Incarto n. 52.2022.28
Lugano 18 agosto 2025
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
cancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 28 gennaio 2022 di
RI 1 patrocinati da: PA 1
contro
la decisione del 7 dicembre 2021 (n. 6018) del Consiglio di Stato che respinge la loro impugnativa avverso la decisione del 23 gennaio 2020 con cui il Municipio di Vacallo accerta la conformità di determinate opere realizzate sulla part. __________
ritenuto, in fatto
A. a. CO 2, CO 1 e CO 3 sono comproprietari del fondo part. __________ di Vacallo (costituito in proprietà per piani), situato in buona parte in zona residenziale intensiva (RI).
b. Il 28 settembre 2017, il Municipio ha concesso alle predette la licenza edilizia per demolire lo stabile esistente su tale fondo e costruire una nuova palazzina, articolata su cinque piani fuori terra e uno interrato, destinato ad autorimessa e cantine. Secondo il progetto approvato, il livello inferiore è accessibile da una rampa ricavata lungo il lato sud, che sovrasta in parte delle cantine e s'interra progressivamente nel terreno, contenuta a sud da un muro di altezza scalare. Tra quest'ultimo e il muro a confine con il fondo part. __________, di proprietà di RI 1 e RI 2, è inoltre prevista una sistemazione del terreno, con un camminamento a scale che conduce a un'area di svago.
c. In corso d'opera, il 20 dicembre 2018, le proprietarie hanno tra l'altro presentato una notifica di costruzione in variante per modificare la predetta sistemazione esterna verso la part. __________, in particolare il muro a confine. La domanda ha suscitato l'opposizione dei vicini , che hanno segnatamente contestato l'altezza di quest'ultimo.
Con licenza edilizia dell'11 giugno 2019, il Municipio ha approvato la variante, a condizione che l'altezza massima del muro a confine fosse ridotta a m 1.50 (quota di ca. 277.26 m/slm), evadendo nel contempo l'opposizione pervenuta.
B. a. A seguito di vicissitudini che non occorre riprendere, il 6 novembre 2019 RI 1 e RI 2 hanno contestato al Municipio la legittimità delle opere realizzate lungo il confine del loro fondo (muro della rampa e delle cantine, colmata), lamentando una disattenzione dell'altezza delle opere di cinta e delle distanze da confine (art. 9 e 13 delle norme attuazione del piano regolatore di Vacallo; NAPR). Hanno quindi chiesto al Municipio di avviare una procedura per violazione formale e materiale della Legge edilizia.
b. Con decisione del 25 novembre 2019/23 gennaio 2020, il Municipio - dopo aver tra l'altro richiamato l'art. 42 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110) relativo alle costruzioni sotterranee e le opere precedentemente approvate - ha comunicato ai vicini che quanto eseguito rispetta quanto autorizzato. I muri della rampa e delle cantine sottostanti, ha aggiunto, sporgono dal terreno al massimo m 1.20 rispettivamente m 0.90.
C. Con giudizio del 7 dicembre 2021, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1 e RI 2, avverso la predetta risoluzione che ha confermato.
Il Consiglio di Stato ha anzitutto ritenuto che le censure addotte dai ricorrenti (inerenti al modo di misurare le altezze dei manufatti e alla distanza da confine) riguardassero di fatto le precedenti licenze edilizie e avrebbero semmai dovuto essere sollevate al momento del loro rilascio. In ogni caso, ha aggiunto, le verifiche effettuate dall'ufficio tecnico comunale, a richiesta del Servizio dei ricorsi, dimostrerebbero che quanto eseguito ricalca quanto autorizzato. Infine, ha pure negato che sussistessero gli estremi per una revoca dei permessi concessi in passato.
D. Contro il predetto giudizio, RI 1 e RI 2 si aggravano ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato insieme alla decisione municipale; postulano quindi che gli atti siano ritornati all'Esecutivo comunale, affinché - accertato il contrasto delle opere realizzate lungo il confine tra le part. __________ e __________ - proceda nei termini di cui all'art. 43 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100) o, subordinatamente, assegni ai proprietari della part. __________ un termine per l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori o, in via ancora più subordinata, proceda ai sensi dell'art. 18 LE.
In sintesi, gli insorgenti contestano anzitutto che dal progetto approvato nel 2017 potessero essere dedotte le opere realizzate a confine, respingendo il rimprovero di non averle contestate prima; negano comunque che le stesse ripecchino quanto autorizzato. Ribadiscono che il muro di contenimento della rampa rispettivamente delle cantine disattenderebbe la distanza minima dal confine prescritta dall'art. 13 NAPR. Le sporgenze delle opere sarebbero superiori a quelle indicate dal Municipio, misurate dal terreno naturale. Il muro di cinta a confine, unitamente a quello della rampa/cantine e al terrapieno intermedio, che andrebbero considerati come un'unica opera muraria, non rispetterebbe inoltre l'altezza massima (m 1.50) prescritta dall'art. 9 NAPR, come dimostrerebbe il rilievo svolto in corso di procedura dall'ufficio tecnico comunale.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Governo, senza formulare particolari osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette al giudizio del Tribunale, così pure il Municipio, che si riconferma comunque nella sua decisione. CO 1, CO 2 e CO 3 postulano il rigetto del gravame con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, nei considerandi di diritto.
F. Non c'è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia degli insorgenti a presentare una replica.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. Certa è la legittimazione attiva dei ricorrenti, vicini e già opponenti, personalmente e direttamente toccati dal giudizio impugnato, di cui sono destinatari (art. 21 cpv. 2 LE, art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il gravame può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti. A una valutazione anticipata (cfr. DTF 141 I 60 consid. 3.3 e rinvii), il sopralluogo postulato dagli insorgenti non appare idoneo a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. 2.1. Di principio, il Municipio deve sempre verificare che qualsiasi intervento rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni sia sorretto dalla licenza edilizia (cfr. art. 48 cpv. 1 LE; cfr. pure sul tema: STA 52.2018.545 del 13 ottobre 2020 in RtiD I-2021 n. 12 consid. 4). In caso di reclamo del vicino, il Municipio deve in particolare accertare, con decisione impugnabile (art. 63 cpv. 1 LPAmm e 21 LE), resa in contraddittorio, se l'opera realizzata è sorretta da un valido permesso. In caso di difformità, esso deve sollecitare il proprietario ad avviare una procedura di rilascio del permesso. Di regola, l'accertamento dell'esistenza e dei limiti di una violazione del diritto materiale va infatti esperito nell'ambito di una procedura edilizia in sanatoria (resta riservato il caso in cui una violazione è già stata precedentemente acclarata o quando il contrasto insanabile con il diritto materiale è palese e incontestabile). Ove ne siano dati i presupposti, l'Esecutivo comunale può inoltre far sospendere i lavori eseguiti senza o in contrasto con la licenza edilizia (art. 42 LE) e ordinare, se del caso, le opportune misure di ripristino (art. 43 LE; cfr. STA 52.2022.1 del 9 marzo 2023 in RtiD II-2023 n. 4 consid. 4.1 e rimandi).
2.2. Nella fattispecie, alla base della procedura vi è la decisione con cui il Municipio, dando seguito al reclamo dei vicini , ha accertato che le opere eseguite lungo il confine con il loro fondo sono conformi ai permessi rilasciati, precisando inoltre che le stesse sono da considerare costruzioni interrate ex art. 42 RLE (in quanto non sporgenti più di m 0.90-1.20 dal terreno). Ora, contrariamente a quanto eccepito dalle resistenti, questa risoluzione non è affatto una mera decisione confermativa - non impugnabile - dei precedenti permessi di costruzione, ma una decisione di accertamento della legittimità delle opere concretamente realizzate, che il Municipio era tenuto a rendere (per non incorrere in un diniego di giustizia, cfr. STA 52.2022.1 citata consid. 4.2). Contro tale atto, ai vicini era quindi data facoltà di ricorrere. A giusta ragione, il Governo non ha quindi dichiarato irricevibile il loro gravame per questo motivo. Se l'accertamento effettuato dall'autorità di prime cure, tutelato dall'Esecutivo cantonale, sia corretto o meno è invece questione di merito, che verrà affrontata qui di seguito.
3. Dal rilievo acquisito agli atti dal Governo (cfr. richiesta dell'8 luglio 2021 del Servizio dei ricorsi) risulta che il muro scalare che contiene la rampa (sovrastando nel primo tratto le cantine) è stato realizzato a una quota variabile tra 278.62 e 277.08 msm, a una distanza di m 1.06 dal limite con la part. __________ (cfr. sezioni 1-1, 2-2, 3-3 e 4-4 annesse allo scritto del Municipio del 12 agosto 2021). Il muro a confine oscilla invece tra 277.27 e 276.28 msm, con un'altezza variabile tra m 1.47 e 0.55 rispetto al fondo dei ricorrenti (275.80-275.70 msm). Il terreno tra i due muri è infine stato sistemato con una scarpata inclinata (cfr. sezioni citate). Ora, da un raffronto con i piani di progetto di cui alle licenze edilizie del 2017 e 2019 - e non tanto con la relazione tecnica evocata dai ricorrenti, che è piuttosto generica - emerge che queste opere corrispondono fondamentalmente a quelle precedentemente approvate, così come concluso dalle precedenti istanze. Il predetto muro di contenimento della rampa risulta essenzialmente attenersi alle quote approvate con i piani originali (variabili da 278.65 msm [quota progetto: -0.15] a 277.55 msm [-1.25], cfr. pianta PT e prospetti 3 e 4), come pure a quelle deducibili dalla variante del 2019 (comprese tra 278.75-55 msm [-0.05/-0.25] e 276.95 msm [-1.85], cfr. pianta PT, prospetto 3 e sezione 1), con tutt'al più una trascurabile differenza minima (Δ ±0.10 m). Così pure la sua posizione, situata a poco più di 1 m dal confine (cfr. piante PT 2017 e 2019). L'altezza del muro sul limite con la part. __________ rispetta invece se non già il progetto originale (che non indica il livello di questo muro, cfr. pianta PT) - perlomeno le quote (≈ 277.26/276.51 [-1.54/-2.29]) rispettivamente l'altezza massima (< 1.50 m) avallate con la licenza in variante del 2019 (cfr. pianta PT, prospetto 3 e sezioni). L'unica divergenza rispetto ai piani approvati consiste in definitiva nella sistemazione tra i due muri, ritenuto segnatamente che il terreno non è stato sistemato per realizzare un camminamento da sud-est (dalla quota di 278.45 msm [-0.35] rispettivamente 278.40-278.20 [-0.60/-0.40]), che scendendo con alcuni gradini, proseguiva fino all'area di svago a sud-ovest (quota 277.45 [-1.35] rispettivamente 276.70/276.90 [-2.10/-1.90]; cfr. pianta PT, prospetti 1 e 2 del 2019, nonché pianta PT e sezione 1 del 2017), ma, come detto, con una scarpata inclinata (< 45°), in parte riconducibile a un terrapieno (cfr. sezioni 1-1, 2-2) e in parte a un'escavazione (cfr. sezione 3-3 e 4-4; cfr. pure sul livello del terreno naturale, infra consid. 4). Sennonché, neppure tale opera esterna - verosimilmente conseguente alla citata condizione del 2019 che ha imposto di contenere l'altezza del muro di confine a m 1.50 - configura realmente una variazione di progetto che esige l'avvio di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria. Degradando da una quota massima di 277.73 msm (cfr. sezione 1-1) fino a ca. 276.70 msm (cfr. sezioni 3-3 e 4-4), il terreno così sistemato rappresenta in effetti più che altro una leggera modifica riduttiva rispetto alle opere approvate, che non soggiace a particolari formalità (art. 16 cpv. 2 LE in fine). Per il resto, anche l'area di svago risulta essere stata realizzata a sud-ovest come da progetto (cfr. risposta delle resistenti pag. 6; cfr. pure immagini aeree reperibili sul geoportale swisstopo). In queste circostanze, non appare insostenibile l'accertamento del Municipio, tutelato dal Governo, di ritenere le opere eseguite verso il confine con la part. __________ conformi ai permessi precedentemente rilasciati. Già per questo motivo, il giudizio impugnato deve pertanto essere confermato.
4. A titolo abbondanziale, va osservato che le controverse opere non risultano porsi in contrasto con le norme invocate dai ricorrenti (art. 9 e 13 NAPR) o comunque non in misura tale da poter anche solo ipotizzare un'eventuale revoca dei permessi rilasciati (art. 18 LE) e delle misure di ripristino (art. 43 LE).
4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 NAPR, verso le strade, le piazze ed i confini interni delle proprietà private le opere di cinta potranno avere un'altezza massima di 1.50 m; ove risultassero di ostacolo alla visibilità l'altezza massima sarà di 0.90 m. La norma disciplina l'altezza delle opere di cinta, cui sono equiparati i muri di sostegno eretti sul confine (cfr. titolo a margine: opere di cinta e muri di sostegno). Dal profilo degli ingombri verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere sui fondi contermini non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (cfr. STA 52.2016.197 del 20 febbraio 2018 in RtiD II-2018 n. 13 consid. 2.2, 52.2008.34 del 2 febbraio 2010 consid. 4.2; Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 1183 ad art. 39 LE). Per giurisprudenza, nella fascia determinata dalla distanza degli edifici da confine, anche i terrapieni situati a monte dei muri di sostegno eretti sul confine devono rispettare l'altezza massima fissata per le opere di cinta (cfr. STA 52.2013.529 dell'8 aprile 2015 consid. 4). L'altezza dei terrapieni si calcola a partire dal terreno naturale situato sulla verticale del punto superiore preso in considerazione, senza alcun riporto sull'orizzontale fintanto che la pendenza del terrapieno non supera il limite del 100% (= 45°; cfr. STA 52.2013.529 citata consid. 3.1, 52.2011.230 del 3 aprile 2012 consid. 2.3 e rinvii). Resta invece riservato il criterio di misurazione dell'altezza di eventuali edifici sovrastanti (art. 41 LE; infra consid. 4.2).
4.2. Secondo l'art. 42 cpv. 1 RLE, se il regolamento edilizio o il piano regolatore non dispongano altrimenti, le distanze dal confine non si applicano agli edifici e impianti che sporgono dal terreno meno di m 1.50. Per giurisprudenza, con il termine terreno occorre riferirsi al terreno sistemato; sono dunque considerate sotterranee le costruzioni sporgenti dal terreno sistemato (mediante escavazione o ripiena) meno di m 1.50 (cfr. STA 52.2013.96 del 27 marzo 2014 in RtiD II-2014 n. 20 consid. 3.1.3). Se il terreno naturale è sistemato mediante formazione di terrapieni, la loro altezza va aggiunta a quella dell'edificio sovrastante solo nella misura in cui supera il limite di m 1.50 a una distanza di 3.00 m dal filo della facciata; parimenti conteggiata è l'altezza dei terrapieni larghi meno di m 3 (cfr. art. 41 LE; cfr. pure art. 8 cpv. 5 NAPR; STA 52.2013.180 dell'11 maggio 2015 in RtiD I-2016 n. 11 consid. 4.1, 52.2019.68 del 23 luglio 2020 consid. 5.2.1). In caso di terrapieni inclinati, va considerata l'altezza che un ipotetico terrapieno piano avrebbe per rapporto al terreno naturale sottostante a una distanza di 3.00 m dal piede della facciata (cfr. STA 52.2005.304 del 15 dicembre 2005 in RtiD II-2006 n. 18 consid. 3).
4.3. In concreto, pacifico è anzitutto che il muro a confine rispetta il limite d'altezza (m 1.50) applicabile ai muri di cinta e di sostegno eretti sul confine (art. 9 NAPR). Di principio corretta è inoltre la deduzione del Municipio di qualificare le controverse opere della rampa d'accesso rispettivamente delle cantine quale costruzione sotterranea ex art. 42 RLE, sporgente dal terreno sistemato meno di m 1.50, che non richiama quindi la distanza da confine (art. 13 NAPR). Dal rilievo agli atti emerge in effetti che il muro scalare che contiene la rampa (sopra le cantine) affiora nel primo tratto fino a m 0.88 dalla scarpata ai suoi piedi (cfr. sezione 1-1). Nella parte più bassa a sud-est, la sporgenza varia invece da m 1.37 a 0.39 (cfr. sezioni 3-3 e 4-4). È quindi sempre inferiore a m 1.50. Problematica può apparire quest'ultima conclusione unicamente se si considera che la scarpata, come detto, risulta in parte il frutto di una sistemazione mediante un terrapieno inclinato (cfr. sezioni 1-1 e 2-2), largo meno di 3 m, che andrebbe di per sé computato sull'altezza applicando il particolare criterio di misurazione dell'art. 41 LE (supra consid. 4.2). In concreto non si può tuttavia ignorare che il terreno da tempo preesistente su questo versante era già in pendio e presentava un dislivello di ca. m 1.30 rispetto alla quota del fondo dei ricorrenti, misurato a una distanza di ca. 1 m (cfr. sezione geometra revisore nell'incarto della domanda di costruzione del 2017). Terreno, quest'ultimo, che non è tutto sommato insostenibile considerare naturale (cfr. STA 52.2022.168 del 2 febbraio 2023 consid. 2.3, 52.2016.504 del 16 marzo 2018 consid. 3.1 e rinvii), nella misura in cui - al di là del muretto di confine esistente - non si scostava in modo rilevante dall'andamento del fondo contiguo (part. __________), pure degradante in pendio verso la part. __________ (cfr. carta geologica con curve di livello e foto nell'incarto della citata domanda del 2017; cfr. pure licenza edilizia dell'11 giugno 2019 pag. 1 e decisione municipale del 25 novembre 2019/23 gennaio 2020, che spiegano la continuità della riva dei due fondi; inoltre, risposta del Municipio al Governo pag. 2). Ora, considerato che il controverso muro della rampa si eleva fino a ca. m 2.80 (quote 278.62/278.58 msm, cfr. sezioni 1 e 2), come anche indicano i ricorrenti, pur con un certo grado di approssimazione, visto lo scarto con il terreno naturale (non superiore a m 1.50; = 2.80 - 1.30 ca.), dal profilo delle altezze si può ragionevolmente escludere che le resistenti abbiano tratto un reale profitto dalla sistemazione artificiale. In altri termini - fermo restando che il muro a confine è comunque conforme all'art. 9 cpv. 2 NAPR - anche da un eventuale ripristino del terreno naturale retrostante agli insorgenti non deriverebbe alcun particolare giovamento, posto che le controverse opere continuerebbero a essere assimilabili a una costruzione sotterranea che non oltrepassa il limite di m 1.50 di cui all'art. 42 cpv. 1 RLE, come mostra il seguente schema tratteggiato in corrispondenza della sezione 1-1:
Anche su questo punto, le obiezioni dei ricorrenti cadono quindi nel vuoto.
5. 5.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 LPAmm) è posta a carico dei ricorrenti, soccombenti. Gli stessi rifonderanno inoltre alle resistenti, assistite da un legale, adeguate ripetibili per questa sede (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata, resta a carico dei ricorrenti, i quali verseranno inoltre un identico importo complessivo a CO 2, CO 1 e CO 3 a titolo di ripetibili per questa sede.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
La presidente La cancelliera