Incarto n. 52.2024.326
Lugano 14 ottobre 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 5 settembre 2024 del
RI 1 rappresentato dal suo RA 1
contro
la risoluzione del 3 luglio 2024 (n. 3335) del Consiglio di Stato che ha accolto l'impugnativa di CO 1 avverso la decisione del 27 novembre 2023 con cui il Municipio di RA 1 gli ha inflitto un ammonimento e una multa disciplinare di fr. 500.-;
ritenuto, in fatto
A. CO 1 lavora alle dipendenze del Comune RA 1 quale capo-unità della squadra esterna dell'Ufficio tecnico dal 2013.
B. Il 30 marzo 2022 si è verificato un diverbio tra CO 1 e il suo sottoposto R__________ a seguito del quale quest'ultimo ha afferrato il caposquadra per le spalle cagionandogli un graffio al braccio sinistro. L'episodio è stato oggetto di un procedimento penale, conclusosi con la condanna per vie di fatto a carico di R__________.
C. Il 5 aprile 2022, IQ Center SA, su incarico del Municipio di RA 1, ha tenuto colloqui con i collaboratori della squadra esterna, al fine di verificarne l'ambiente. Dall'analisi, confluita in un rapporto del 6 aprile 2022, è emersa una situazione tra le più critiche che abbiamo visto nel corso della nostra attività professionale, al punto che è logico chiedersi se è possibile ancora costruire un futuro con un gruppo di persone fortemente diviso, con evidenti rancori personali e atteggiamenti che nulla hanno a che vedere con un corretto atteggiamento sul lavoro.
D. Il 26 aprile 2022 il Municipio ha quindi affidato all'avv. __________ il compito di chiarire la situazione in seno alla squadra esterna e accertare la fondatezza delle segnalazioni giunte in merito a comportamenti inappropriati di alcuni dipendenti, al fine di determinare se vi fossero gli estremi per l'adozione di misure disciplinari. Nell'ambito di tale inchiesta, CO 1 è stato sentito in due occasioni, la prima il 31 maggio 2022 e la seconda l'8 settembre 2022.
E. Il 2 marzo 2023 l'avv. __________ ha consegnato un rapporto all'Autorità di nomina, in cui ha rilevato atteggiamenti contrari alle più elementari regole di convivenza sul posto di lavoro, nonché nocivi all'immagine dell'amministrazione. Ha pertanto segnalato possibili violazioni dei doveri di servizio da parte di alcuni dipendenti, tra cui CO 1.
F. Il 20 aprile 2023 il Municipio ha comunicato a CO 1 l'apertura di un'inchiesta disciplinare nei suoi confronti, rinviando, per quanto atteneva agli addebiti mossi, al predetto rapporto dell'avv. __________.
G. Raccolte le osservazioni del dipendente, con decisione del 27 novembre 2023 l'Autorità di nomina ha formalmente ammonito il dipendente e gli ha inflitto una multa di fr. 500.-. In sintesi, gli ha rimproverato carenze nei doveri di conduzione e di servizio per non essere intervenuto verso il collega R__________ impedendogli di guidare se sotto effetto di cannabis (anche solo la sera) o alcool (anche solo fuori servizio). Inoltre, il Municipio ha ritenuto CO 1 responsabile di atteggiamenti di natura sessuale verso alcuni colleghi. Infine, configurerebbero violazioni dei doveri di servizio i comportamenti messi in atto dal dipendente nei confronti di collaboratori che nell'ambito dell'inchiesta disciplinare avevano rilasciato dichiarazioni a suo sfavore.
H. Con risoluzione del 3 luglio 2024, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso inoltrato da CO 1 contro la predetta decisione municipale, annullandola. Esso ha rilevato che a norma dell'art. 34 del regolamento organico per i dipendenti del Comune e delle Aziende municipalizzate di __________ del 24 febbraio 2003 (ROD), l'avvio dell'inchiesta e un eventuale provvedimento disciplinare si prescrivono entro un anno dal giorno in cui il Municipio ha avuto conoscenza della mancanza ai doveri di servizio. La norma, prevedendo un regime più vantaggioso per il dipendente comunale, non sarebbe contraria alle disposizioni della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100), che prevede un termine di prescrizione di cinque anni dalla trasgressione (art. 134a cpv. 2 prima frase LOC). Il Governo, ritenendo altamente verosimile che l'Autorità di nomina fosse venuta a conoscenza di almeno parte degli addebiti mossi nei confronti del dipendente ben prima di un anno dall'inizio dell'inchiesta e della decisione impugnata, ha ritenuto che questi non avrebbero potuto essere considerati in quanto molto probabilmente prescritti.
I. Il RA 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione governativa, chiedendone l'annullamento e la conferma della misura disciplinare. Sostiene che la prescrizione è retta in via esaustiva dall'art. 134a cpv. 2 LOC, applicabile in quanto norma di diritto superiore introdotta dopo l'entrata in vigore dell'ormai desueto ROD di RA 1. A sostegno della sua tesi produce una risoluzione del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali del 13 maggio 2019 che, nell'ambito dell'approvazione del regolamento organico delle collaboratrici e dei collaboratori di un comune ticinese, ha stralciato una disposizione che prevedeva un termine di prescrizione dell'azione disciplinare di un anno dalla conoscenza della trasgressione, in quanto non conforme all'art. 134a cpv. 2 LOC. Le inadempienze rimproverate al dipendente sarebbero successive al 2018 e pertanto sanzionabili. Ritiene che la causa sia matura per essere decisa dal Tribunale nel merito, senza che si renda necessario un rinvio all'autorità inferiore per nuova decisione. Stigmatizza infine la ripartizione degli oneri processuali da parte del Consiglio di Stato, che ha posto a carico del Comune la tassa di giustizia, malgrado si tratti di una causa in cui l'ente pubblico ha agito nell'ambito delle proprie attribuzioni ufficiali e non a difesa di interessi finanziari.
J. All'accoglimento del gravame si oppone CO 1. Osserva che gli addebiti mossi nei suoi confronti non sarebbero provati né sufficientemente circostanziati. Sostiene inoltre che ogni violazione sarebbe in ogni caso prescritta, come rilevato dal Governo.
K. Anche il Consiglio di Stato chiede di respingere il gravame, senza formulare osservazioni.
L. Con la replica e la duplica le parti ribadiscono le proprie tesi con precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva del Comune ricorrente è data (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. La LOC disciplina il diritto dei dipendenti del comune al titolo III. Secondo l'art. 135 cpv. 1 LOC, i rapporti d'impiego con i dipendenti del comune devono essere disciplinati dal regolamento comunale o dal regolamento organico dei dipendenti. Oltre alle disposizioni della legge cantonale, il regolamento stabilisce le funzioni, i requisiti per le assunzioni, le classi di stipendio, gli obblighi e i doveri di servizio, le prestazioni sociali e la prestazione di cauzioni (art. 135 cpv. 2 prima frase LOC). Il cpv. 3 della norma prevede inoltre che, in deroga alle disposizioni non vincolanti del titolo III, i comuni possono adottare le disposizioni della LORD. Le disposizioni vincolanti sono gli art. 127 (se non vi è opzione per un regime a tempo indeterminato), 128, 133, 135 e quelle del Capitolo II concernente il Segretario comunale (cfr. messaggio n. 7244 del 26 ottobre 2016 concernente la revisione di alcuni articoli della LOC, pag. 10).
2.2. Per l'art. 134 cpv. 1 LOC, la violazione di doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza nell'adempimento delle mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con provvedimenti disciplinari che variano dall'ammonimento alla destituzione, riservata l'azione penale. L'art. 134a cpv. 3 LOC stabilisce che la facoltà di punire disciplinarmente si prescrive in cinque anni a decorrere dalla trasgressione; in presenza di un procedimento penale riguardante gli stessi fatti, questo termine è automaticamente prorogato fino a un anno dalla crescita in giudicato della decisione penale. La norma è stata introdotta con modifica legislativa del 7 maggio 2008, riprendendo quanto previsto dall'art. 39 cpv. 1 LORD.
2.3. L'art. 31 ROD stabilisce i provvedimenti disciplinari che il Municipio può adottare nei confronti dei dipendenti in caso di violazione dei doveri di servizio. L'art. 34 ROD, dal marginale "termini e prescrizione" prevede che l'avvio della procedura e un eventuale provvedimento disciplinare si prescrivono entro un anno dal giorno in cui il Municipio ha avuto conoscenza della mancanza ai doveri di servizio; restano riservate eventuali successive procedure ricorsuali (cpv. 1). Tale termine è sospeso qualora il Municipio intenda subordinare l'adozione di un provvedimento disciplinare all'esito di un procedimento penale (cpv. 2). L'avvio dell'inchiesta disciplinare, soggiunge il cpv. 3, deve avvenire in ogni caso entro 5 anni dal giorno in cui è stata commessa la mancanza ai doveri di servizio.
2.4. La norma comunale, nella misura in cui prevede un termine di prescrizione relativo di un anno dalla conoscenza della violazione dei doveri di servizio, si pone in contrasto con l'art. 134a cpv. 2 LOC. Quest'ultimo disposto, entrato in vigore il 1° gennaio 2009, regola una volta per tutte la prescrizione della facoltà di punire disciplinarmente i dipendenti comunali. Al Comune sarebbe pertanto possibile derogare a tale normativa adottando il regime della LORD (art. 135 cpv. 3 LOC) che, come visto, su questo aspetto è tuttavia identico (cfr. art. 39 cpv. 1 LORD).
2.5. Ne discende che il termine di prescrizione applicabile alla presente fattispecie è quello di cinque anni a decorrere dalla violazione dei doveri di servizio stabilito dall'art. 134a cpv. 2 LOC.
In mancanza di una disposizione che lo preveda espressamente, le procedure di ricorso non sospendono il decorso del termine. (STA 52.2009.159 del 28 settembre 2009 consid. 2.1.).
3. Come rileva il Governo, il Municipio non ha determinato con precisione la data in cui si sarebbero verificati gli addebiti mossi nei confronti del dipendente. A ben vedere, questi si riferiscono ad atteggiamenti ripetuti nel tempo, più che a episodi puntuali.
Né con la decisione impugnata né negli allegati di causa l'Autorità di nomina indica fatti concreti che permettano di stabilire con esattezza quando CO 1 sarebbe venuto meno ai suoi doveri di servizio.
È pur vero che dalla documentazione agli atti emerge che per quanto attiene alla problematica relativa al consumo di alcool da parte di R__________, il resistente ha dichiarato (cfr. verbale interrogatorio del resistente del 31.5.2022, pag. 2, righe 12-14):
Circa il consumo di alcool durante il servizio posso dire che è capitato che vi fosse consumo di alcool in servizio da parte di un operaio, e meglio R__________. Di questo fatto avevo informato la responsabile UT in primavera 2021.
Si può quindi desumere che le inadempienze rimproverate al caposquadra risalgano a quel periodo.
In riferimento agli atteggiamenti di natura sessuale non vi sono invece indicazioni precise su quando gli episodi si sarebbero verificati. Soltanto in merito ad apprezzamenti pesanti di natura sessuale proferiti dagli operai vi è la dichiarazione di Maura Mossi Nembrini secondo cui la stessa sarebbe intervenuta in un'occasione nella primavera 2021 (cfr. verbale di interrogatorio di Maura Mossi Nembrini del 15 giugno 2022, pag. 1, righe 46-52). Per contro, le dichiarazioni degli operai R__________ e V__________ riportano episodi in cui CO 1 avrebbe avuto atteggiamenti equivoci nei loro confronti, ma non li collocano nel tempo. Non si può escludere che questi risalgano a un periodo precedente all'ottobre 2020 e che l'azione disciplinare sia pertanto prescritta. Infatti, R__________ durante la sua audizione ha informato del suo rapporto con CO 1 facendo ampio riferimento a fatti risalenti al 2018 e 2019. Le dichiarazioni di Mauro V__________ sembrano riferirsi al periodo iniziale del suo impiego all'interno della squadra, risalente a circa due anni e mezzo prima del colloquio del 13 maggio 2022.
In assenza di informazioni più dettagliate, occorre concludere che per una parte dei fatti rimproverati a CO 1 potrebbe essere intervenuta la prescrizione. Il quesito non merita di essere ulteriormente approfondito dal momento che, anche nel merito, la sanzione non regge alla critica.
4. Il Consiglio di Stato, avendo accertato la prescrizione dell'azione disciplinare, non ha esaminato il quesito di sapere se il provvedimento fosse giustificato. Per economia di procedura e così come sollecitato dal ricorrente, senza obiezioni da parte del resistente, ci si può esimere nel caso concreto dal rinviare gli atti al Governo affinché si pronunci sulla questione.
4.1. Con decisione del 27 novembre 2023 il Municipio ha inflitto un ammonimento e una multa di fr. 500.- al dipendente per violazione dei doveri di servizio.
Richiamato il rapporto di inchiesta del 2 marzo 2023, il Municipio ha rimproverato innanzitutto a CO 1 di non essere intervenuto verso il collega R__________ impedendogli di guidare sotto effetto di cannabis (anche solo la sera) o alcool (anche solo fuori servizio).
Nel citato rapporto, il consulente incaricato dall'Esecutivo comunale ha evidenziato quanto segue:
Lo stesso R__________, a detta del caposquadra CO 1, ha attraversato un periodo di difficoltà personali che lo avrebbero reso in certi momenti dedito ad alcool e fumo (canne, come le descrive lo stesso R__________).
L'interessato ammette unicamente di bere qualche sorso di caffè corretto e l'uso di cannabis a scopo terapeutico.
In mancanza di maggiori indizi non si può determinare l'ampiezza della gravità di simili atteggiamenti da parte di R__________. Per cui in merito si può soltanto affermare che saltuariamente egli abbia sorbito caffè corretto, il che non permette ritenere che avesse prestato servizio in condizioni non idonee.
Sul medesimo argomento però occorre chinarsi in quanto le affermazioni di CO 1 sono di più alta portata e rappresentano violazione dei doveri di cui sopra (art. 24 ROD).
Delle due l'una: o CO 1 effettivamente ha assistito a tali fatti (VA 31.5.22 pag. 2) ma allora egli stesso avrebbe violato i suoi più elementari doveri di caposquadra permettendogli di lavorare in quelle condizioni (non bastando certamente il fatto di averlo eventualmente segnalato alla direttrice [cosa che lei nega, ma che lo stesso R__________ conferma VR pag. 1.6.22, pag. 1]) oppure non vi ha assistito ma comunque, nell'affermarlo e nell'ammettere che gli ha permesso di lavorare (e forse condurre veicoli) comunque ha, a sua volta mancato, ai suoi doveri di superiore gerarchico e mancato nei doveri di sorveglianza di cui all'art. 30 cpv. 4 ROD.
Tale considerazione assume ancora maggiore forza se si considera che per suo stesso dire (VA 31.5.22, pag. 6) CO 1 ammette la conoscenza dell'uso regolare di cannabis da parte di D__________ che conduce veicoli comunali.
4.2. Dalle conclusioni testé riportate emerge che l'inchiesta non ha permesso di stabilire che gli operai R__________ e D__________ abbiano lavorato in condizioni inidonee. Non si vede quindi che responsabilità possa essere addossata a CO 1 per avergli permesso di prestare servizio. Ciò che semmai emerge è che il medesimo ha verosimilmente avvertito la direttrice del consumo di alcool da parte di R__________, compatibilmente con il suo dovere di diligenza.
Il rimprovero mosso dall'Autorità di nomina di non aver impedito al sottoposto di guidare sotto effetto di alcool o cannabis non appare pertanto retto da accertamenti sufficienti. Tanto più che essa ha aggiunto che tali inadempienze sarebbero date qualora il caposquadra avesse agito anche solo la sera e anche solo fuori servizio. Precisazioni che, da un lato, attestano che la violazione sul posto di lavoro non è dimostrata e, dall'altro, appaiono porre in capo al dipendente un onere di sorveglianza sproporzionato sulla vita privata degli operai.
4.3. In relazione agli atteggiamenti a sfondo sessuale, il Municipio ha rilevato che, seppur non configurino una molestia in senso penalmente rilevante, sarebbe innegabile che questi hanno disturbato chi li subiva. L'Autorità non ha citato alcun episodio specifico, ma si è limitata a rinviare genericamente alle deposizioni agli atti.
Né con la decisione disciplinare né dinanzi alle istanze di ricorso l'Autorità di nomina ha formulato alcuna critica circostanziata nei confronti del dipendente. Non vi è, in particolare, alcun riferimento concreto a specifici episodi in cui si sarebbero verificati questi comportamenti di natura sessuale, né a chi siano stati rivolti.
Su questo tema, il rapporto di inchiesta riferisce che le versioni raccolte dai dipendenti interrogati non sono univoche. Sottolinea che, qualora fossero confermati, simili atteggiamenti del caposquadra configurerebbero una violazione dei doveri di rispetto delle altrui sensibilità in ambito lavorativo. Questo dimostra che i comportamenti attribuiti al resistente non sono sufficientemente comprovati.
Sebbene dalle deposizioni agli atti vi siano senz'altro indizi circa atteggiamenti di CO 1 equivoci e non graditi, mancano approfondimenti sulle concrete circostanze in cui questi sono avvenuti per poter considerare che lo stesso abbia violato i suoi doveri di servizio. Tant'è che l'Autorità di nomina non è stata in grado di precisare i propri addebiti.
4.4. Infine, per quanto attiene al rimprovero secondo cui il dipendente avrebbe dimostrato svariati atteggiamenti nei confronti di collaboratori che non avevano testimoniato a suo favore nell'ambito dell'inchiesta disciplinare, si rileva che si tratta di fatti posteriori alla chiusura dell'inchiesta, su cui il dipendente nemmeno è stato invitato ad esprimersi.
4.5. Visto quanto precede, le censure del Comune ricorrente vanno respinte siccome, nella misura in cui non è intervenuta la prescrizione, la sanzione inflitta non poggia su fatti sufficientemente documentati.
5. Il ricorso va quindi respinto. La tassa di giustizia è posta a carico del Comune, intervenuto in causa quale datore di lavoro in difesa di propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm; DTF 136 I 39 consid. 8.1.4). Il medesimo rifonderà all'insorgente congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- già anticipata dal Comune, rimane a suo carico. Lo stesso verserà a CO 1 fr. 1'800.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico (cfr. art. 83 lett. g e 85 LTF), entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera