Incarto n. 52.2024.283
Lugano 5 febbraio 2026
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
cancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 17 luglio 2024 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la risoluzione del 12 giugno 2024 (n. 2866) del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione del 21 novembre 2023 della Polizia cantonale, Servizio armi, esplosivi e sicurezza privata in tema di scelta delle uniformi degli agenti di sicurezza privata;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 (fino al 21 settembre 2021 la ragione sociale era _______) è una società di sicurezza privata iscritta a registro di commercio dal 6 giugno 2008 e con sede a __________, dove è titolare da molti anni di un'autorizzazione cantonale all'esercizio della specifica professione. In dicembre 2017 la società ha registrato una succursale nel Canton Ticino e ottenuto l'autorizzazione per l'esercizio della professione sul territorio cantonale, permessi via via rinnovati negli anni.
B. In vista della scadenza della precedente autorizzazione concessa sotto l'egida della precedente regolamentazione in vigore (cfr. legge sulle attività private di investigazione e di sorveglianza dell'8 novembre 1976; LAPIS; BU 1976 313), con istanza del 3 febbraio 2023 RI 1 ha chiesto il rilascio di un'autorizzazione per agenzia indicando un nuovo rappresentante responsabile. Tramite due separati scritti del 23 febbraio 2023 il Servizio armi, esplosivi e sicurezza privata della Polizia cantonale (Servizio) ha, da una parte, trasmesso il permesso cantonale richiesto (il quale scadrà il 22 febbraio 2026) e, dall'altra, segnalato alla società che dalla documentazione fotografica allegata all'istanza risultava che le divise utilizzate per i servizi di sicurezza sono eccessivamente simili a quelle delle forze dell'ordine operanti in Ticino e che pertanto erano in contrasto con l'art. 26 della legge sulle prestazioni private di sicurezza e investigazione del 9 novembre 2020 (LPPS; RL 550.400) entrata in vigore dal 1° giugno 2021 (BU 2021 33); l'Autorità ha dunque fissato un termine per presentare uniformi alternative con design e/o colori differenti. Ne è scaturita un'abbondante corrispondenza, nonché alcuni incontri, tra l'Autorità e RI 1 nell'ambito dei quali l'agenzia ha, in sostanza, contestato le conclusioni a cui è giunto il Servizio ed eccepito che, in virtù della legge federale sul mercato interno del 6 ottobre 1995 (LMI; RS 943.02) e dell'autorizzazione __________ all'esercizio della professione di cui RI 1 già è beneficiaria, non possono esserle imposte condizioni aggiuntive che limitino il libero accesso al mercato e sostenuto finanche di non poter essere assoggettata al regime autorizzativo ticinese. Mediante risposta del 21 novembre 2023, dopo aver ribadito le ragioni per le quali ritiene che le divise utilizzate da RI 1 debbano differenziarsi maggiormente da quelle in uso alle forze dell'ordine e ritenendo correttamente applicati i disposti della LMI, il Servizio ha fissato un termine al 29 febbraio 2024 per presentare proposte di divise conformi, riservandosi il diritto di procedere per quanto di sua competenza in caso di inadempimento. Dopo un ulteriore scambio di scritti, RI 1 ha cautelativamente impugnato la lettera del 21 novembre 2023 dinanzi al Consiglio di Stato. Il 26 marzo 2024 il Servizio ha poi revocato temporaneamente l'autorizzazione di RI 1 all'esercizio dell'attività professionale, con effetto al 31 maggio 2024, fintanto che l'agenzia non avesse presentato una proposta di modifica delle contestate uniformi; provvedimento che - con risoluzione del 29 maggio 2024 (n. 2637) - l'Esecutivo cantonale ha dichiarato nullo su ricorso di RI 1 per violazione dell'art. 74 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).
C. Con giudizio del 12 giugno 2024 il Consiglio di Stato ha poi respinto il ricorso inoltrato da RI 1 contro lo scritto del 21 novembre 2023 del Servizio. Rilevato preliminarmente che si trattava di un provvedimento impugnabile ed esclusa una violazione del diritto di essere sentito, il Governo cantonale ha in sostanza ritenuto che non vi fosse stata una violazione del principio di affidamento da parte del Servizio e ha considerato che l'obbligo di modificare le uniformi fosse conforme ai disposti della LMI, segnatamente all'art. 3 LMI.
D. Avverso il suddetto giudizio RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento, unitamente a quello della decisione del Servizio, e postulando la concessione dell'effetto sospensivo al suo ricorso. Eccepita una violazione del diritto di essere sentito sotto vari aspetti, sostiene - in sintesi - che l'Autorità di prime cure non abbia esperito alcuna istruttoria atta a comprovare il preteso rischio di confusione con le divise in uso alle forze dell'ordine e che il Consiglio di Stato lo abbia fatto in modo insufficiente e approssimativo; ritiene che quanto impostole violi la LMI e contesta che vi sia effettivamente un'eccessiva somiglianza tra le divise in questione. Lamenta infine una lesione del principio della buona fede da parte dell'Autorità che avrebbe sempre rilasciato negli anni il permesso senza nulla eccepire e avrebbe in passato considerato che l'accesso al libero mercato non permettesse di imporre correttivi sulle divise.
E. Ricevuta la presa di posizione in ambito provvisionale da parte del Servizio (il Consiglio di Stato non ha trasmesso osservazioni), con decreto del 29 agosto 2024 il giudice delegato all'istruzione della causa ha conferito in via cautelare effetto sospensivo al ricorso presentato da RI 1.
F. Nelle more della procedura il Servizio e RI 1 hanno avuto ulteriori scambi di corrispondenza; con distinte comunicazioni, il Servizio ha trasmesso a questa Corte alcune lettere ed e-mail intervenute tra le parti, poi parzialmente sottoposte a RI 1.
G. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari osservazioni. A identica conclusione perviene il Servizio con argomenti di cui si dirà, ove necessario, in seguito.
H. In sede di replica e duplica, nonché con triplica spontanea, le parti hanno ulteriormente sviluppato le proprie tesi riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 30 cpv. 2 LPPS. La legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata (art. 65 LPAmm), così come la tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso pertanto è ricevibile in ordine.
1.2. Preliminarmente la ricorrente chiede l'acquisizione agli atti dell'incarto riferito alla procedura ricorsuale dinanzi al Consiglio di Stato avverso la decisione di revoca del permesso cantonale del 26 marzo 2024, poi sfociata nella risoluzione governativa del 29 maggio 2024 (n. 2637). Come emerge in entrata della predetta pronuncia governativa, qui prodotta dalla ricorrente (doc. 4), richiamato per analogia l'art. 72 LPAmm, l'Esecutivo cantonale ha immediatamente dichiarato nulla la decisione di revoca poiché già pendente il ricorso avverso la decisione del 21 novembre 2023 del Servizio; gli atti formanti l'incarto pertanto si limitano alla decisione di revoca e al ricorso presentato dall'insorgente, documenti che tuttavia già sono stati trasmessi dalle parti nell'ambito del presente procedimento e di cui pertanto non è necessario il richiamo. Fatta questa premessa, il ricorso può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
1.3. L'insorgente lamenta inoltre che con la risposta di causa del 16 settembre 2024 il Servizio si sia limitato a contestare genericamente gli aspetti fattuali esposti con il ricorso, senza prendere puntuale posizione, e abbia altresì introdotto fatti nuovi, sostanziandoli con dei documenti, elementi mai sollevati in precedenza nell'ambito delle decisioni impugnate e mai sottoposti alla ricorrente. La risposta di causa pertanto sarebbe - a detta dell'insorgente - inammissibile. A torto, tuttavia. Fermo restando che le censure riferite ad eventuali violazioni del diritto di essere sentito saranno affrontate nel considerando che segue e che nell'ambito della risposta di causa l'autorità non ha nessun obbligo di prendere posizione in modo dettagliato su tutte le censure ricorsuali, giusta l'art. 73 cpv. 2 e art. 70 cpv. 2 LPAmm nella procedura ricorsuale possono essere addotti fatti nuovi e proposti nuovi mezzi di prova, per cui, atteso che la domanda di giudizio non è mutata, fatti e prove avanzate dal Servizio sono perfettamente ammissibili in questa sede.
2. 2.1. La ricorrente lamenta, sotto svariati aspetti e non sempre in modo lineare, delle violazioni dei suoi diritti di parte. Essa eccepisce una carente motivazione (poiché tautologica) della pronuncia governativa, che non avrebbe spiegato il motivo per cui una modifica delle divise sarebbe in specie indispensabile per tutelare la sicurezza pubblica. Critica inoltre il Governo per aver acquisito agli atti delle fotografie delle divise della RI 1, sulla base delle quali l'autorità avrebbe eseguito un confronto con le uniformi della Polizia cantonale, senza sottoporre alla ricorrente gli esiti di tale accertamento prima di emettere la contestata decisione. L'insorgente si duole inoltre del fatto che il Servizio proponga nuovi argomenti e mezzi di prova, mai resi noti alla ricorrente prima delle decisioni impugnate. Essa si riferisce a delle comunicazioni e-mail risalenti al 2020 trasmesse da funzionari dell'Ufficio federale delle dogane e della sicurezza dei confini (UDSC) e del Centro di cooperazione di Polizia e doganale (CCPD) con cui sono stati segnalati dei problemi in merito alle divise utilizzate dagli agenti dell'insorgente e a una condanna penale subita nel 2020 dall'allora responsabile dell'agenzia a cui l'Autorità sostiene di aver segnalato l'inidoneità delle uniformi. Vi è inoltre un filmato (qui prodotto dal Servizio con la risposta del 16 settembre 2024), effettuato da un privato e pubblicato su internet, e alcuni articoli apparsi su giornali online; sia il video sia le notizie di cronaca sono relativi ad un intervento eseguito dalla Polizia comunale unitamente a degli agenti di RI 1 avvenuto in aprile 2023 a __________.
La ricorrente sostiene infine che le suddette violazioni non siano sanabili, atteso che il potere cognitivo di questa Corte non si estende all'inadeguatezza (cfr. art. 69 cpv. 2 LPAmm).
2.2. Secondo costante giurisprudenza, la natura e i limiti del diritto di essere sentito sono determinati innanzitutto dalla normativa procedurale cantonale. Se questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Il diritto di essere sentito ancorato in quest'ultima norma assicura al cittadino la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che lo tocca nella sua situazione giuridica e comprende tutte quelle facoltà che devono essergli riconosciute affinché possa far valere efficacemente la sua posizione nella procedura (cfr. DTF 140 I 99 consid. 3.4, 136 I 265 consid. 3.2, 135 II 286 consid. 5.1). Dalla normativa costituzionale deriva anche il diritto a ottenere una decisione sufficientemente motivata (cfr. anche art. 46 LPAmm, che si limita a stabilire il principio della motivazione scritta, senza precisare altrimenti il contenuto e l'estensione della stessa). Tale diritto non impone tuttavia di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (cfr. DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti). Dal punto di vista formale, il diritto a una motivazione è rispettato anche se la motivazione è implicita, risulta dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) oppure da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2C_583/2017 citata consid. 5.2.1, 2C_630/2016 del 6 settembre 2016 consid. 5.2 e rimandi).
2.3. In concreto, in primo luogo la risoluzione del Consiglio di Stato non risulta affatto carente nella motivazione. Emerge dalla decisione impugnata (consid. 2.2) che già nella pronuncia del 21 novembre 2023 del Servizio era stato spiegato che il rischio di confusione tra le divise della ricorrente e quelle utilizzate dalle forze dell'ordine rappresenta un grave pericolo alla sicurezza pubblica dal momento che terzi, e meglio i privati cittadini, potrebbero così essere indotti a credere che i collaboratori della RI 1 abbiano autorità di Polizia, ciò che non corrisponde al vero. Nonostante la spiegazione tutto sommato breve, non v'è chi non veda che il fatto di confondere un agente di sicurezza, credendo che lo stesso disponga di poteri che in realtà non ha, può portare a situazioni molto pericolose e mettere a rischio non solo chi può trovarsi a chiedere aiuto a persone che non sono né equipaggiate né addestrate a intervenire in simili frangenti, ma anche i dipendenti stessi della società che corrono il rischio di essere confrontati con situazioni difficili da gestire. Ora, se tale argomentazione sia valida è questione che attiene al merito e verrà analizzata in seguito. Va però considerato che il Governo cantonale ha espresso in modo sufficientemente chiaro i motivi per cui ritiene che l'eccessiva somiglianza con le uniformi della Polizia cantonale e comunale, nonché di altre autorità, configuri un pericolo per la sicurezza pubblica. D'altra parte la ricorrente, assistita sin dal principio da sperimentati legali, è stata in grado di contestare il giudizio impugnato in maniera precisa e circostanziata, dimostrando in questo modo di averne perfettamente compreso la portata. La censura va dunque disattesa, al pari invero delle altre - sempre d'ordine formale - sull'amministrazione delle prove. In questo senso va considerato che il Consiglio di Stato non ha eseguito degli accertamenti e non ha acquisito nuovi mezzi di prova; posto di fronte alle antitetiche posizioni delle parti sull'esistenza o non di un effettivo pericolo di confusione tra le divise in uso alle forze dell'ordine (segnatamente della Polizia cantonale, la cui tenuta è ben nota) e quelle impiegate dagli agenti di sicurezza della ricorrente, esso ha semplicemente esposto la propria valutazione eseguendo un confronto delle rispettive uniformi e basandosi sulle fotografie già versate agli atti dalla stessa ricorrente e alcune presenti nel suo sito internet (cfr. ricorso del 4 gennaio 2024 al Consiglio di Stato, pag. 18). L'insorgente, che d'altra parte ha potuto ampiamente esporre le proprie considerazioni (suffragate dalle fotografie da lei versate agli atti) sulla pretesa diversità delle uniformi, non contesta che le foto presenti sul suo sito internet raffigurino le divise attualmente (e da sempre) in uso ai suoi agenti, con il che non si vede per quale motivo il Governo avrebbe dovuto anticiparle l'esito delle proprie valutazioni di merito. Per quanto attiene invece il resto e ribadita la possibilità di addurre fatti e prove nuovi, si rileva anzitutto che il filmato che riprende l'intervento di Polizia di aprile 2023, oggetto poi degli articoli di giornale, per stessa ammissione dell'insorgente, le è stato sottoposto durante l'incontro tra le parti avvenuto a ottobre 2023 tant'è che con il suo ricorso essa ne discute il contenuto e qualità dell'immagine (cfr. ricorso del 17 luglio 2024 pag. 7). In ottobre 2023 inoltre l'avvocato dell'insorgente ha potuto prendere visione completa dell'incarto presso il Servizio (cfr. lettera del 25 ottobre 2023 da parte del legale di RI 1 al Servizio) e in particolare di una comunicazione interna dell'8 maggio 2020 tra l'allora responsabile del Servizio e un funzionario capo dell'Amministrazione federale delle dogane sul tema dell'applicabilità in specie dei disposti della LMI, contestazione poi sollevata anche dalla ricorrente. Ora, la suddetta comunicazione era la risposta ad una segnalazione da parte dell'Autorità federale che lamentava appunto l'eccessiva somiglianza delle uniformi della ricorrente con quelle in uso alle Guardie di confine. L'insorgente pertanto era perfettamente consapevole che il Servizio aveva già ricevuto segnalazioni e lamentele sulla questione da parte di altre autorità, segnatamente quelle federali. Stesso discorso vale per la condanna subita dal precedente responsabile dell'agenzia nel 2020: nell'ambito degli interrogatori di Polizia, allo stesso è stato segnalato il problema delle divise (cfr. verbale di interrogatorio del 19 maggio 2020 di cui al doc. 6 dell'incarto del Servizio), con il che, trattandosi del direttore della succursale ticinese di RI 1, non si può certo ritenere che si tratti di fatti ignoti all'insorgente. Ad ogni modo poi va considerato che per stabilire se vi sia o non una somiglianza eccessiva tra le divise in questione non è invero necessario esperire alcun particolare accertamento (tanto meno sondaggi, nemmeno previsti dall'art. 28 LPAmm, o non meglio specificate indagini). Si tratta in effetti di eseguire una valutazione puntuale partendo semplicemente dall'osservazione delle divise a confronto, come fatto d'altronde dal Consiglio di Stato, rilevando similarità e differenze che possono o non portare a confusione, traendone le dovute conclusioni. In simili circostanze dunque, non risultano violazioni dei diritti di parte dell'insorgente. Abbondanzialmente, ad ogni modo, quandanche vi fossero state delle lesioni al diritto di essere sentito, le stesse risulterebbero sanate come permesso da costante giurisprudenza (DTF 142 II 218 consid. 2.8.1, 137 I 195 consid. 2.3.2, 136 V 117 consid. 4.2.2.2, 135 I 279 consid. 2.6.1, 133 I 201 consid. 2.2 e rimandi). Il Tribunale, infatti, non è chiamato a sindacare questioni di opportunità, ma di legalità, cui peraltro è assimilato il potere di apprezzamento (art. 69 cpv. 1 LPAmm); sicché il potere cognitivo è, in concreto, il medesimo delle precedenti istanze.
3. Il 1° giugno 2021 è entrata in vigore la LPPS e il relativo regolamento (regolamento della legge sulle prestazioni private di sicurezza e investigazione del 14 aprile 2021; RLPPS; RL 550.410), che hanno sostituito la precedente LAPIS. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LPPS le attività di sicurezza e investigazione di cui all'art. 2 cpv. 1 LPPS, svolte da persone giuridiche o persone fisiche nel Cantone Ticino, sono soggette a preventiva autorizzazione. Per quanto qui di interesse, i presupposti per ottenere il rilascio delle autorizzazioni (per l'agenzia, per il rappresentante responsabile e/o per gli agenti di sicurezza o gli investigatori privati) sono elencate agli art. 11, 12 e 13 LPPS. Relativamente all'aspetto esteriore, la legge prevede, oltre a norme che impongono l'uso di tessere di legittimazione e di riconoscimento (art. 24 e 25 LPPS), che l'immagine delle imprese di sicurezza e/o d'investigazione e l'aspetto dei loro agenti debba essere chiaramente distinguibile rispetto alle autorità e istituzioni statali; in particolare: (a) le uniformi, gli stemmi, gli emblemi, le tessere di riconoscimento e i veicoli delle imprese di sicurezza devono distinguersi chiaramente da quelli della Polizia, (b) le imprese di sicurezza e/o investigazione e i loro impiegati devono astenersi dall'uso, per designarsi, del termine "Polizia" o qualunque derivato da questo sostantivo (art. 26 cpv. 1 LPPS). Il preventivo preavviso del Dipartimento è d'obbligo e vincolante (art. 26 cpv. 2 LPPS).
4. Come accennato in narrativa, l'insorgente contesta anzitutto che le sue divise possano essere confuse con quelle in uso alle forze dell'ordine, segnatamente quelle della Polizia cantonale e delle Polizie comunali (per un'eventuale somiglianza con quelle di altre istituzioni, come le Guardie di confine, non sarebbe a suo dire applicabile l'art. 26 LPPS, rispettivamente l'art. 11 RLPPS). Il Servizio infatti non le avrebbe mai spiegato nel dettaglio quali elementi della divisa sarebbero problematici e quali punti andrebbero modificati. Ritiene che le tonalità di colori usate siano diverse così come i berretti in dotazione; le divise avrebbero poi tutte il logo dell'agenzia stampato in più punti ciò che permetterebbe di distinguerle in modo chiaro. La ricorrente afferma ad ogni modo che, essendo già a beneficio di un'autorizzazione __________ all'esercizio della specifica attività, in virtù della LMI l'accesso al mercato non le possa essere limitato se non mediante condizioni e oneri conformi all'art. 3 LMI, esigenze che essa ritiene non date in specie. Eccepisce infatti al riguardo che la modifica delle sue divise non persegue alcun interesse pubblico preponderante e non appare proporzionale atteso che, in caso contrario, il Servizio non avrebbe fatto trascorrere tanti anni continuando a rinnovare il permesso cantonale. D'altra parte, nonostante le uniformi delle Polizie cantonali siano pressoché identiche in tutta la Svizzera, a __________ - la cui legislazione prevede una disposizione equivalente all'art. 26 LPPS - l'Autorità non avrebbe mai avanzato lamentele e gli altri Cantoni in cui RI 1 è attiva, come ad esempio a __________, permettono l'esercizio della professione sulla base del permesso __________ e senza bisogno di un'autorizzazione aggiuntiva. Come inoltre già rilevato nel 2020 dall'allora responsabile del Servizio (e-mail dell'8 maggio 2020 di cui al doc. 14 dell'incarto del Servizio) la LMI vieta di imporre condizioni e oneri se non per puntuali aspetti legati alla sicurezza, ciò che non permetterebbe di pretendere la modifica della divisa utilizzata dagli agenti di sicurezza dell'insorgente. Infine essa sostiene che il Servizio abbia tenuto un comportamento contraddittorio in violazione del principio della buona fede poiché l'autorizzazione cantonale sarebbe stata rilasciata e poi rinnovata negli anni senza riserve sulle uniformi (mai cambiate nel tempo); la ricorrente avrebbe inoltre fatto affidamento a quanto contenuto nella predetta e-mail dell'8 maggio 2020 confidando che, in applicazione della LMI, non le si potessero imporre dei correttivi sulle divise da lei usate.
5. Vale la pena rilevare in entrata che, anche a giudizio di questa Corte, le divise utilizzate dagli agenti di sicurezza della ricorrente presentano effettivamente una notevole somiglianza con quelle delle forze dell'ordine, segnatamente con quelle della Polizia cantonale. Come emerge dalla documentazione fotografica prodotta dalle parti nei rispettivi allegati di causa e come invero già spiegato alla ricorrente (cfr. lettera del Servizio del 23 maggio 2023, di cui al doc. 12, e decisione del 21 novembre 2023), il problema principale è rappresentato dai colori utilizzati e meglio i due tipi di blu, uno scuro e uno più brillante, che richiamano immediatamente quelli delle divise in uso alla Polizia cantonale e, a onor del vero, anche alle Guardie di confine (anche queste ultime rientrano pacificamente nella definizione di autorità e istituzioni statali ai sensi dell'art. 26 LLPS). A peggiorare la situazione vi è inoltre il fatto che i due colori sono disposti in sezioni tutto sommato orizzontali (in alcuni capi con una linea bianca che attraversa il petto) per cui anche il design è molto simile. È del tutto irrilevante che le tonalità di blu e la disposizione dei colori non siano identiche, poiché chi guarda - magari senza neppure avere le uniformi a confronto - non percepirà le differenze ma unicamente la presenza di uniformi in due toni di blu, che unite a scarponi e cinturone richiamano subito alla mente le forze dell'ordine della Polizia cantonale. Proprio per queste ragioni d'altronde l'art. 11 cpv. 2 RLPPS prevede il divieto generale di utilizzare i colori in uso alla Polizia cantonale e a quelle comunali.
6. Ora, la ricorrente ha la sua sede principale fuori Cantone e dal 2017 una succursale in Ticino; il regime della LMI le è pertanto applicabile. Sostiene che l'Autorità non possa imporle delle condizioni o restrizioni sulle divise da lei utilizzate. A torto.
6.1. La LMI garantisce a ogni persona con domicilio o sede in Svizzera l'accesso libero e non discriminato al mercato, al fine di esercitare su tutto il territorio della Confederazione un'attività lucrativa (art. 1 cpv. 1 LMI). Essa si prefigge in particolare di: facilitare la mobilità professionale e gli scambi economici in Svizzera (lett. a); sostenere gli sforzi dei Cantoni intesi all'armonizzazione delle condizioni di accesso al mercato (lett. b); rafforzare la competitività dell'economia svizzera (lett. c) e la coesione economica della Svizzera (lett. d). L'art. 2 cpv. 1 LMI enuncia poi uno dei principi cardine della legge, conferendo a chi rientra nel campo d'applicazione della LMI un diritto individuale al libero accesso al mercato in base alle prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza (DTF 135 II 12 consid. 2.1; STF 2C_57/2011 del 3 maggio 2011 consid. 3.1, 2C_607/2014 del 13 aprile 2015 consid. 4.1; Raccomandazione della COMCO del 19 dicembre 2016, in: DPC 2017/1 pag. 252 e segg.; Nicolas Diebold, Das Herkunftsprinzip im Binnenmarktgesetz zur Dienstleistungsund Niederlassungsfreiheit, ZBl 111/2010, pag. 129 e segg.). Questo disposto che recepisce il principio "Cassis de Dijon" sviluppato dalla giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e preso a modello dal legislatore svizzero (DTF 128 I 92 consid. 3; 125 I 276 consid. 4; 125 I 322 consid. 2b; 125 I 474 consid. 3; STF 2C_720/2014 del 12 maggio 2015 consid. 7.1.1; Matteo Cassina, La legge federale sul mercato interno: principi fondamentali e note in merito alla giurisprudenza del Tribunale federale, in: RDAT 2000-I, pag. 102 e segg.; Peter Hänni/Andreas Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, Berna 2013, pag. 202 segg.) - sancisce dunque il cosiddetto principio del luogo d'origine, giusta il quale ognuno ha il diritto di offrire merci, servizi e prestazioni di lavoro su tutto il territorio della Confederazione a condizione che l'esercizio sia autorizzato nel suo Cantone o Comune di domicilio o di sede. In questi casi, fanno stato le norme del Cantone o del Comune di domicilio o della sede dell'offerente (art. 2 cpv. 3 LMI). Sebbene i concetti di "domicilio" e di "sede" non siano specificati dalla legge, la giurisprudenza ha già avuto modo di chiarire da tempo che con i medesimi vanno intesi il domicilio e la sede commerciali (DTF 125 I 276 consid. 4b). Inoltre, il predetto principio garantisce anche la libertà di stabilimento, stante la quale chi esercita legittimamente un'attività lucrativa ha il diritto di stabilirsi in qualsiasi parte del territorio della Confederazione per l'esercizio di tale attività e, fatto salvo l'art. 3 LMI, di esercitare la stessa secondo le prescrizioni del luogo del primo domicilio (art. 2 cpv. 4 LMI). In tale evenienza, la vigilanza sul rispetto delle prescrizioni del primo domicilio incombe alle autorità del luogo di destinazione (STF 2C_844/2008 del 15 maggio 2009 consid. 3.1 et 4.5). Il principio del libero accesso al mercato non è tuttavia assoluto. Come sopra accennato, l'art. 3 LMI prevede infatti la possibilità di eccezionalmente limitare il medesimo (Manuel Bianchi della Porta, in: Vincent Martenet/Christian Bovet/Pierre Tercier (curatori), Droit de la concurrence, Basilea 2012, II ed., art. 3 LMI n. 2 segg.). In questi casi agli offerenti esterni non può comunque esser negato il diritto di accedere liberamente al mercato. Eventuali limitazioni devono essere adottate sotto forma di condizioni e oneri a patto che si applichino nella stessa misura anche agli offerenti locali, risultino indispensabili per preservare interessi pubblici preponderanti e siano conformi al principio della proporzionalità (cpv. 1). Quest'ultimo, soggiunge il cpv. 2 dell'art. 3 LMI, è da ritenere violato se le prescrizioni del luogo d'origine garantiscono già una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett. a), se i certificati e gli attestati di sicurezza già prodotti dall'offerente al luogo d'origine sono sufficienti (lett. b), se il domicilio o la sede costituisce condizione preliminare per l'esercizio di un'attività lucrativa nel luogo di destinazione (lett. c), oppure se la pratica acquisita dall'offerente nel luogo d'origine consente di garantire una protezione sufficiente degli interessi pubblici preponderanti (lett. d).
6.2. Nel caso concreto in discussione è la facoltà del Servizio di imporre condizioni circa le divise utilizzate dalla ricorrente. Ora, come avviene invero anche nell'ambito di altri regimi autorizzativi (cfr. STA 52.2017.97 del 25 ottobre 2017 consid. 4.3.2.), il fatto che l'insorgente possa prevalersi della LMI non la esime comunque, per poter operare sul territorio cantonale, dal dover chiedere un'autorizzazione cantonale giusta la LPPS. Come illustrato sopra, il diritto individuale al libero accesso al mercato in base alle prescrizioni in vigore nel luogo di provenienza, sancito dall'art. 2 cpv. 1, 3 e 4 LMI, non è in effetti assoluto. Il Cantone Ticino può quindi ugualmente imporre le sue condizioni di autorizzazione a un offerente proveniente da un altro Cantone, a condizione però che le stesse risultino compatibili con quanto stabilito dall'art. 3 LMI, ciò che risulta il caso in specie. L'esigenza imposta dall'art. 26 LPPS di utilizzare (tra altre cose) uniformi chiaramente distinguibili rispetto a quelle delle forze dell'ordine, applicabile anche agli offerenti locali (art. 3 cpv. 1 lett. a LMI), persegue all'evidenza un preponderante interesse di pubblica sicurezza (art. 3 cpv. 1 lett. b LMI). Come già accennato sopra, la delicata attività qui in discussione porta gli agenti di sicurezza ad essere confrontati con situazioni potenzialmente pericolose (una delle ragioni d'altronde alla base dell'esistenza del regime autorizzativo); essi tuttavia non hanno poteri di Polizia, né particolare autorità rispetto a qualsiasi cittadino (cfr. art. 20 segg. LPPS); seppur formati, non sono infatti né addestrati né attrezzati in modo paragonabile ai membri delle forze dell'ordine. Se gli agenti di sicurezza vengono confusi per funzionari di Polizia, la popolazione potrebbe essere indotta a rivolgersi a loro in caso di necessità, rispettivamente chi si trova a delinquere potrebbe avere delle reazioni anche violente nei loro confronti. A seconda delle circostanze, questo genera situazioni potenzialmente ad alto rischio, sia per chi potrebbe cercare aiuto da persone non in grado di prestarlo, sia per gli agenti di sicurezza stessi che rischiano di essere confrontati con pericoli ben oltre i loro compiti e competenze. Il divieto in esame appare poi del tutto rispettoso del principio di proporzionalità; agli offerenti rimane d'altronde un'ampia scelta, sia nei modelli sia nei colori, per cui la restrizione in esame non risulta lesiva di alcun diritto o libertà costituzionale. D'altra parte, si tratta di un'esigenza che viene regolarmente prevista nelle varie legislazioni cantonali, tra le quali anche quella __________. A __________ infatti, giusta l'art. 51bis della __________, l'Esecutivo cantonale ha adottato una specifica ordinanza che instaura - nella sostanza - il medesimo regime della LPPS . L'art. 9 cpv. 2 della suddetta normativa prevede appunto che in caso di utilizzo di uniformi, le stesse non devono essere confondibili con quelle in uso alla Polizia. Il fatto che la condizione sia prevista anche dalla legislazione del luogo in cui la ricorrente ha la sua sede principale, non permette di giungere ad una conclusione a lei più favorevole, atteso che ogni Polizia cantonale è del tutto indipendente nella scelta del vestiario. Pertanto, si tratta in concreto di valutare circostanze di natura locale e dunque di competenza cantonale. Sia soggiunto per completezza che, come noto, a partire da quest'anno verranno progressivamente introdotte nuove uniformi in Ticino e in molti altri Cantoni latini nell'ambito di un progetto di uniformazione delle divise utilizzate. Tenuto conto delle condizioni poste dalla LMI e delle ripercussioni possibili sulle diverse legislazioni che instaurano per la professione in parola un regime autorizzativo, è auspicabile che la questione venga affrontata nelle opportune sedi intracantonali affinché possano essere trovate a questo aspetto delle soluzioni valide per tutti i Cantoni.
7. L'insorgente eccepisce infine una violazione del principio della buona fede. A suo dire infatti, rilasciando negli anni l'autorizzazione senza riserve sulla divisa utilizzata dagli agenti di sicurezza e, anzi, avendo preso visione della e-mail dell'8 maggio 2020 dell'allora responsabile del Servizio secondo il quale la LMI impediva in specie di imporre correttivi sulle uniformi, l'Autorità avrebbe tenuto un comportamento contraddittorio e suscitato aspettative nella ricorrente. La censura, benché per ragioni in parte diverse, va condivisa.
7.1. L'art. 9 Cost. istituisce un diritto fondamentale del cittadino a essere trattato secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. In materia di diritto amministrativo, il principio della buona fede tutela l'amministrato nei confronti dell'Autorità e ha diverse concretizzazioni. Tra queste, per quanto qui di interesse, vi è il divieto di comportamenti contraddittori e il principio dell'affidamento (cfr. Frédéric Bernard, La protection de la bonne foi, in: François Bellanger/Frédéric Bernard (curatori), Les grands principes du droit administratif, Zurigo 2022, pag. 172 segg.; Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, pag. 203 segg.). Vi è lesione del principio dell'affidamento, quando, assolte determinate condizioni, l'amministrato abbia agito conformemente alle istruzioni e alle dichiarazioni dell'autorità. Il principio tutela in particolare la fiducia riposta in un'informazione ricevuta dall'ente pubblico o in un suo determinato comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi sull'esattezza dell'informazione egli abbia preso disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (cfr. DTF 148 II 233 consid. 5.5.1, 146 I 105 consid. 5.1.1, 143 V 341 consid. 5.2.1, 131 II 627 consid. 6.1; cfr. pure STA 52.2019.250 del 23 dicembre 2020 consid. 6.1, confermata da STF 1C_68/2021 del 7 dicembre 2021 consid. 4.2 e rif.). L'esigenza di lealtà contenuta nel principio della buona fede proibisce inoltre, sia all'autorità sia all'amministrato, di adottare un comportamento contraddittorio (non venire contra factum proprium). Tale divieto presuppone che si tratti della stessa autorità, dello stesso amministrato e di un determinato affare. Quando, in una maniera o in un'altra, l'autorità ha manifestato la sua posizione, essa non può discostarsi da questa senza validi motivi (cfr. DTF 136 I 254 consid. 5.2; RDAF 2005 II 109; STF 1C_525/2016 del 9 febbraio 2017, 2C_334/2014 del 9 luglio 2015 consid. 2.5.1; STA 52.2013.405 del 18 settembre 2013 confermata da STF 2C_1037/2013 del 3 aprile 2014; STA 90.2009.29 del 23 maggio 2011 consid. 3, 52.2007.3 del 5 febbraio 2008 consid. 2; Bernard, op. cit., pag.175 e segg.; Tanquerel, op. cit., 208 e segg.).
7.2. In concreto, va considerato che la questione delle divise e della loro eccessiva somiglianza con quelle delle forze dell'ordine è stata segnalata all'insorgente già dal 2018 (cfr. doc. 29). Nel 2020 la problematica era stata di nuovo sollevata dalla sua mandante (cfr. e-mail del 2 aprile 2020 di un funzionario della SEM a un membro dell'amministrazione della sede principale della ricorrente). Sempre nel 2020 all'allora responsabile dell'agenzia, direttore della succursale e pertanto persona di riferimento per l'insorgente, era stato fatto presente il problema di confusione tra le divise. Nel 2023 poi, contestualmente al rilascio dell'ultima autorizzazione, il Servizio era tornato sul tema imponendo questa volta di modificare le divise e adottando misure in questo senso. Ferme queste premesse, contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, la questione dell'eccessiva somiglianza delle divise non è sorta - inaspettatamente - dal 2023 ma le è stata più volte ribadita. In simili circostanze dunque va ritenuto che il Servizio non ha fatto promesse o dato informazioni scorrette; tanto meno ha fornito esplicite rassicurazioni. Tuttavia, la LPPS prevede che le autorizzazioni vengano rilasciate - in linea di principio - per un periodo di 3 anni (art. 16 cpv. 1 LPPS); alla scadenza, l'istante ne può chiedere il rinnovo ripresentando la documentazione necessaria per il primo rilascio, di modo che l'Autorità possa verificare, regolarmente, che le condizioni di autorizzazione siano sempre date (art. 16 cpv. 2 LPPS). Tra gli allegati da trasmettere per le autorizzazioni quale agenzia (art. 11 LPPS), l'art. 7 cpv. 1 RLPPS prevede anche la lista dettagliata dei capi d'abbigliamento e la relativa documentazione fotografica qualora sia prevista un'uniforme, per la quale è inoltre necessario il preventivo preavviso da parte dell'autorità competente (art. 26 cpv. 2 LPPS), requisito che viene dunque subito (e poi regolarmente) verificato. In questo senso, si deve considerare che nel momento in cui rilascia un'autorizzazione all'esercizio della professione l'Autorità attesta che tutte le condizioni necessarie sono adempiute e che l'istante può iniziare ad operare. Concedere il permesso ma minacciarne la revoca imponendo un termine di tempo per adattare le uniformi in parola non rispetta la procedura prevista e risulta un comportamento contraddittorio, lesivo della buona fede (consid. 7.1.), poiché - se non sono date le premesse per l'esercizio della professione - non è possibile rilasciare il permesso, così come se le stesse vengono meno si impone una revoca; l'Autorità non dispone al riguardo di alcun margine di apprezzamento. Se il Servizio riteneva che una delle condizioni (segnatamente quella riferita all'aspetto delle divise) non era data, non avrebbe dovuto rilasciare l'autorizzazione o al limite, volendo permettere all'insorgente di disporre di un maggior margine di tempo, avrebbe potuto limitarne la durata (art. 16 cpv. 3 LPPS). Dal momento invece che l'autorità di prime cure ha rilasciato il permesso, in assenza di una modifica delle circostanze, essa ne è vincolata fino alla scadenza dell'attuale permesso cantonale, ritenuto che essa potrà sollevare la questione in oggetto qualora la ricorrente dovesse inoltrare una domanda di rinnovo dell'autorizzazione a esercitare in Ticino. Data dunque una violazione del principio della buona fede da parte del Servizio, si giustifica di annullare le decisioni impugnate.
8. 8.1. Stante quanto precede, il ricorso è accolto e la decisione del Consiglio di Stato è annullata unitamente a quella da essa tutelata.
8.2. Non si preleva una tassa di giustizio (art. 47 cpv. 6 LPAmm). All'insorgente, assistita da un legale, va riconosciuto un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza la decisione del 12 giugno 2024 (n. 2866) del Consiglio di Stato e quella del 21 novembre 2023 del Servizio sono annullate.
2. Non si preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va restituito l'importo di fr. 2'000.- versato quale anticipo spese.
3. Il Cantone rifonderà alla ricorrente complessivamente fr. 2'000.- a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera