Incarto n. 53.2005.14
Lugano 15 febbraio 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Flavio Canonica, vicecancelliere
statuendo sulla petizione 21 ottobre 2005 di
AT 1
contro lo
Stato della Repubblica e Cantone del Ticino;
vista la risposta 22 novembre 2005 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con risoluzione 6 novembre 1984 il Consiglio di Stato ha incaricato il dr. AT 1 quale medico psichiatra capo del Servizio medico psicologico di __________, a far tempo dal 1. gennaio 1985 e sino al 31 dicembre di quell'anno. Richiamato l'art. 7ter LStip 1954, allora in vigore, la risoluzione stabiliva che al dr. AT 1 sarebbe stato corrisposto un salario annuo di fr. 128'841.– (indice 128.9). Essa stabiliva inoltre che l'incarico si sarebbe rinnovato per una durata indeterminata, qualora non fosse stato disdetto.
Il 21 aprile 1998 l'incarico è stato trasformato in un rapporto di nomina.
B. Il 15 luglio 2004 il Consiglio di Stato ha risolto che a decorrere dal 1. gennaio 2004 gli stipendi dei medici con titolo FMH o equipollente assunti con contratto speciale presso l'Ospedale sociopsichiatrico cantonale (OSC) e gli eventuali aumenti successivi sono differenziati non solo a dipendenza della funzione, ma anche delle capacità personali, dell'esperienza professionale e della formazione.
C. Il 26 maggio 2005 il Comitato di perfezionamento per le professioni mediche ha rilasciato al dr. AT 1 due certificati, che riconoscono in Svizzera il diploma di medico, rispettivamente il titolo di neuropsichiatra infantile, che questi aveva conseguito in Italia.
I certificati, fondati sull'Ordinanza del 17 ottobre 2001 sul perfezionamento e sul riconoscimento dei diplomi e dei titoli di perfezionamento delle professioni mediche, stabiliscono che il diploma di medico, rispettivamente il titolo di perfezionamento sono riconosciuti in Svizzera ed hanno gli stessi effetti di un diploma federale, rispettivamente di un titolo di perfezionamento federale.
Fondandosi sul riconoscimento del titolo di perfezionamento, il dr. AT 1 ha chiesto al DSS di parificare il suo stipendio a quello dei medici in possesso di un titolo di specialista FMH.
D. Non avendo ottenuto soddisfazione, il 21 ottobre 2005 egli ha adito il Tribunale cantonale amministrativo, ribadendo le proprie richieste.
Il dr. AT 1 rileva in sostanza di aver ottenuto il riconoscimento dell’equipollenza dei suoi titoli di studio esteri con il titolo di specialista FMH. Considera pertanto discriminatorio il trattamento salariale che lo Stato persiste a riservargli.
E. All'accoglimento della petizione si oppone il Consiglio di Stato, che contesta in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che verranno esaminati qui appresso.
Considerato, in diritto
1.Giusta l’art. 68 LOrd, le contestazioni per pretese di natura pecuniaria derivanti dal rapporto d’impiego fra l’autorità di nomina e i dipendenti assoggettati a tale legge sono di competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica (art. 71 lett. d PAmm).
L'atto inoltrato dal componente è chiaramente finalizzato ad ottenere il riconoscimento di una pretesa di natura pecuniaria derivante dal rapporto d’impiego. Esso è pertanto ricevibile in ordine come petizione.
L'attore omette invero di formulare le proprie conclusioni, in particolare di quantificare l'aumento salariale richiesto. Sebbene la petizione non adempia i requisiti formali di legge (cfr. art. 72 PAmm e 165 CPC), questo tribunale prescinde dal rinviarla alla parte attrice per una sanatoria conformemente all'art. 9 PAmm, dato che va comunque respinta nel merito per le ragioni seguenti.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Gli stipendi dei dipendenti del Cantone sono fissati dalla legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip), che all'art. 3 definisce la scala delle classi.
La pianta e la classificazione dei dipendenti cantonali è invece stabilita dal regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato (art. 1b LStip), che ad ogni funzione assegna una determinata classe di stipendio o una classe da determinare, scegliendone una fra quelle previste dallo stesso regolamento.
Lo stipendio effettivo del singolo dipendente è stabilito dal Consiglio di Stato al momento dell'assunzione o di un cambiamento del rapporto d'impiego, in base alla classe prevista dalla pianta organica per la funzione che gli viene assegnata. Per principio, non v’è spazio per la libera contrattazione. Il rapporto d’impiego dei pubblici dipendenti non è infatti di natura contrattuale, ma è definito da un ordinamento di tipo statutario, che permette all'autorità di nomina di determinare lo stipendio secondo apprezzamento soltanto all'interno di un quadro prestabilito dalla legge. Di regola, a parità di requisiti personali, dipendenti che esplicano la stessa funzione percepiscono pertanto lo stesso stipendio.
La regola non è tuttavia assoluta.
Una prima eccezione - oltre alle classi alternative - è data dall'art. 7a LStip, che permette al Consiglio di Stato di concedere ai dipendenti particolarmente meritevoli aumenti straordinari di stipendio sotto diverse forme, all'interno di un quadro rigorosamente definito dalla legge, che lascia all'autorità una ridotta libertà di decisione.
Una seconda inflessione, di ben più vasta portata, è poi data dall’art. 7b LStip, che concede al Consiglio di Stato, in casi eccezionali, la facoltà di derogare alla classificazione della funzione e al massimo di stipendio previsto dalla LStip "allo scopo di assicurarsi la collaborazione di persone di capacità eminenti o di conservarle al servizio dello Stato". A differenza dell'art. 7a LStip, questa disposizione riserva all'autorità di nomina un potere discrezionale assai ampio, limitato unicamente dallo scopo di permettere allo Stato di rimanere competitivo con l'economia privata sul mercato del lavoro. La norma, che riprende in sostanza il previgente art. 7ter LStip, abilita l'autorità di nomina a definire caso per caso la retribuzione del dipendente nell'ambito di una libera contrattazione, prescindendo dai limiti di stipendio fissati dall'art. 3 LStip e dalla classificazione della funzione stabilita dal regolamento. Basta che la retribuzione sia giustificata dalle attitudini del dipendente e dalla necessità dello Stato di assicurarsene il servizio. Considerato che lo stipendio dei dipendenti assunti con contratto speciale è definito ad personam, prescindendo dall'ordinamento retributivo stabilito dalla legge, la norma è per sua natura atta a dar luogo a disparità di trattamento salariale fra i dipendenti che svolgono la stessa funzione e presentano le stesse caratteristiche personali.
3. 3.1. Data la scarsità di medici disposti ad entrare al servizio dello Stato, per sopperire alle esigenze dell'Ospedale neuropsichiatrico cantonale già negli anni '70 il Governo si è avvalso delle facoltà concessegli dall'art. 7ter LStip allora in vigore, disponendo in modo generale, attraverso il decreto esecutivo concernente la classificazione del personale, che il rapporto d'impiego di tutti i medici operanti in questo settore dell'amministrazione fosse retto da un contratto speciale (cfr. BU 1971, 74). Il regolamento concernente la classificazione dei dipendenti dello Stato, adottato dal Consiglio di Stato in forza della delega conferitagli dall'art. 1a LStip, ha confermato questo indirizzo, stabilendo che tutti i medici al servizio dell'OSC fossero assunti con contratto speciale, ossia con rapporto d'impiego fondato sull'art. 7b LStip.
3.2. Sino alla fine del 1988, i medici psichiatri al servizio dell'OSC in possesso del titolo di specialista FMH e quelli in possesso di un titolo di studio straniero percepivano la stessa retribuzione. Lo stipendio era graduato unicamente per rapporto alla funzione svolta. Allo scopo di contenere l'esodo dei medici in possesso del titolo di specialista FMH verso la libera professione, a partire dal 1989 il Consiglio di Stato, avvalendosi nuovamente delle facoltà concessegli dall'art. 7ter LStip, ha accordato loro un aumento di stipendio di 10'000.- fr. l'anno, che è stato portato a fr. 12'031.- a far tempo dal 1993. Lo stipendio dei medici in possesso di un titolo di studio straniero, che non potevano rendersi indipendenti, è invece rimasto invariato. Lo stipendio è quindi stato differenziato in base al titolo di studio.
Il diverso trattamento salariale non era riconducibile ad un diverso valore delle capacità professionali attestate dal titolo di studio. Anche se vi si richiamava, la distinzione era essenzialmente dettata dall'esigenza dello Stato di mantenere al suo servizio i medici in possesso del titolo di specialista FMH. Lo si deduce in modo inequivocabile dalla lettera 27 aprile 1993 del direttore del Dipartimento delle opere sociali ai medici dell'OSC titolari di un diploma estero, fra cui l'attore, che avevano chiesto all'autorità di parificare il loro stipendio a quello dei medici portatori di un titolo di specialista FMH.
4. Il 26 maggio 2005 il Comitato di perfezionamento per le professioni mediche ha rilasciato al dr. AT 1 il certificato che riconosce in Svizzera il diploma di medico, ed il titolo di neuropsichiatra infantile conseguiti in Italia. Fondandosi su questi attestati, l'attore chiede che gli sia riservato lo stesso trattamento salariale accordato ai medici in possesso di un titolo di specialista FMH.
4.1. Il possesso del certificato che riconosce l'equipollenza del titolo di studio italiano di specialista in neuropsichiatra infantile e del corrispondente titolo federale non costituisce un motivo sufficiente per accogliere la richiesta. Nell'ambito di un rapporto d'impiego riconducibile all'art. 7b LStip, lo Stato non è in effetti tenuto ad accordare lo stesso stipendio a tutti i dipendenti che hanno gli stessi titoli ed esercitano la medesima funzione. Il semplice riconoscimento dell'equipollenza dei titoli in discussione non impedisce quindi allo Stato di negare al portatore di un titolo di studio estero il supplemento di stipendio che accorda ad un medico in possesso di un titolo di specialista FMH al fine di mantenerlo al suo servizio. Questa disparità di trattamento salariale sta soltanto a significare che lo Stato non avverte l'esigenza di mantenere al suo servizio anche un medico portatore di un titolo di studio estero riconosciuto equivalente al titolo FMH, accordando anche a quest'operatore sanitario un supplemento di stipendio che dovrebbe disincentivarne il passaggio alla libera professione. Benché opinabile, il diverso trattamento salariale non è lesivo del principio di uguaglianza, poiché l'art. 7b LStip consente all'autorità di definire caso per caso la retribuzione dei dipendenti dotati di particolari capacità al fine di assicurarsene il servizio. Lo Stato può infatti operare distinzioni anche fra medici in possesso del titolo di specialista FMH in psichiatria che esplicano la medesima funzione.
4.2. Come illustrato in narrativa, il 15 luglio 2004 il Consiglio di Stato ha d'altra parte risolto con effetto retroattivo a far tempo dal 1. gennaio 2004 che gli stipendi dei medici con titolo FMH o equipollente assunti con contratto speciale presso l'Ospedale sociopsichiatrico cantonale (OSC) e gli eventuali aumenti successivi vengono differenziati non soltanto in base alla funzione, ma anche alle capacità personali, all'esperienza professionale e alla formazione. Il Governo ha così finalmente inteso sfruttare la possibilità offerta dall'art. 7b LStip di definire caso per caso la retribuzione dei medici dell'OSC nell'ambito di una libera contrattazione. Richiamandosi a quanto suggerito da questo tribunale nella sentenza 18.08.2003 in re M., ha quindi formalmente abbandonato la vecchia prassi secondo cui ai medici dell'OSC veniva corrisposto il medesimo salario a parità di funzione, ad eccezione dei medici portatori di un riconoscimento di studio estero, cui a partire dal 1989 veniva invece versato un salario inferiore per i motivi illustrati al consid. 3.2.; prassi, quest'ultima, che il tribunale aveva reputato contraria al principio costituzionale di uguaglianza (cfr. STA 18.08.2003 in re M., consid. 4.2).
Conformemente a quanto previsto da dottrina e giurisprudenza, il cambiamento di prassi in questione appare fondato su motivi seri ed oggettivi (essenzialmente riconducibili alla difficile situazione economica in cui versa attualmente il nostro Cantone), non pregiudica la sicurezza del diritto e non disattende il principio della buona fede (DTF 111 Ia 162 e rinvii; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 72 B I seg.). Nemmeno l'attore sostiene il contrario.
5.In esito ai precedenti considerandi, la petizione va dunque respinta.
La tassa di giustizia è posta a carico della parte attrice secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 68 LOrd; 7b LStip; 18, 28, 71 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. La petizione è respinta.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 1'000.–, sono a carico del dr. AT 1.
3. Intimazione a:
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terzi implicati
CV 1 rappr. da: RA 1
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario