizio compatibili con le strutture edilizie esistenti. Devono essere salvaguardati i valori storici, ambientali e gli edifici di interesse storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di rilievo.
2 Sono possibili i seguenti interventi:
- riattazioni: miglioramenti delle strutture edilizie esistenti;
- trasformazioni: modifiche delle utilizzazioni;
- ampliamenti in verticale: aggiunte in sopraelevazione sino all’altezza degli edifici contigui o adiacenti;
- ricostruzioni delle volumetrie esistenti: rifacimento di una struttura edilizia in caso di demolizione o di evidenti impossibilità funzionali e costruttive;
- combinazioni tra gi interventi sopra descritti in quanto non snaturino le strutture edilizie e ambientali esistenti.
3 Gli edifici di interesse storico-architettonico-spaziale possono in particolare essere riattati in modo conservativo; gli edifici determinanti il tessuto tradizionale possono anche essere demoliti, ma devono essere ricostruiti nel rispetto sostanziale dei volumi preesistenti.
Nel caso di importanti ristrutturazioni, gli edifici e/o manufatti minori devono essere integrati nell’edificio principale.
4 Non sono preclusi maggiori occupazioni della superficie edificata o nuove edificazioni purché si fondino su un progetto architettonico-urbanistico qualificato per rapporto allo spazio di riferimento, con particolare attenzione a quello pubblico (strade, piazze). Per questi interventi valgono le seguenti disposizioni:
- l’altezza non deve superare i 10.00 metri;
- il 70% della superficie edificabile deve essere mantenuta libera da costruzioni.
Per la situazione fondiaria e per la classificazione degli edifici fanno stati i piani di rilievo approvati con il piano regolatore.
5 Tutte le istanze d’autorizzazione a costruire devono essere accompagnate da un rilievo degli edifici esistenti nella scala 1: 50 e da una documentazione fotografica comprendente anche gli edifici adiacenti.
Per quanto attiene alle distanze nei nuclei, l’art. 40 vNAPR fa riferimento generico agli art. 120, 124 e 125 della LAC.
3.3. Nell’ambito di una procedura concernente il rilascio di una licenza edilizia per la ristrutturazione e l’ampliamento di alcuni stabili nel nucleo di Cremignone, il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato la licenza concessa dal comune di Sorengo poiché gli interventi prospettati non rispettavano, segnatamente, le norme sulle distanze tra edifici, le altezze e l’indice di occupazione. A seguito di questa procedura è emersa chiara l’incongruenza tra gli obiettivi prefissati con la revisione generale del piano regolatore del 2001 – la testé citata volontà di densificare le edificazioni e di non imporre troppi vincoli nei nuclei – e la difficoltà o addirittura l’impossibilità di attuarli sulla base delle normative in vigore. Le norme relative alle altezze degli edifici in caso di ampliamenti in verticale (art. 38 cpv. 2 vNAPR), ad esempio, erano ambigue e di difficile applicazione, era esclusa la possibilità di far capo a trasferimenti di quantità edificatorie tra fondi vicini e, da ultimo, l’obbligo del rispetto delle distanze tra edifici sanciti dalla LAC anche nel solo caso di sopraelevazione di edifici esistenti (art. 40 NAPR) impediva di mantenere un allineamento delle costruzioni. In tali circostanze, una modifica del piano regolatore, seppur a soli 5 anni dalla sua entrata in vigore, trova la sua giustificazione e il suo interesse nell’attuazione degli intendimenti posti a sostegno della revisione del piano stesso ma vanificati da alcune norme che di fatto ne impediscono la sua messa in opera. I cambiamenti, che interessano unicamente due norme specifiche valide per i nuclei di Sorengo (altezze, indice di occupazione e distanze), concernono senza ombra di dubbio criteri importanti e determinanti per la pianificazione di tali zone, che il comune ha inteso salvaguardare, cercando di coniugare interventi nel limite del possibile conservativi del tessuto tradizionale con la necessità di sfruttamento economicamente sostenibile dei fondi interessati. Scopi che potevano essere attuati unicamente con una modifica delle norme in questione, come avvenuto in concreto. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, il comune ha quindi inteso principalmente porre rimedio ad un errore di ordine pianificatorio venuto all’evidenza a seguito della procedura di rilascio della licenza per la ristrutturazione di edifici nel nucleo di Cremignone, definendo in modo migliore e nello spirito della revisione del piano regolatore, le possibilità edificatorie nella zona dei nuclei.
3.4. In particolare, per quanto riguarda le singole modifiche proposte, si rileva quanto segue.
3.4.1. Il legislativo comunale, così come il Consiglio di Stato, ha avallato la modifica delle NAPR che prevedono ora un’altezza massima generalizzata degli edifici di 10 metri in caso di sopraelevazione (art. 38 cpv. 2 NAPR). Tale altezza era del resto già prevista per le nuove costruzioni (art. 38 cpv. 4 vNAPR), per cui, vista la difficoltà appalesatasi concretamente nell’applicazione della norma così come adottata e approvata con la revisione generale del piano regolatore, laddove veniva definita in modo indeterminato quale altezza massima l’altezza degli edifici contigui o adiacenti (art. 38 cpv. 2 vNAPR), e tenuto conto della volontà di non imporre troppi vincoli pianificatori e di indirizzo architettonico per i nuclei (cfr. sopra consid. 3.2.), la modifica del cpv. 2 dell’art. 38 NAPR nel senso di uniformare le altezze del nucleo a 10 metri è certamente legittima oltre che necessaria, senza per questo comportare a priori uno snaturamento della struttura caratteristica e tradizionale del nucleo. A questo proposito si rammenta che in ogni caso l’art. 39 NAPR prevede di sottoporre ad una commissione di esperti per un preavviso ogni intervento edilizio sui fondi inclusi nella zona del nucleo, il tutto nell’ottica di salvaguardia dei valori storici, ambientali e degli edifici di interesse storico-architettonico-spaziale indicati nei piani di rilievo, come specificatamente stabilito anche dall’art. 38 cpv. 1 NAPR.
3.4.2. Una maggiore occupazione della superficie edificata o nuove edificazioni fino ad un’occupazione massima del 35% (art. 38 cpv. 4 NAPR), è stata, a ragione, ritenuta dall’istanza inferiore conforme ai disposti dell’art. 21 LPT e 41 LALPT. Tale modifica, minima nei suoi contenuti, si è resa necessaria in particolare per ovviare all’impossibilità secondo il vecchio strumento pianificatorio di far capo a trasferimento di indici e concretizza gli obiettivi di uso razionale del territorio e di aumento delle possibilità edificatorie adottati con la revisione generale del piano regolatore, senza per questo stravolgerne i contenuti, nemmeno per quanto riguarda il dimensionamento delle zone edificabili (cfr. al riguardo rapporto di pianificazione dicembre 199, n. 5 pag. 11 e segg., n. 14 pag. 42 e segg.). Essa risulta pertanto di pubblico interesse e resiste alle critiche ricorsuali.
3.4.3. Anche le nuove disposizioni sulle distanze per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici esistenti ricostruiti sui vecchi ingombri (art. 40 cpv. 2 e 3 NAPR) sono senz’altro sorrette da pubblico interesse. Anzi, un loro aggiornamento si imponeva alla luce dei riscontri concreti avuti nell’applicazione concreta di tali normative. L’autorità comunale aveva in effetti previsto degli allineamenti delle facciate per gli edifici lungo le aree pubbliche, così come indicato nei piani di rilievo. Tuttavia, l’applicazione dell’art. 124 LAC, in combinazione con gli art. 40 vNAPR e 39 RLE, avrebbe fatto obbligo di rispettare, in caso di trasformazioni sostanziali, la distanza di 4 metri. In riferimento pure agli obiettivi di uso razionale del territorio sanciti con la revisione del piano regolatore del 2001, queste incongruenze e contraddizioni sono state sanate con la presente variante nel senso che le distanze non vengono applicate per edifici prospicienti separati da area pubblica e per edifici che vengono ricostruiti su vecchi ingombri, privilegiando così l’allineamento delle facciate già previsto nel precedente piano regolatore.
4. Considerato quanto sopra e i motivi addotti dalle precedenti istanze a sostegno di una modifica del piano regolatore, il principio della stabilità dei piani non risulta essere leso: con la modifica in oggetto l’autorità comunale ha inteso rendere attuabili concretamente gli obiettivi dichiarati e accettati della revisione dello strumento pianificatorio nel 2001 sulla base delle preesistenze e delle peculiarità della zona dei nuclei. La variante è quindi sorretta da un interesse pubblico sufficiente e si appalesava senz’altro necessaria a seguito del cambiamento della situazione giuridica dei fondi interessati.
5. Visto quanto precede, il ricorso deve quindi essere respinto. La tassa di giustizia e le spese processuali sono poste a carico dei ricorrenti in solido (art. 28 PAmm). Al comune di Sorengo, che non si è avvalso del patrocinio di un legale, non vengono assegnate ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli articoli di legge applicabili alla fattispecie;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di Fr. 2’000.- è posta a carico di __________. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
; .
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario